架構“四梁八柱”加固“糧安”基礎

□丁聲俊

（接上期）

三、糧食大改革大發(fā)展取得重大成果

滄海橫流，方顯英雄本色。黨的十八大以來，我國涉險灘、攻難關，解決了觸及深層次矛盾的難題，取得了深化改革的重大成果。

（一）建立了“糧安天下”的首項基本制度。2015年1月22日，國務院正式發(fā)布實施《糧食安全省長責任制》，這是我國政府全面落實地方政府糧食安全責任出臺的首個專門文件，是國務院從糧食生產、流通、消費等各環(huán)節(jié)，對各省級人民政府在維護國家糧食安全的事權與責任方面建立的、確保國家糧食安全的第一項基本制度。這項基本制度，明確了各省級人民政府須承擔起保障本地區(qū)糧食安全的包括10個方面主體責任。

為貫徹落實糧食安全省長責任制，國務院辦公廳發(fā)出通知，對考核《糧食安全省長責任制》做出全面部署，提出了2017年度考核方案的總體框架設置，包括增強糧食可持續(xù)生產能力、保護種糧積極性、增強地方糧食儲備能力、保障糧食市場供應、確保糧食質量安全、落實保障措施等6個方面、14個重點考核事項。考核辦法比2016年更加嚴格：一是重點更突出了；二是考核更嚴格了；三是更注重實效了。根據(jù)各地省情糧情和區(qū)域特點進行分類考核，更體現(xiàn)出地區(qū)特色。制定和實施《糧食安全省長責任制》及其考核辦法，是我國糧食體制機制的重大改革與突破，是“糧安工程”的棟梁和基礎。它表明了中央對各省級人民政府在維護國家糧食安全方面的事權與責任規(guī)定更全面、更系統(tǒng)；對落實糧食安全省長責任制的規(guī)定更明確、更具體；在落實相關責任制的機制上更嚴格、更嚴肅，也具有更強的針對性和可操作性，各項責任都可量化、可考核、可追究。

（二）我國糧食等農產品市場化程度達到最高水平。深化糧食等重要農產品價格改革，首要的是創(chuàng)新價格形成機制，改革歸宿點在堅定推行價格市場化。黨的十八大以來的5年，我國價格市場化改革加快推進，政府定價范圍進一步縮小。其中，農產品價格改革、尤其是價格形成機制取得歷史性進展。

1. 農產品市場化程度達到歷史最高。據(jù)國家發(fā)展改革委對2012～2016年我國價格市場程度進行測算的數(shù)據(jù)，目前我國整體價格市場化程度在97%以上。其中，2012～2016年各年，我國價格市場化程度分別為94.33%、94.68%、95.16%、96.45%和97.01%。其中，2016年比2012年累計提高2.68個百分點，而2016、2015、2014年價格市場化程度分別比上年提高0.56、1.29和0.48個百分點，明顯大于2013年0.35個百分點的水平，反映出近三年價格市場化改革步伐明顯加快，價格市場化程度達到歷史高水平。

2. 基本建立了以市場為主形成價格的機制。農產品價格改革的主要目標就是改革高度集中的計劃價格體制，建立宏觀調控下主要由市場形成價格的機制。迄今，我國絕大部分糧食等農產品實現(xiàn)了市場調節(jié)，價格由市場為主形成，即市場機制在價格形成中的主導地位已經確立。與此相應，我國基本形成了價格總水平的調控體系。迄今，我國糧食等農產品價格調控，已從主要依靠行政手段的直接控制，轉變?yōu)榫C合運用經濟、法律、必要的行政等手段的市場調控，采取直接調控與間接調控有機結合的形式，統(tǒng)籌制定價格調控政策。

