水資源費(fèi)改稅：試點(diǎn)擴(kuò)圍進(jìn)行時

王元元+梁寶熒

水資源費(fèi)改稅將改善水資源的保護(hù)和管理，促進(jìn)水資源節(jié)約與合理開發(fā)利用。

自河北于2016年7月1日開展水資源費(fèi)改稅試點(diǎn)，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院院長王曉潔就非常關(guān)注，并于一年后帶領(lǐng)團(tuán)隊(duì)專門調(diào)研了河北的試點(diǎn)運(yùn)行情況。

“總體來說很成功?！蓖鯐詽崒Α恫t望東方周刊》說。

這與2017年8月至11月國家多部委聯(lián)合對河北試點(diǎn)運(yùn)行成效進(jìn)行專業(yè)評估后得出的結(jié)論基本一致。

上述評估結(jié)論還特別強(qiáng)調(diào)：河北的水資源費(fèi)改稅試點(diǎn)模式可復(fù)制到國內(nèi)其他地區(qū)。

不久后的11月28日，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局、水利部便聯(lián)合發(fā)布了《擴(kuò)大水資源稅改革試點(diǎn)實(shí)施辦法》，決定自2017年12月1日起，在北京、天津、山西、內(nèi)蒙古、河南、山東、四川、寧夏、陜西試點(diǎn)征收水資源稅。

這是繼河北后，中國首次將水資源費(fèi)改稅的試點(diǎn)范圍擴(kuò)大。至此，全國開展水資源費(fèi)改稅試點(diǎn)的?。▍^(qū)、市）增加到10個。

外界普遍認(rèn)為，這展現(xiàn)了中央推行水資源稅的決心，也標(biāo)志著中國的水資源稅改革邁入一個新階段。

“無論是從資源稅改革，還是促進(jìn)水資源合理利用的角度看，水資源費(fèi)改稅都是大勢所趨?！敝袊嗣翊髮W(xué)環(huán)境學(xué)院教授沈大軍在接受《瞭望東方周刊》采訪時說。

國內(nèi)70%城市供水不足

“早在上世紀(jì)90年代末，國內(nèi)就有學(xué)者提出過水資源費(fèi)改稅的建議，但因條件不成熟，最終并沒有實(shí)施?！鄙虼筌姼嬖V本刊記者。

一位要求匿名的專家對本刊記者透露，最主要原因是當(dāng)時業(yè)內(nèi)對是否將水作為一種特殊資源征稅還存有較大分歧，“一方認(rèn)為應(yīng)把水視為和石油、天然氣一樣重要的自然資源，開征資源稅，一方反對?！?/p>

資源稅，顧名思義就是以自然資源為征稅對象的稅種。1984年，中國就已開征資源稅，最早的征收領(lǐng)域僅限于原油、天然氣、煤炭等礦產(chǎn)品和鹽。

十年后，國務(wù)院將資源稅的征收范圍從原油、天然氣、煤炭、鹽擴(kuò)展至其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦等七大領(lǐng)域。之后，關(guān)于資源稅擴(kuò)圍的呼聲便不絕于耳。

“水資源稅是討論較多的?！鄙鲜鰧＜覍Ρ究浾哒f，2000年以后，伴隨中國工業(yè)化進(jìn)程的加快，水資源的供需矛盾日益凸顯，華北、西北等地缺水問題頻發(fā)，不少原本反對水資源費(fèi)改稅的專家也紛紛“倒戈”。

此時，不管是那些“倒戈”的專家，還是政府部門都已認(rèn)識到，水資源作為一種既事關(guān)國計(jì)民生，又關(guān)乎生態(tài)安全的稀缺資源，必須采取更為嚴(yán)格的管理措施。

中國工業(yè)環(huán)保促進(jìn)會會長楊朝飛曾向外界提供過一組數(shù)據(jù)：中國的人均水資源量僅為全球平均水平的四分之一；國內(nèi)70%的城市供水不足，20%的城市嚴(yán)重缺水；全國每年因缺水造成的經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)2000億～3000億元。

早在1979年，上海就已開始收取水資源費(fèi)，之后其他?。▍^(qū)、市）陸續(xù)跟進(jìn)，到目前，水資源費(fèi)的征收范圍已覆蓋國內(nèi)所有省級行政區(qū)。

“但從過去幾十年的實(shí)踐來看，水資源費(fèi)的征收存在諸多問題，效果并不理想。如此一來，征稅便成為擺在臺面上的不錯選擇，費(fèi)改稅也就水到渠成?！鄙鲜鰧＜艺f。

