公立慈善機(jī)構(gòu)基金項(xiàng)目內(nèi)部控制體系建設(shè)

唐大鵬 吳佳美

【摘 要】 強(qiáng)化慈善機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制是落實(shí)十九大報(bào)告關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措，而基金項(xiàng)目作為慈善機(jī)構(gòu)區(qū)別于其他組織的直接體現(xiàn)，其內(nèi)部控制建設(shè)理應(yīng)成為慈善組織需要關(guān)注的重點(diǎn)?；诠⒋壬茩C(jī)構(gòu)的官方背景，文章參考行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)思路，構(gòu)建了全新的基金項(xiàng)目內(nèi)部控制體系框架，并結(jié)合S官辦基金會的內(nèi)部控制建設(shè)實(shí)例加以說明。具體包括：以組織層面內(nèi)部控制為基礎(chǔ)，以業(yè)務(wù)活動內(nèi)部控制為主線，以監(jiān)督評價內(nèi)部控制為保障，以信息系統(tǒng)內(nèi)部控制為手段，多層次、全方位提升基金項(xiàng)目管理水平，以期為其他慈善機(jī)構(gòu)的基金項(xiàng)目內(nèi)部控制體系構(gòu)建提供一定參考，為慈善組織公信力的提升提供一種途徑。

【關(guān)鍵詞】 公立慈善機(jī)構(gòu); 基金會; 基金項(xiàng)目; 內(nèi)部控制

【中圖分類號】 F239.45 ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A ?【文章編號】 1004-5937（2018）23-0094-07

一、引言

在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記明確提出“完善社會救助、社會福利、慈善事業(yè)”，這一重要戰(zhàn)略部署無疑為下一步全民慈善事業(yè)的發(fā)展指明了新目標(biāo)，繪制了新藍(lán)圖，更給慈善機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理提出了高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求[ 1 ]。2018年政府工作報(bào)告也提出要支持公益慈善事業(yè)發(fā)展，但發(fā)展不可野蠻無序[ 2 ]。作為國家和市場之外的第三部門，自主管理屬性對慈善機(jī)構(gòu)的存在和發(fā)展具有基礎(chǔ)性作用，是其實(shí)現(xiàn)公益性目標(biāo)的前提條件，也是慈善行業(yè)良性發(fā)展的重要支撐。不能實(shí)現(xiàn)自我治理、自主決策的機(jī)構(gòu)將因依附于政府或市場而不能成為嚴(yán)格意義上的非營利組織，亦不能充分發(fā)揮彌補(bǔ)國家和市場盲區(qū)的功能[ 3 ]。作為慈善力量中的中流砥柱——公立慈善機(jī)構(gòu)尤其如此，鑒于其官辦背景所賦予的政治使命，其更應(yīng)該順應(yīng)時代發(fā)展趨勢，真正跟上“慈善的潮流”，從被動服從監(jiān)管轉(zhuǎn)向內(nèi)在自覺控制，充分結(jié)合自身慈善組織屬性，與新時代黨和國家機(jī)構(gòu)改革一道，積極進(jìn)行自身組織與業(yè)務(wù)流程再造，全面提升內(nèi)部管理水平與運(yùn)營效率，用實(shí)際行動來取信于民。

《中華人民共和國慈善法》規(guī)定，“慈善組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律法規(guī)以及章程的規(guī)定，建立健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，明確決策、執(zhí)行、監(jiān)督等方面的職責(zé)權(quán)限”，反映了慈善組織內(nèi)部控制的基本內(nèi)容，也體現(xiàn)了內(nèi)部控制對于慈善組織的重要意義[ 4 ]。在全面推進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的時代背景下，構(gòu)建完善的內(nèi)部控制體系，對于慈善機(jī)構(gòu)公共服務(wù)職能的發(fā)揮意義重大。基于公立慈善機(jī)構(gòu)的官方背景，本文在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)思路的基礎(chǔ)上進(jìn)行整合拓展[ 5-7 ]，構(gòu)建了全新的公立慈善機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制體系框架（如圖1），并結(jié)合S官辦基金會（以下簡稱S基金會）的建設(shè)實(shí)例加以說明。具體而言：以組織架構(gòu)內(nèi)部控制為基礎(chǔ)，以業(yè)務(wù)流程內(nèi)部控制為主線，以監(jiān)督評價內(nèi)部控制為保障，以信息系統(tǒng)內(nèi)部控制為手段。其中，考慮到基金項(xiàng)目決策與執(zhí)行環(huán)節(jié)的重要性以及業(yè)務(wù)流程監(jiān)督與監(jiān)督評價內(nèi)容的同一性，本文將從組織架構(gòu)、項(xiàng)目決策、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目監(jiān)督評價以及信息系統(tǒng)內(nèi)部控制幾個方面展開，以期為其他慈善機(jī)構(gòu)基金項(xiàng)目內(nèi)部控制的建立與實(shí)施提供有益參考。