3. 基本建立了市場“一網(wǎng)二體系”。即基本建立和健全起價格監(jiān)測預警體系和覆蓋城鄉(xiāng)的價格監(jiān)測網(wǎng)絡，構建起完善的價格調控監(jiān)管體系，為國民經濟又好又快發(fā)展提供有利條件。大部分省市還建立了重要商品的價格調節(jié)基金制度，部分省份出臺了根據(jù)消費價格變動對低收入居民的動態(tài)補貼機制。為了更好地發(fā)揮其在扶持生產、促進流通、穩(wěn)定市場、平抑物價等方面的積極作用。為更好地發(fā)揮其在扶持生產、促進流通、穩(wěn)定市場、平抑物價等方面的積極作用，還完善了價格異常波動時期的提價申報、調價備案、最高限價、差率控制等臨時價格干預措施，以及完善價格異常波動時期的提價申報、調價備案、最高限價、差率控制等臨時價格干預措施。

4. 加強和改善了壟斷行業(yè)價格監(jiān)管。對實行政府指導價或政府定價的壟斷行業(yè)、公用事業(yè)和公益性服務行業(yè)，明確定價成本規(guī)則，逐步建立定調價成本監(jiān)審和定期成本監(jiān)審相結合的制度。與此同時，規(guī)范和加強了依法行政的水平，把農產品價格工作建立在法制基礎之上。按照“職權法定、程序正當、有效監(jiān)督、高效便民、權責一致”的要求，大力加強價格法制建設，強化價格行政執(zhí)法，做到有法可依、執(zhí)法必嚴、違法必究。建立并完善了價格監(jiān)督體系，加大對企業(yè)或行業(yè)價格及成本的社會監(jiān)督，確保價格調控服務于廣大人民群眾利益。

（三）堅持和完善稻谷、小麥最低收購價政策。

在深化農產品價格改革中，既堅持戰(zhàn)略定力，又靈活完善策略。對稻谷、小麥托市收購制度必須進行完善和健全，變“托市價格”多年“只升不降”為及時合理調整和確定價格水平。例如2016年的稻谷、小麥的“預案”與2015年相比，在托市收購執(zhí)行地區(qū)、執(zhí)行時間、托市價格、質量標準、啟動程序、職能分工等均保持不變。

但是，迄今對稻谷、小麥托市收購制度進行了調整：一是托市收購執(zhí)行企業(yè)增加。即增加了受中儲糧總公司委托的中航工業(yè)、農墾集團所屬企業(yè)及有關地方骨干企業(yè)。二是可委托租倉收購托市糧。在倉容緊張地區(qū)，中糧、中紡、中航工業(yè)3家中央企業(yè)直屬庫及縣級以上地方政府推薦的1～2家骨干企業(yè)，可接受承貸的中儲糧直屬企業(yè)委托，在其管理能力范圍內租賃社會倉儲設施收儲糧食。三是加強對托市稻谷質量監(jiān)管。在稻谷收購結束后，由省級糧油檢測機構對托市稻谷逐倉檢測，由省財政及時足額撥付檢驗費用，經檢測不符合食品安全國家標準的稻谷，要按國家有關規(guī)定進行處理，嚴防這部分糧食流入口糧市場。四是不再堅持“順價銷售”原則。在托市糧銷售上，取消了多年來“順價銷售”的原則，改由國家有關部門“合理制定銷售底價”，公開競價銷售。以上完善措施，可發(fā)揮多方面的作用：有利于糧食價格與市場接軌，有利于緩解倉容緊張地區(qū)倉容壓力，有利于避免農民“賣糧難”，以及有利于保障糧食質量安全。

（四）實施玉米收儲制度突破性改革。2016年，我國取消了實行8年之久的玉米臨時收儲政策，創(chuàng)新玉米“市場化收購+補貼”的新收購機制和新補貼制度。這場改革的特點在于“三化”：價格形成市場化、價格和補貼分離化及收購主體多元化。具有突破性的玉米收儲制度改革，實施一年多來取得的成效顯著，超出預期：

1. 多元市場主體初步形成。各類加工企業(yè)和貿易企業(yè)，以及糧食經紀人積極入市，成為農民售糧的主渠道，形成了多元市場主體共同入市收購的新格局，實現(xiàn)了從國家政策性收儲“獨角戲”到多元市場收購“大合唱”的轉變，有力增強了市場的活力。