2013年11月，中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要加快資源稅改革，推動環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅；一年后由中共中央政治局審議通過的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，更提出逐步將資源稅征收范圍擴(kuò)展到水、森林、草原等自然資源領(lǐng)域。

水資源費(fèi)改稅由此駛?cè)搿翱燔嚨馈?。兩年后，試點(diǎn)便在河北落地。

為什么是河北

“中央之所以選擇河北作為首個水資源費(fèi)改稅的試點(diǎn)地區(qū)，是因?yàn)楹颖北旧砭哂袠O其特殊的水環(huán)境，面臨著極為嚴(yán)峻的用水形勢，具有很強(qiáng)的代表性?！蓖鯐詽崒Ρ究浾哒f。

據(jù)了解，河北的人均水資源量只有全國人均水平的七分之一，全省一般年份缺水可達(dá)124.3億立方米。自上世紀(jì)80年代以來，河北的地下水便處于超采狀態(tài)，超采量和超采面積均占到全國的三分之一，已形成7個大的地下水漏斗區(qū)，是中國地下水超采最為嚴(yán)重的地區(qū)之一。

根據(jù)2016年7月1日印發(fā)的《河北省水資源稅改革試點(diǎn)實(shí)施辦法》，河北的水資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)是依據(jù)水源類別、取水口行政區(qū)劃、納稅人行業(yè)、公共供水覆蓋范圍內(nèi)外等多重因素確定，其中獨(dú)具地方特色的額外衡量標(biāo)準(zhǔn)是地下水超采程度。

王曉潔說，考慮到區(qū)域內(nèi)各地市的地下水超采情況不一，河北還特別將地下水超采程度進(jìn)一步細(xì)化為非超采區(qū)、一般超采區(qū)、嚴(yán)重超采區(qū)三個類別，利用逐級遞增的方式使得每個類別的稅額平均相差50%左右。

比如，同樣是地級市公共供水覆蓋范圍外的特種行業(yè)（洗車、洗浴、高爾夫球場、滑雪場取用水）納稅人，非超采區(qū)的水資源稅繳納標(biāo)準(zhǔn)是每立方米20元、一般超采區(qū)是每立方米30元、嚴(yán)重超采區(qū)則為每立方米40元。

當(dāng)然，也存在例外：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的超規(guī)定限額用水和城鎮(zhèn)公共供水企業(yè)均不受地下水超采程度的限制。前者執(zhí)行每立方米0.2元的繳稅標(biāo)準(zhǔn)，后者執(zhí)行每立方米0.6元（地級市）和0.4元（縣及以下）的繳稅標(biāo)準(zhǔn)。

除此之外，河北在進(jìn)行水資源費(fèi)改稅的過程中，也嚴(yán)格區(qū)分了地下水和地表水。仍以地級市公共供水覆蓋范圍外的特種行業(yè)納稅人為例，其使用地表水要承擔(dān)的稅額是每立方米10元，而使用地下水則最低為每立方米20元。

“簡單來說，河北水資源費(fèi)改稅采取的是差別稅率，遵循的基本原則是地下水稅額標(biāo)準(zhǔn)要高于地表水、地下水超采區(qū)稅額標(biāo)準(zhǔn)要高于非超采區(qū)?！蓖鯐詽嵳f。

河北省地稅局總經(jīng)濟(jì)師朱清郁在接受新華社記者采訪時直言，費(fèi)改稅后，河北省內(nèi)企業(yè)取用地下水與地表水的稅額相差4倍，非超采區(qū)、一般超采區(qū)和嚴(yán)重超采區(qū)地下水每立方米水擔(dān)負(fù)的稅額分別為1.58元、2.5元和3.97元。

當(dāng)然，對普通居民來說，水資源費(fèi)改稅帶來的影響幾乎為零。因?yàn)橘M(fèi)改稅采取的是平移方式，這就意味著居民用水適用的稅額標(biāo)準(zhǔn)與收取水資源費(fèi)時保持一致，后者所需繳納的費(fèi)用并未增加。

“不只河北，其他九個試點(diǎn)地區(qū)水資源費(fèi)改稅的基本原則都是不增加居民的用水負(fù)擔(dān)?！敝袊?cái)政科學(xué)研究院研究員王敏對《瞭望東方周刊》說。

精準(zhǔn)計(jì)量是關(guān)鍵

起初，王曉潔對河北水資源費(fèi)改稅試點(diǎn)可能取得的成效存有一定疑慮，但在2017年7月進(jìn)行長時間的實(shí)地調(diào)研后，她改變了這一觀點(diǎn)，“試點(diǎn)效果比我想象中的要好?！?/p>

