簡政放權背景下縣級旅游行業(yè)協(xié)會發(fā)揮職能作用的探討

官長春

（三明學院 旅游學院，福建 三明 365004）

簡政放權“從語義上理解，就是為了提高行政管理效率和激發(fā)社會活力，針對政府管了過多的社會公共事務，對經濟社會主體造成過多束縛的行政權力而言的，本質上是對現行的社會利益關系的重構和調整?！盵1]簡政放權的直觀表現就是取消和下放行政審批事項。截至2016年12月，李克強總理的簡政放權考察已達19次[2]。簡政放權是“實現市場起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動中國經濟實現新常態(tài)的重要途徑和保障”[3]，只有當政府把簡政放權工作做實做細并一直延伸到基層政府，才能避免出現“在現有的旅游業(yè)管理體制中，政府幾乎替代了旅游協(xié)會的職能，或者說掠奪了中間組織的生存空間，使得社團組織的工作成績難以突顯出來”[4]的不利后果。旅游行政管理系統(tǒng)自覺響應國務院關于簡政放權改革的號召并加快步伐，國家旅游局“僅保留‘旅行社經營出境旅游業(yè)務審批’和‘導員人員從業(yè)資格證書核發(fā)’兩個審批事項，國家旅游局和地方旅游局加快協(xié)會脫鉤工作”[5]。

我國旅游行業(yè)正處在大變革、大調整、大發(fā)展的關鍵機遇期，深化旅游行政管理體制改革是我國旅游產業(yè)實現改革紅利的唯一途徑，是及時全面響應黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》的積極表現。旅游行業(yè)協(xié)會改革是旅游行政管理體制改革的重要組成部分。李金早在《2015年全國旅游工作會議工作報告》中明確指出“改革旅游行業(yè)協(xié)會的領導體制，旅游行政部門與旅游協(xié)會脫鉤是大勢所趨”[6]。真正脫鉤改革之后，才能逐漸塑造旅游行業(yè)協(xié)會的獨立性，協(xié)會才能根據市場發(fā)展趨勢及會員現實需求而有針對性的開展工作。在這里有必要強調指出的是，縣級旅游行業(yè)協(xié)會由于存在人財物等方面的不足之處，改革起來會相當的困難，因此需要用改革創(chuàng)新思維與魄力來完成這一極為艱巨繁重的轉型發(fā)展任務。

一、旅游行業(yè)協(xié)會概述

（一）旅游行業(yè)協(xié)會的含義

旅游行業(yè)協(xié)會是我國諸多行業(yè)協(xié)會的一類?！吨袊糜涡袠I(yè)協(xié)會章程》指出“中國旅游協(xié)會是由中國旅游相關的企事業(yè)單位、社會團體自愿結成的全國性、行業(yè)性團體，是非營利性社會組織”[7]?！逗Ｄ鲜÷糜螚l例》第六十八條給出了旅游行業(yè)協(xié)會的概念，即“是由旅游經營者自愿參加組成的行業(yè)自律性組織，依法經社團團體登記管理機關批準登記成立，并依照法律、法規(guī)和規(guī)章開展活動”[8]。鄧晴則簡單明了的指出“中國旅游行業(yè)協(xié)會是由有關旅游社團組織和企事業(yè)單位在平等自愿的基礎上組成的非營利性組織”[9]。劉斯喬則做了更為詳細的描述，即“旅游行業(yè)協(xié)會是由旅游企業(yè)或個人自愿參加，為保護和增進內部成員共同利益，協(xié)調與其他相關利益團體關系的自律性行業(yè)管理組織，具有非政府性和非營利性的特點”[10]。筆者基本贊同劉斯喬的觀點，但認為要堅持用動態(tài)發(fā)展的眼光來看待旅游行業(yè)協(xié)會的變遷，特別是在逐漸減少行政管制的大背景之下，旅游行業(yè)協(xié)會通過影響政府相關政策制定，從而為會員爭取利益的情況會更多的發(fā)生。