二、基金項(xiàng)目組織架構(gòu)內(nèi)部控制

組織架構(gòu)內(nèi)部控制是基金項(xiàng)目合規(guī)開展的前提。為此，S基金會首先進(jìn)行了基金項(xiàng)目內(nèi)部控制組織架構(gòu)的重新設(shè)計(jì)與權(quán)責(zé)分配。具體包括以下內(nèi)容：

（一）重新設(shè)計(jì)單位組織架構(gòu)，夯實(shí)內(nèi)部控制基礎(chǔ)

經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險(xiǎn)防范與管控是單位內(nèi)部控制的主要內(nèi)容，在財(cái)務(wù)職能相關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，S基金會原來將財(cái)務(wù)處下設(shè)在辦公室，與秘書處、調(diào)研處、宣傳處等處室并設(shè)（如圖2），未能體現(xiàn)出對財(cái)務(wù)工作的重視，并且將財(cái)務(wù)處、資產(chǎn)管理處等業(yè)務(wù)處室分設(shè)在不同部門，也不利于實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理與實(shí)物資產(chǎn)管理的結(jié)合。為此，基金會在內(nèi)部控制建設(shè)階段積極商討部門改革方案，將財(cái)務(wù)處劃入事業(yè)發(fā)展部，組建資產(chǎn)財(cái)務(wù)部，在其下設(shè)財(cái)務(wù)處、資產(chǎn)管理處與督查審計(jì)室，不但強(qiáng)化了財(cái)務(wù)管理職能，而且促進(jìn)了財(cái)務(wù)管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合，為基金項(xiàng)目內(nèi)部控制的全面開展奠定了組織基礎(chǔ)。

（二）明確基金項(xiàng)目主責(zé)部門，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)歸口細(xì)化

為解決基金項(xiàng)目管理職責(zé)劃分不清等問題，避免基金項(xiàng)目管理過程中存在部門間職能交叉或缺失，S基金會重新進(jìn)行了基金項(xiàng)目管理職能的歸集與分配，結(jié)合單位組織架構(gòu)的優(yōu)化設(shè)置及實(shí)際業(yè)務(wù)管控需要，明確基金項(xiàng)目相關(guān)管理部門職責(zé)。具體而言，基金部是基金項(xiàng)目的歸口部門，負(fù)責(zé)項(xiàng)目相關(guān)的制度修訂與業(yè)務(wù)運(yùn)行管理，并對所有以基金會名義開展的公益項(xiàng)目進(jìn)行審核、監(jiān)督;資產(chǎn)財(cái)務(wù)部是基金項(xiàng)目的資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)核算與內(nèi)部審計(jì)部門，相關(guān)職責(zé)分屬資產(chǎn)管理處、財(cái)務(wù)處與督查審計(jì)室。此外，基金會切實(shí)加強(qiáng)基金項(xiàng)目崗位管理，科學(xué)設(shè)置基金項(xiàng)目決策、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)崗位，在不相容崗位分離的基礎(chǔ)上，綜合考慮業(yè)務(wù)總量與在編人數(shù)，合理劃分基金項(xiàng)目管理職責(zé)。

三、基金項(xiàng)目決策環(huán)節(jié)內(nèi)部控制

基金部在舉辦或擔(dān)任主辦、協(xié)辦或支持單位參與基金會冠名的公益項(xiàng)目時，嚴(yán)格遵循公益慈善原則，嚴(yán)禁任何人員組織開展以“S基金會”或“公益慈善”等為名義、行經(jīng)營盈利之實(shí)的項(xiàng)目和活動，為此，前期調(diào)研論證成為基金項(xiàng)目立項(xiàng)的先決條件。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人須與合作方深入洽談，確定合作意向后，按規(guī)定填寫《公益項(xiàng)目立項(xiàng)申報(bào)表》報(bào)基金部、基金會領(lǐng)導(dǎo)審批。其中，大額基金項(xiàng)目的立項(xiàng)還需經(jīng)立項(xiàng)評審小組（主要由基金部負(fù)責(zé)人及相關(guān)處長、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人等構(gòu)成，并同時邀請財(cái)務(wù)處、督查審計(jì)室等處室代表參與）審議通過。其后，由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人與合作方共同起草合作協(xié)議與實(shí)施方案，經(jīng)部、會領(lǐng)導(dǎo)再審，法律顧問復(fù)核后方可立項(xiàng)（如圖3）。