2. 玉米價格初步回歸正常。由市場決定玉米價格，生產者隨行就市出售玉米，糾正了多年存在的“政策市”現(xiàn)象，逐步形成合理的地區(qū)差價、品質差價，使玉米市場回歸正常秩序。

3. 有力推進了農業(yè)糧食“供給側結構性改革”。玉米價格形成機制的轉變，各地采取了縮減“非優(yōu)勢產區(qū)”的玉米種植面積，以及農牧結合、青儲飼料等方式，促進了玉米種植結構的大幅調整與優(yōu)化。2016年，我國籽粒玉米種植面積減少3000多萬畝，超出年初確定的調減1000萬畝的目標。

4. 增強了玉米產業(yè)發(fā)展的活力。玉米“市場化收購+補貼”的新收購機制，促使包括玉米加工企業(yè)在內的多元主體入市收購。玉米加工企業(yè)以市場價格收購原料，從而也理順了玉米上下游產品的價格，玉米深加工業(yè)的效益改善，工廠開工率持續(xù)回升。例如，東北地區(qū)的工廠開工率已接近飽和。華北地區(qū)玉米深加工業(yè)平均利潤達到54.14元/噸。

5. 保障了農民的基本收益。在實施玉米收儲制度改革的過程中，守住了“兩條底線”。一是守住了不出現(xiàn)“賣糧難”的底線；二是守住了保障農民種糧的基本收益的底線。針對玉米市場價格回落對農民收入的不利影響，及時足額發(fā)放生產者補貼，加強對農民收獲、烘干、存放等環(huán)節(jié)的指導服務，基本保障了多數(shù)農民特別是玉米主產區(qū)農民的種植收益。到2016年11月，中央財政安排的補貼資金就已基本兌付到農戶手里，惠及東北地區(qū)4500多萬農民。從玉米收購量看，截至2017年4月30日，東北地區(qū)新產玉米累計收購2038億斤，收購工作圓滿結束。這場玉米收儲制度改革的成效，超出了預期。

回首過往5年，令人鼓舞振奮。展望未來前景，仍需“而進邁步從頭越”。當前，我國農業(yè)糧食改革依然任重道遠，面臨著必須緊緊圍繞推進農業(yè)“供給側”結構性改革的主線，找準定位，狠抓關鍵，穩(wěn)中奮進，重點推進五個方面的改革和發(fā)展：一是推進農業(yè)糧食結構調整取得新進展。著力繼續(xù)加快產業(yè)結構和產品結構調整步伐，尤其要以玉米結構調整作為突破口，促進“糧經飼”協(xié)調發(fā)展。二是推進農村三次產業(yè)融合發(fā)展。著力促進各大產業(yè)相互結合與融合，形成農產品產業(yè)鏈、產品鏈、物理鏈、價值鏈，開創(chuàng)農村經濟發(fā)展新動力和新局面。三是推進農業(yè)糧食綠色發(fā)展。著力加強科技創(chuàng)新，減輕面源污染，保護農村環(huán)境，促進發(fā)展綠色產業(yè)、綠色經濟、綠色產品，創(chuàng)造環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)良好的新風貌。四是推進農業(yè)糧食改革實現(xiàn)新突破。著力與“三農”統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展。深化糧食等重要農產品價格形成機制和收儲制度改革，與農村土地“三權”分置改革、農村集體產權制度改革、農村產業(yè)融合發(fā)展等“三農”各項改革緊密相連、密切相關。推進農業(yè)糧食改革、需要與之相輔相成，相得益彰。五是推進農業(yè)農村“補短板”取得新進展。著力堅持問題導向，找準并補齊農業(yè)現(xiàn)代化的短板。包括加快農業(yè)裝備設施建設，改變農業(yè)脆弱性，促進粗放型農業(yè)糧食向產業(yè)化、生態(tài)化、融合化、智能化、品牌化的現(xiàn)代農業(yè)轉變；建立新型農業(yè)經營體系，按照“大農業(yè)思路”推動農村產業(yè)融合化發(fā)展；確保農產品質量和安全，樹立“大食物安全觀”，推動農業(yè)向優(yōu)質、安全、高效、可持續(xù)方向發(fā)展。