（二）旅游行業(yè)協(xié)會的主要特性

了解清楚旅游行業(yè)協(xié)會的屬性，特別是它的主要特性，對它后續(xù)的改革發(fā)展工作有重要的意義。學者由于學科背景一樣，對旅游行業(yè)協(xié)會屬性的理解存在一定程度上的差別。學者王金芳、和文征認為旅游行業(yè)協(xié)會具有“非政府性、非營利性、公益性、中介性”[11]四個方面的屬性；邱林指出旅游行業(yè)協(xié)會具有“第三方、服務支持性、非營利性、中介連通性和管理獨立性的性質”[12]。《福建省旅游協(xié)會章程》指出該協(xié)會是“非營利性的社會組織，具有獨立的法人資格”[13]。雖然學者們以及旅游協(xié)會對旅游行業(yè)協(xié)會屬性的界定有所不同，但還是可以概括出這么幾個方面的共識：（1）會員自愿參加；（2）具有非營利性；（3）中介連通性；（4）獨立的法人資格。其實，我國各級各類旅游行業(yè)協(xié)會的屬性呈現出漸變的特征，不斷朝著為加盟會員保障現有的存量利益并適時擴展增量利益的方向演變，換句話說，為特定成員謀取最大公約數的合法合理利益是其最為鮮明的、最為本質的特征。

（三）縣級旅游行業(yè)協(xié)會職能及其轉變

明確縣級旅游行業(yè)協(xié)會職能，特別是弄清楚脫鉤改革前后旅游行業(yè)協(xié)會職能的差異，是做好縣級旅游行業(yè)協(xié)會改革發(fā)展工作的重要一環(huán)。林飛龍、楊斌認為行業(yè)協(xié)會通常具有八個方面的職能：代表職能、溝通職能、協(xié)調職能、監(jiān)督職能、公證職能、統(tǒng)計職能、研究職能和服務職能。[14]范麗娟重點從“對外行業(yè)維權、對內服務企業(yè)、多方協(xié)調、服務消費者”四個方面論述旅游協(xié)會作為一個行業(yè)協(xié)會能夠為市場提供的服務功能。[15]參考學者的相關觀點并結合旅游行業(yè)協(xié)會職能的演變趨勢，筆者把旅游協(xié)會脫鉤改革前后的職能總結如下（詳見表1）。

二、縣級旅游行業(yè)協(xié)會職能作用受阻的原因探析

理論界與實務界對于充分發(fā)揮縣級旅游行業(yè)協(xié)會職能作用的重要性持高度一致的看法。上文提到縣級旅游行業(yè)協(xié)會可以在信息溝通交流、行業(yè)自律、當好參謀助手以及承接政府購買服務、承接政府轉移的行政管理職能、組織調查研究工作、游說”政府政策制訂等七個職能方面發(fā)揮作用。但由于受到主客觀諸多因素的影響甚至是制約，導致縣級旅游行業(yè)協(xié)會的職能作用無法充分施展出來。

（一）主管領導忽視旅游行業(yè)協(xié)會所能發(fā)揮的職能作用

“歷史是至關重要的，它的重要性不僅僅在于我們可以向過去取經，而且還因為現在和未來是通過一個社會制度的連續(xù)性與過去連接起來的?！盵16]中國黨和政府的各個職能部門普遍存在著濃厚的 “一把手”情結，這固然與法律規(guī)定的政府及其職能部門實行“首長負責制”有關，但追根溯源，也與我國經歷漫長的封建專制時代形成的所謂官場規(guī)律與“官場文化”有密切關系。有不少的縣委書記、縣長以及分管旅游事務的副縣長還是習慣用傳統(tǒng)大包大攬、一竿子插到底的方式謀劃推動當地旅游產業(yè)發(fā)展，沒有意識到發(fā)揮縣級旅游協(xié)會職能的必要性與重要性。理念是行動的先導，錯誤的理念導致錯位的行動。在縣域旅游發(fā)展任務越來越重的情況下，幾乎把所有的工作都交給縣旅游局去做，結果就是旅游局員工的工作嚴重超負荷，顧此失彼，有些工作就沒有時間與精力去做好。

表1 旅游協(xié)會脫鉤改革前后的職能比較Table 1 A comparison of the functions of tourism associations before and after the reform

（二）縣級旅游行業(yè)協(xié)會潛在的會員單位的質量普遍不高

王金芳和文征認為我國旅游行業(yè)協(xié)會的發(fā)展應當是把“現在以政府為主導的旅游行業(yè)協(xié)會改造成為以大旅游企業(yè)為主導，中小企業(yè)積極參與，政府也發(fā)揮作用的旅游行業(yè)協(xié)會發(fā)展模式”。大企業(yè)往往具有服務品質高、誠信經營、比較可信賴的特征，是優(yōu)質的會員單位。福建省旅游局吳賢德局長在全省旅游協(xié)會工作座談會發(fā)表講話時也提到“參加旅游行業(yè)協(xié)會的企業(yè)檔次、數量不如其它行業(yè)，得到的信息、資源也比較差”。對于縣級旅游行業(yè)的構成主體來講，情況往往是更為嚴重?？h域旅游企業(yè)存在“小散弱差”的局面是眾所周知的事情，這些中小企業(yè)時不時被媒體曝出生產假冒偽劣旅游商品、服務態(tài)度惡劣、偷稅漏稅、與導游合謀虛高商品價格等比較嚴重的違規(guī)違法問題。這些“問題”企業(yè)若成為旅游協(xié)會的會員單位，假如還被選為常務理事單位，那協(xié)會的公信力就要受到很大的不利影響了。