基金項(xiàng)目立項(xiàng)必須符合一定條件，如：使用方向或直接用途符合基金會宗旨;起始額度原則上為人民幣300萬元以上（非物品折合），且首期捐贈資金須在協(xié)議簽署后即到位;項(xiàng)目周期應(yīng)在3年以上并有配套的詳細(xì)項(xiàng)目方案與年度執(zhí)行計(jì)劃等。同時，為擴(kuò)大積累，長期有效地發(fā)展公益慈善事業(yè)，S基金會規(guī)定可以按捐贈方建議專題或所提名稱設(shè)立基金項(xiàng)目，以體現(xiàn)捐贈方意愿，但必須由捐受雙方共同商定，并確保合理規(guī)范。

四、基金項(xiàng)目執(zhí)行環(huán)節(jié)內(nèi)部控制

基金項(xiàng)目的執(zhí)行環(huán)節(jié)內(nèi)部控制包括營運(yùn)控制、使用控制與存續(xù)控制三個階段，具體如下：

（一）強(qiáng)化基金項(xiàng)目營運(yùn)管理，力爭財(cái)產(chǎn)保值增值

在基金項(xiàng)目的營運(yùn)階段，S基金會財(cái)務(wù)處嚴(yán)格遵守有關(guān)規(guī)定，按照合法、安全、有效的原則，積極促進(jìn)捐贈財(cái)產(chǎn)的保值增值。具體包括：切實(shí)做好事前可行性論證，聽取各方面的意見，科學(xué)決策;營運(yùn)計(jì)劃的實(shí)施必須經(jīng)過集體討論，按規(guī)定程序報(bào)經(jīng)部、會領(lǐng)導(dǎo)審核審批，限定性基金的營運(yùn)計(jì)劃還需經(jīng)捐贈人同意，開放式基金營運(yùn)計(jì)劃則應(yīng)及時向社會公告（如圖4）。根據(jù)需要，可主動邀請有關(guān)專家或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)指導(dǎo)投資，必要時可成立由捐受雙方及其他相關(guān)方共同組成的工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)辦理相關(guān)事項(xiàng)。此外，在進(jìn)行嚴(yán)格資質(zhì)審查的基礎(chǔ)上，基金會也可以委托專業(yè)的投資管理人進(jìn)行基金項(xiàng)目營運(yùn)，增值收入在扣除特殊約定部分外，主要用于募捐宣傳、項(xiàng)目管理以及財(cái)務(wù)管理等方面的支出。

考慮不同基金項(xiàng)目特征不同，基金會建立了差異化的運(yùn)作模式：對于本金制管理的專項(xiàng)基金，財(cái)務(wù)處應(yīng)與基金部協(xié)商預(yù)先選擇項(xiàng)目營運(yùn)方案進(jìn)行專項(xiàng)核算，并定期向基金部反饋資金投資收益情況;而其他專項(xiàng)基金的運(yùn)作則不必嚴(yán)格遵守上述時間限制，以降低信息溝通成本，增強(qiáng)項(xiàng)目營運(yùn)靈活性。

（二）規(guī)范項(xiàng)目基金使用控制，提高資金使用效益

慈善資金使用效益最大化是基金項(xiàng)目設(shè)立的基本要求，為此，S基金會嚴(yán)格控制項(xiàng)目資金使用。在基金部項(xiàng)目經(jīng)辦人根據(jù)使用情形提出具體意見后，須根據(jù)額度和性質(zhì)執(zhí)行支出前端的分級授權(quán)審批，使基金項(xiàng)目工作人員工資及辦公經(jīng)費(fèi)支出不高于單位規(guī)定的比例，以此確?！盎饡磕暧糜谫Y助公益事業(yè)的資金數(shù)額，不得低于國家規(guī)定的比例”。