以河北的支柱產(chǎn)業(yè)、耗水大戶鋼鐵產(chǎn)業(yè)為例，河北省地稅局稱，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，河北全省406家鋼鐵企業(yè)中已有89家采取了節(jié)水措施，占到了全部鋼鐵企業(yè)的22%。

而耗水量較大的特種行業(yè)，同樣在水資源費(fèi)改稅的高壓下改變了用水策略。

河北廊坊的4家高爾夫球場中，3家在短時間內(nèi)采取了節(jié)水措施，建立雨水收集系統(tǒng)、改種抗旱草皮等，1家則直接停業(yè)；三河市的洗浴行業(yè)更是不再抽取地下水，全部改為使用自來水。

河北省地稅局對省內(nèi)11個地市526家水資源稅納稅企業(yè)的調(diào)查結(jié)果顯示：25.1%的企業(yè)在試點(diǎn)后加大了節(jié)水設(shè)備投資，增加了新的節(jié)水設(shè)施；30.42%的企業(yè)計(jì)劃新增節(jié)水設(shè)施。

但這并不意味著河北的水資源費(fèi)改稅中不存在問題。

“最突出的問題是水表等取水計(jì)量設(shè)施覆蓋范圍太小，使得取水量的核定存在難度?！蓖鯐詽嵳f，水資源稅實(shí)行的是定量征收，稅額的大小和取水量直接掛鉤，取水量的核定恰是征收水資源稅的基礎(chǔ)。

對于那些尚未安裝水表等取水計(jì)量設(shè)施的企業(yè)，河北的規(guī)定是按照其每天的最大取水能力來核定取水量，很多企業(yè)對這種核定方式不認(rèn)同，甚至有抵觸情緒，最終導(dǎo)致了水資源稅的征納矛盾。

王曉潔認(rèn)為，河北取水計(jì)量設(shè)施安裝不到位有一定的歷史因素，但更多原因還在企業(yè)身上，“一塊具備遠(yuǎn)程傳輸數(shù)據(jù)的智能水表1萬多元，需要企業(yè)自行承擔(dān)?！?/p>

此外，企業(yè)在安裝智能水表前還要向水務(wù)部門申請取水許可證，這一過程中還可能涉及到更為嚴(yán)格的環(huán)評手續(xù)，不僅費(fèi)時費(fèi)力，而且每一項(xiàng)的成本都很高，以至于很多企業(yè)尤其是一些中小企業(yè)根本不愿意安裝水表。

“在收水資源費(fèi)的時候，取水計(jì)量設(shè)施覆蓋太低就是一個大問題。如今到了水資源稅的階段，這個問題依舊存在，且不單河北有這個現(xiàn)象，其他試點(diǎn)地區(qū)也一樣?！鄙虼筌妼Ρ究浾哒f。

不過，他認(rèn)為，隨著水資源費(fèi)改稅的全面鋪開，所有試點(diǎn)地區(qū)肯定都會著力解決這一問題，“比如北京工業(yè)領(lǐng)域的用水情況以前都是靠水資源管理部門估算，現(xiàn)在就已基本實(shí)現(xiàn)了計(jì)量設(shè)施的全覆蓋?！?h3>自來水公司面臨考驗(yàn)

依據(jù)水資源用途的不同——公共供水企業(yè)覆蓋范圍之內(nèi)與之外，水資源稅的繳納分為兩部分：前者由企業(yè)及居民向自來水公司繳納，而后者則由企業(yè)作為納稅主體向地稅部門繳納。

自來水公司是水資源費(fèi)改稅中涉及的一個最特殊的對象。因其本身供水范圍非常廣，且供水對象涵蓋個人和企業(yè)兩大類，在各試點(diǎn)地區(qū)都被劃為一個獨(dú)立的納稅主體。

對自來水公司來說，資源費(fèi)改稅，對其運(yùn)營能力將是極大的考驗(yàn)。

首先，自來水公司要根據(jù)自己的實(shí)際售水量直接向地稅部門繳稅，這實(shí)際上是代替自己的個人及企業(yè)用戶完成了自來水資源的繳稅工作。

更為關(guān)鍵的是，由于計(jì)量方式的改變，自來水公司還須承擔(dān)供水過程中因輸水管道漏損帶來的成本壓力。

“水資源費(fèi)的計(jì)量位置是在水龍頭這樣的用戶終端，而水資源稅的計(jì)量位置則前移到了自來水公司的取水口?！焙颖睖嬷菔泄┧潘瘓F(tuán)副總經(jīng)理李冬告訴《瞭望東方周刊》。