（三）縣級旅游行業(yè)協(xié)會難以找到合適的主要負責人

縣旅游行業(yè)協(xié)會會長一般是由當地已經退休的縣領導擔任，要求其在職時工作本領高、人脈資源廣、協(xié)調能力強、威望較高，退休后身體還比較健康且熱衷于推動旅游產業(yè)發(fā)展工作。但目前正在推行的旅游行業(yè)協(xié)會脫鉤改革有一項硬性要求就是：參公或公務員系統(tǒng)的領導不能兼任旅游協(xié)會的會長及秘書長等職務；已經退休的領導只能在一個行業(yè)協(xié)會兼職且不能領取工資等報酬，這樣的規(guī)定本意是為了防止發(fā)生利益輸送等腐敗行為，但在客觀上已經給縣一級旅游行業(yè)協(xié)會的日常運轉造成了很大的麻煩——找不到合適的人來當會長。以筆者所掛職的三明市建寧縣旅游局為例，前任會長是由退休的黃姓縣領導擔任，但因為其身兼多職違反領導干部兼職的有關規(guī)定，故辭去建寧縣旅游協(xié)會會長職務，到現在仍找不到合適的人當會長，致使旅游協(xié)會一直處于“空轉”狀態(tài)。

（四）縣級旅游行業(yè)協(xié)會的日常運轉經費難以得到保障

旅游行業(yè)協(xié)會開展各項活動都需要必要的經費做保障，沒有經費支持，協(xié)會的工作開展就會舉步維艱，甚至會出現無法組織會員開展活動的情況。比如，縣級旅游協(xié)會想組織會員一起去歐美國家考察特色風情小鎮(zhèn)建設及運營管理情況，如果停留的時間較長，那么出去考察一趟的費用將相當可觀。經濟社會發(fā)展越落后的縣，會員繳納會費等費用的積極性往往就越低，繳納的數額與經濟發(fā)達縣相比則少了很多，并且旅游協(xié)會日常運轉經費的來源渠道也相當單一。這種種原因就造成了相當一部分數量的縣級旅游協(xié)會的經費總是捉襟見肘，這在很大程度上困擾了負責協(xié)會日常工作的主要負責人。更為可怕的是由于沒有經費為會員做一些服務工作，會員可能會覺得加入協(xié)會沒有多大的實際意義，最終極大損害了協(xié)會存在的價值。

（五）縣級旅游行業(yè)協(xié)會的服務能力亟待加強

縣級旅游協(xié)會要想獲得會員與當地政府及其職能部門的認可，除了積極面向市場（企業(yè)）與面向旅游行政部門提供高品質、可信賴的服務項目之外，別無它法。脫鉤改革之前，由于協(xié)會的獨立性很差，想要做點事情需要經過層層審批，而且還存在吃力不討好的情況。所以，當前縣級旅游協(xié)會在傳統(tǒng)的信息溝通交流、行業(yè)自律以及當好參謀助手等方面的職能沒有履行到位，會員不滿意，縣旅游局也不滿意。隨著旅游行政管理部門簡政放權改革逐漸推開，縣旅游局會逐步將能夠由協(xié)會承擔的行業(yè)管理中的技術性、事物性、輔助性管理職能以及公共服務事項，交由縣旅游協(xié)會秘書處承擔。如果縣級旅游協(xié)會不進行大刀闊斧的改革并取得應有的成效，恐怕是難以勝任新增添的職能。

三、縣級旅游協(xié)會充分發(fā)揮職能作用的對策

2016年上半年，我國旅游市場規(guī)模穩(wěn)步擴大，繼續(xù)領跑宏觀經濟。在我國經濟下行壓力不減的情況下，擴大包括旅游在內的消費需求是提振國民經濟信心的重要一招。我國旅游產業(yè)想要保持長期可持續(xù)健康快速發(fā)展，離不開改革這個最大的紅利。因此，在旅游行政管理部門簡政放權的大背景之下，持續(xù)深化旅游行政管理體制改革，扶持各級旅游協(xié)會發(fā)展壯大，使其分擔政府旅游行政部門部分非核心職能，充分發(fā)揮旅游行業(yè)協(xié)會的職能作用，最終才能更好地推動旅游行業(yè)企業(yè)發(fā)展。