受贈財(cái)產(chǎn)直接用于公益資助時，由基金部組織對受助方進(jìn)行事前審查，審查結(jié)果經(jīng)基金部、會領(lǐng)導(dǎo)審核審批通過后，方可針對受贈財(cái)產(chǎn)使用等具體內(nèi)容與受助方簽訂資助協(xié)議，其中，限定性基金的使用還需征得捐贈人同意（如圖5）?；痦?xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)及時跟蹤受贈資金及財(cái)產(chǎn)的使用情況，并且有責(zé)任、有義務(wù)督促受助方認(rèn)真落實(shí)有關(guān)要求，并于必要時協(xié)助捐贈者對受助方的財(cái)產(chǎn)使用情況進(jìn)行實(shí)地考查和審計(jì)。在項(xiàng)目執(zhí)行過程中，如需確定項(xiàng)目執(zhí)行單位，應(yīng)當(dāng)由基金部牽頭成立專門的采購小組，由其負(fù)責(zé)參照政府采購程序擇優(yōu)選取供應(yīng)商并簽訂服務(wù)協(xié)議，基金會應(yīng)將部分工作經(jīng)費(fèi)連同項(xiàng)目款一同撥付給執(zhí)行單位。

（三）做好基金項(xiàng)目存續(xù)判斷，保證留存項(xiàng)目質(zhì)量

在基金項(xiàng)目實(shí)施中期及項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)之后，基金部將負(fù)責(zé)組織內(nèi)部人員或聘請外部專業(yè)機(jī)構(gòu)對基金項(xiàng)目后期存續(xù)必要性進(jìn)行評估，具體判斷標(biāo)準(zhǔn)如下：

對于封閉式基金：如在規(guī)定時間內(nèi)未完成捐贈和項(xiàng)目運(yùn)作，經(jīng)相關(guān)各方協(xié)商同意后，可繼續(xù)存在并運(yùn)作;如捐贈計(jì)劃已完成，捐贈者仍將與基金會在相同領(lǐng)域展開新的合作，可繼續(xù)使用原基金項(xiàng)目名稱，并重新履行相關(guān)手續(xù)。對于開放式基金：如在規(guī)定時間內(nèi)完成捐贈和項(xiàng)目運(yùn)作，可在完成評估后終止;如在規(guī)定的時間內(nèi)未完成捐贈計(jì)劃，應(yīng)向社會公告項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度并決定是否繼續(xù)完成捐贈計(jì)劃（如圖6）。此外，因基金捐贈人違反協(xié)議，未按時、足額捐贈導(dǎo)致基金項(xiàng)目無法履行的，基金會應(yīng)依法與捐贈人協(xié)商解決;協(xié)商后仍無法履行捐贈協(xié)議的，可終止協(xié)議并撤消該基金項(xiàng)目。

五、基金項(xiàng)目監(jiān)督評價內(nèi)部控制

為實(shí)現(xiàn)對基金項(xiàng)目的有效監(jiān)督，S基金會建立了專項(xiàng)基金的年度匯報(bào)制度，基金部按年度向會領(lǐng)導(dǎo)、捐贈者書面匯報(bào)上年度基金項(xiàng)目執(zhí)行與使用情況。同時，基金會主動接受相關(guān)主管部門監(jiān)督，并積極健全年度審計(jì)制度。在項(xiàng)目運(yùn)作周期內(nèi)，由督查審計(jì)室實(shí)施至少一次內(nèi)部審計(jì)，并在條件允許的情況下，每年聘請會計(jì)師事務(wù)所等社會中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行基金項(xiàng)目資金收支情況的專項(xiàng)審計(jì)。審計(jì)結(jié)果向常務(wù)理事會報(bào)告，開放式基金的審計(jì)報(bào)告還應(yīng)向社會公布，以供相關(guān)部門分析利用，以查錯防弊，避免善款濫用。

績效評價是判斷基金項(xiàng)目執(zhí)行情況最為直接的手段。基金會認(rèn)識到績效評價的重要性，由會領(lǐng)導(dǎo)牽頭成立績效評價工作小組，并責(zé)令督查審計(jì)室負(fù)責(zé)評價工作實(shí)施，對基金項(xiàng)目年度計(jì)劃完成、年度預(yù)算執(zhí)行、事業(yè)拓展創(chuàng)新等方面進(jìn)行考核。而且，為充分發(fā)揮績效評價的約束與激勵作用，S基金會還建立了評價結(jié)果與預(yù)算編制、人員工資等內(nèi)容的聯(lián)動機(jī)制，以增強(qiáng)相關(guān)部門和人員對基金項(xiàng)目管理工作的重視程度。具體流程如圖7。