地稅部門向自來水公司收稅時依照的是取水口的出水量，而自來水公司向用戶收費(fèi)時還只能按照其終端的用水量，那取水口到用水口之間管道漏損掉的水量稅費(fèi)就只能后者自行“消化”。

河北在水資源費(fèi)改稅試點(diǎn)方案中，特別給自來水公司定了一個合理的管網(wǎng)損耗率：地級市為17%、縣及以下為15%。

“實(shí)際上，很多自來水公司的漏損率是高于這個標(biāo)準(zhǔn)的。”李冬說。

前述要求匿名的專家稱，河北的這一情況已引起其他試點(diǎn)地區(qū)的關(guān)注，個別地方在出臺本區(qū)域的水資源費(fèi)改稅試點(diǎn)方案時作了政策調(diào)整。比如北京就將自來水公司的計(jì)稅依據(jù)定為實(shí)際售水量，而非取水量。

而對那些尚未調(diào)整計(jì)量位置的試點(diǎn)地區(qū)，王曉潔的建議是，地方政府從財(cái)政收入中拿出部分資金，對自來水公司供水范圍內(nèi)保障民生用水的部分進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼。

農(nóng)業(yè)用水征稅是難點(diǎn)

不過，接受本刊記者采訪的多位業(yè)內(nèi)專家反復(fù)強(qiáng)調(diào)，不管已經(jīng)試點(diǎn)了一年多的河北，還是剛開始試點(diǎn)的九省（區(qū)、市），水資源費(fèi)改稅中最大的難點(diǎn)還是農(nóng)業(yè)用水的征稅問題。

王敏說，從目前公開的試點(diǎn)方案看，各地對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域征收水資源稅的基本思路一致：確定一個用水限額，限額以內(nèi)的免征，超出限額的從低征收。

比如河北的農(nóng)業(yè)用水限額是每畝地296立方米，超過限額的按照地表水每立方米0.1元、地下水每立方米0.2元征收；北京超過限額的農(nóng)業(yè)用水征收標(biāo)準(zhǔn)更是低至每立方米0.06元。

“農(nóng)業(yè)在整個國民經(jīng)濟(jì)中的地位非常重要，也非常特殊，用水限額定的都比較寬松，完全夠用，不會增加農(nóng)民得負(fù)擔(dān)?！焙颖睖嬷菔兴畡?wù)局水政水資源科科長吳洪濤告訴《瞭望東方周刊》。

他說，因農(nóng)業(yè)分布范圍廣且散，征收對象龐雜，加上計(jì)量設(shè)備安裝率低，實(shí)際征收難度很大，以至于河北的水資源費(fèi)改稅雖開展了一年多，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域仍未開征，“2018年的重點(diǎn)就是推進(jìn)農(nóng)業(yè)水資源稅的征收。”

但沈大軍認(rèn)為，在水資源費(fèi)時期，各地大多對農(nóng)業(yè)用水免征，只有極少數(shù)省份出臺了農(nóng)業(yè)用水的征收標(biāo)準(zhǔn)，比如北京、甘肅的石羊河流域，但都沒有最終落地，“所以，水資源稅在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域能否真正推行仍待觀察?！?/p>

外界更為擔(dān)憂的是，水資源稅沿用了中央統(tǒng)籌、地方定價模式，導(dǎo)致一些地方制定的稅額標(biāo)準(zhǔn)過低以及區(qū)域之間稅額標(biāo)準(zhǔn)差異太大，削弱了水資源稅應(yīng)該發(fā)揮的作用。

“很多地方都是費(fèi)稅平移，所以稅額標(biāo)準(zhǔn)太低的問題沒有解決?！鼻笆瞿涿麑＜艺J(rèn)為，當(dāng)前水資源費(fèi)改稅還處于試點(diǎn)期間，試點(diǎn)結(jié)束后或許標(biāo)準(zhǔn)會上調(diào)。

水利部水資源司一位負(fù)責(zé)人告訴《瞭望東方周刊》，新增的9個試點(diǎn)地區(qū)目前都在開展納稅主體用水信息的核查以及稅額征收標(biāo)準(zhǔn)的制定工作，“預(yù)計(jì)到2018年6月這些問題才能厘清。”

“從河北的試點(diǎn)情況可以肯定，水資源費(fèi)改稅一定會對水資源的保護(hù)和管理，促進(jìn)水資源節(jié)約與合理開發(fā)利用起到積極作用，但具體能發(fā)揮多大作用還未可知?！鼻笆鰧＜艺f。

他預(yù)計(jì)，2018年底，水資源費(fèi)改稅的試點(diǎn)或?qū)⒃诋?dāng)前十個?。▍^(qū)、市）的基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)圍。