（一）縣政府分管領導應該高度重視旅游協(xié)會的建設工作

“旅游行業(yè)協(xié)會作為旅游業(yè)治理結構的重要主體之一，政府不能簡單地將旅游行業(yè)協(xié)會作為政府執(zhí)政的助手，而應充分認識到與旅游行業(yè)協(xié)會合作的重要性和長遠意義，并以法律或協(xié)議的形式明確與旅游行業(yè)協(xié)會的合作伙伴關系?！盵17]鑒于我國政府機關對社會組織的管控比較嚴格，縣級旅游協(xié)會要想獲得他相對獨立的地位并順利開展各項職能活動，在目前階段絕對離不開縣委、縣政府主要領導的關注與重視。福建省旅游局吳賢德局長明確指出“旅游相關行業(yè)協(xié)會是福建省經濟建設與旅游產業(yè)發(fā)展的重要力量”，并明確要求“全省各級旅游局和旅游協(xié)會必須增強做好協(xié)會工作的責任感和使命感”。現實的例子是晉江旅游協(xié)會作為全省首個縣級旅游行業(yè)協(xié)會，成立十五周年以來取得的顯著成效離不開福建省旅游局、泉州市旅游局以及晉江市委市政府的大力支持，目前已經設有酒店、旅行社、景區(qū)、地方美食、旅游文化、工農業(yè)旅游示范點、導游以及伴手禮等八個分會。其它縣級政府可以借鑒晉江旅游協(xié)會的發(fā)展經驗，首先從思想上、理念上高度重視旅游協(xié)會發(fā)展工作。

（二）堅持“先有后優(yōu)、逐漸優(yōu)化”原則改造旅游協(xié)會

在2016年11月16日召開的福建省旅游協(xié)會工作座談會上，專門安排福州市旅游協(xié)會作換屆脫鉤工作經驗交流、省旅游協(xié)會溫泉分會與省旅游協(xié)會自駕游分會工作經驗交流這一環(huán)節(jié)，讓參會的旅游重點縣、全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建縣的旅游局領導與旅游協(xié)會負責人深受啟發(fā)。在感嘆一、二線城市旅游協(xié)會及其各業(yè)態(tài)分會出色完成職責任務之余，對于如何做好旅游經濟體量不算太大、旅游企業(yè)數量不算太多的縣級旅游行業(yè)協(xié)會的改革發(fā)展各項工作有了一定的構思。筆者以為，應該堅持“先有后優(yōu)、逐漸優(yōu)化”的原則改造現有的旅游協(xié)會組織架構并適時轉變其職能。相反，一步到位的想法固然很好，但因現有的人財物等關鍵資源條件跟不上，這種想法就無法變成現實。在縣政府主要領導的支持下，先把協(xié)會的框架搭起來，然后逐年、逐個創(chuàng)造條件去完善它。另外，在扶持縣級旅游協(xié)會發(fā)展的資源有限的情況下，可采用重點突破的原則，在條件比較成熟的領域（比如酒店行業(yè)）率先成立業(yè)態(tài)分會，并力爭把它打造成示范性的旅游行業(yè)協(xié)會分會。以點帶面，逐漸做大做強做優(yōu)縣級旅游行業(yè)協(xié)會。

（三）政府職能部門協(xié)調配合挑選合適的協(xié)會主要負責人

縣級旅游行業(yè)協(xié)會的主要負責人包括會長與秘書長。會長必須具有領導協(xié)會發(fā)展的意愿、時間、精力與能力，一般是由剛退休不久且熟悉旅游業(yè)的縣處級領導擔任。秘書長負責旅游協(xié)會的日常工作，起著承上啟下的協(xié)調作用。應該大力打造一支具有“相對獨立、運轉自如、勝任度高”等特征的秘書處團隊，為協(xié)會今后開展各項工作，提高協(xié)會形象提供了強有力的組織保證。由于縣級旅游協(xié)會的成立登記歸口縣民政局社團辦管理，業(yè)務指導工作歸縣旅游局，協(xié)會主要負責人的選拔要請示組織部以防止出現違反領導干部兼職的有關規(guī)定，所以說這三個部門應該密切協(xié)調配合，在征詢部分會員單位意見建議的基礎上，推薦幾位較為合適的候選人，待到召開旅游協(xié)會會員代表大會時，采用無記名投票方式選出會長與秘書人等主要負責人。