六、基金項(xiàng)目信息系統(tǒng)內(nèi)部控制

按照“管理制度化，制度流程化，流程崗位化，崗位標(biāo)準(zhǔn)化，標(biāo)準(zhǔn)表單化，表單程序化，程序信息化，信息系統(tǒng)化”的思路，S基金會引入內(nèi)部控制信息系統(tǒng)，對原有電算化賬務(wù)、資產(chǎn)管理、預(yù)算編報(bào)以及辦公自動化等系統(tǒng)進(jìn)行連接與整合，通過內(nèi)部信息流傳遞業(yè)務(wù)流與財(cái)務(wù)流，真正實(shí)現(xiàn)基金項(xiàng)目內(nèi)部控制的全覆蓋。根據(jù)基金會內(nèi)部控制職責(zé)安排進(jìn)行賬戶設(shè)置后，不同人員被賦予了差異化的操作權(quán)限，也即審核審批權(quán)限，由此實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡。在此基礎(chǔ)上，基金部結(jié)合原有單據(jù)進(jìn)行了基于制度與標(biāo)準(zhǔn)的表單設(shè)計(jì)，并將其嵌入信息系統(tǒng)，以此作為基金項(xiàng)目內(nèi)部控制的實(shí)現(xiàn)載體，通過控制表單的流轉(zhuǎn)規(guī)范業(yè)務(wù)運(yùn)行。

信息系統(tǒng)覆蓋基金項(xiàng)目運(yùn)行全程，可以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目信息的快速準(zhǔn)確傳遞（如圖8）。如：在基金項(xiàng)目立項(xiàng)階段，內(nèi)部控制信息系統(tǒng)能夠借助圖像識別技術(shù)完成信息輸入，避免手工操作可能產(chǎn)生的偏差;在善款捐贈階段，采用信息系統(tǒng)能夠?qū)崿F(xiàn)對捐贈人與受助者的集中管理，當(dāng)某些捐贈人提出定向捐贈要求時，迅速匹配受助對象，節(jié)約人為搜尋成本;在基金項(xiàng)目營運(yùn)階段，能夠借助信息系統(tǒng)進(jìn)行資金變動風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警;對基金項(xiàng)目的監(jiān)督可以即時進(jìn)行，績效考評同樣變得更為快捷[ 8 ]，在基金項(xiàng)目處理狀態(tài)變動的同時，即可通知相關(guān)監(jiān)督端口，在項(xiàng)目執(zhí)行過程完成后，即能自動比對實(shí)際執(zhí)行結(jié)果與設(shè)定績效目標(biāo)，生成評價報(bào)告。

七、結(jié)論與展望

對慈善機(jī)構(gòu)而言，基金項(xiàng)目是其區(qū)別于其他組織的重要業(yè)務(wù)，也是捐贈人最為關(guān)切的核心內(nèi)容，積極做好公立慈善機(jī)構(gòu)基金項(xiàng)目內(nèi)部控制體系建設(shè)，提升捐贈物資和捐贈資金使用效益，是對捐贈人負(fù)責(zé)態(tài)度的積極體現(xiàn)?；诠⒋壬茩C(jī)構(gòu)的官方背景，本文在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的基礎(chǔ)上進(jìn)行整合拓展，構(gòu)建了全新的公立慈善機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制體系框架，并以此為基礎(chǔ)介紹了S官辦基金會基金項(xiàng)目內(nèi)部控制體系的建設(shè)實(shí)例，具體包括：以組織架構(gòu)內(nèi)部控制為出發(fā)點(diǎn)，以業(yè)務(wù)流程內(nèi)部控制與監(jiān)督評價內(nèi)部控制為著力點(diǎn)，以信息系統(tǒng)內(nèi)部控制為落腳點(diǎn)，全面構(gòu)建基金項(xiàng)目內(nèi)部控制體系?？梢钥吹剑诓粩嗌罨h和國家機(jī)構(gòu)改革的時代背景下，慈善機(jī)構(gòu)積極進(jìn)行自我革新，自覺實(shí)施內(nèi)部控制體系建設(shè)，以促進(jìn)公共服務(wù)職能的發(fā)揮，對于其公信力的提升與慈善事業(yè)的長足發(fā)展均有著不可忽視的重要作用。

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