（四）多渠道籌措縣級旅游協(xié)會的日常運轉費用

巧婦難為無米之炊，必須設法解決縣級旅游協(xié)會目前所面臨日常運轉經費匱乏的問題。一是在吸納新會員時應該同時明確會員有按時足額繳費的義務，對于無故拖欠會費且經教育談話后仍不悔改的，可以按照旅游協(xié)會章程做出相應的處理，必要時可予以開除處理；二是縣政府旅游工作領導小組開會研究之后，從旅游產業(yè)發(fā)展專項基金中撥出一定比例的經費用來扶持旅游協(xié)會發(fā)展，這部分經費必須嚴格做到?？顚Ｓ茫乐钩霈F被挪用的情況；三是向市旅游局、省旅游局申請專項經費補助，省與市兩級旅游局應該就這個問題專門開會研究，拿出一個合理的獎補方案，切實從資金角度支持重點旅游縣扶持旅游協(xié)會發(fā)展壯大；四是鼓勵實力雄厚的旅游企業(yè)給旅游協(xié)會捐款，縣政府對捐款數額比較大的企業(yè)減免相應的費用，并在用地、銀行貸款等方面提供必要協(xié)助。還有一點必須說明的是，在開源的同時，必須不折不扣做好“節(jié)流”工作，堅決杜絕亂花錢的情況出現，因此加強獨立審計就很有必要了。

（五）以“兩個面向”為原則提高旅游協(xié)會的服務能力

縣級旅游行業(yè)協(xié)會要想證明自己切實有用，要想獲得會員單位的尊敬，除了提高服務能力讓會員滿意之外，就沒有更可行的辦法。因此，旅游行業(yè)協(xié)會應該以“面向市場（企業(yè)）”與“面向旅游行政管理部門”為根本遵循，重點在旅游信息平臺搭建與溝通交流、行業(yè)自律、當好政府參謀助手以及承接好政府購買服務、承接好政府轉移出來的旅游行政管理職能、組織高質量的調查研究工作、協(xié)助政府制定旅游公共政策等七個方面做好服務工作。縣級旅游行業(yè)協(xié)會每一年度的重點工作應該在召開會員代表大會上通過，并把責任落實到副會長等人身上，協(xié)會秘書處要及時跟蹤相關重點工作的進展情況，切實做到件件有落實，件件有結果。對于無故拖延或沒有完成的情況，要實行嚴肅問責制度。如此行事，才能逐漸提高縣級旅游行業(yè)協(xié)會的服務能力與可信賴性，協(xié)會才能逐年發(fā)展壯大起來。

國內外學者雖然對旅游行業(yè)協(xié)會的概念、屬性、職能與發(fā)展趨勢存在不同的見解，但促進各級旅游行業(yè)協(xié)會發(fā)展壯大以推動當地旅游產業(yè)持續(xù)健康快速發(fā)展則是理論界與實務界的共識。我國旅游產業(yè)、旅游經濟的發(fā)展目標最終都要靠縣級政府去實現，但縣級旅游行政管理機構即使采用“混崗”②編制，工作人員總數往往不到15人，這種人手嚴重不足的情況給全域旅游示范縣以及旅游重點縣旅游局造成了嚴重的工作負荷。這固然與發(fā)展任務重、時間緊張等客觀情況有關，但與旅游局傳統(tǒng)管理體制下采取大包大纜的工作方式方法也有密切的關系。如果旅游局與行業(yè)協(xié)會進行合理分工，那么旅游局就能回歸本位職能，集中資源與精力做好產業(yè)發(fā)展規(guī)劃、市場監(jiān)管、旅游目的地宣傳推介等核心工作。因此，在簡政放權背景下，做好脫鉤換屆工作之后，著重從重視協(xié)會發(fā)展、培育優(yōu)秀會員單位、選好協(xié)會主要負責人、籌措協(xié)會運轉經費、增強協(xié)會服務能力等方面扶持縣級旅游協(xié)會發(fā)展壯大，賦予其適當的行政管理權限，才能夠更好更快地推動縣級旅游產業(yè)、旅游經濟的可持續(xù)發(fā)展。

注釋：

① 本文所講的“旅游協(xié)會”與“旅游行業(yè)協(xié)會”是同一個意思，在政府的政策文件當中一般是以“旅游協(xié)會”為主，而在學者的文章中主要是以“旅游行業(yè)協(xié)會”為主。所以文中主要出現“旅游行業(yè)協(xié)會”的頻率很高，而以“旅游協(xié)會”的出現次數則少很多。

② “混崗”：以建寧縣旅游局為例，旅游質量監(jiān)督所、旅游服務中心等事業(yè)單位編制的機構也放在旅游局一起辦公，而旅游局本身是參照公務員管理的單位，所以就出現“混崗”的情況，一個工作人員往往在不同的內設機構兼任好幾個職務，這就是這里所講的“混崗”。

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