環(huán)境污染“行刑銜接”小議

孫娟

近年來(lái)，環(huán)境污染問(wèn)題日益嚴(yán)峻，成為威脅人類(lèi)良好生存狀態(tài)的重大問(wèn)題。環(huán)境污染治理已經(jīng)引起社會(huì)各層面的廣泛關(guān)注，國(guó)家層面上，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出，要“用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開(kāi)發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度”。但基于種種原因，實(shí)踐中存在環(huán)境司法保護(hù)功能疲軟的現(xiàn)象，這與環(huán)境污染類(lèi)案件“行刑銜接”存在的諸多問(wèn)題密切相關(guān)。本文旨在分析這一問(wèn)題產(chǎn)生的深層次原因，并試圖提出完善建議。

立法梳理

到目前為止，關(guān)于“兩法銜接”的規(guī)范性文件已經(jīng)初具規(guī)模，但具體到環(huán)境污染領(lǐng)域的專(zhuān)門(mén)性規(guī)定則較為有限。2007年，國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局、公安部、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的若干規(guī)定》，對(duì)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)移送涉嫌環(huán)境犯罪案件作出了詳細(xì)的規(guī)定。2013年6月，“兩高”發(fā)布《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，對(duì)污染環(huán)境罪的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)作了明確規(guī)定，降低了污染環(huán)境行為的入罪門(mén)檻，打擊此類(lèi)犯罪更具可操作性。2013年12月，環(huán)保部、公安部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)與公安部門(mén)執(zhí)法銜接配合工作的意見(jiàn)》，提出要進(jìn)一步認(rèn)識(shí)環(huán)境執(zhí)法銜接配合工作的重要性，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，建立完善銜接配合工作機(jī)制，強(qiáng)化各項(xiàng)保障措施，為執(zhí)法聯(lián)動(dòng)配合工作奠定基礎(chǔ)等內(nèi)容。具體到上海市層面，上海市環(huán)保局、市公安局于2014年印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境污染違法犯罪案件行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的實(shí)施意見(jiàn)》，提出規(guī)范移送程序，完善移送機(jī)制，其中對(duì)案件移送的標(biāo)準(zhǔn)和證據(jù)要求作了明確具體的規(guī)定。

由上可知，現(xiàn)行關(guān)于環(huán)境污染類(lèi)案件“行刑銜接”法律體系主要以行政法規(guī)、司法解釋或多個(gè)部門(mén)聯(lián)合發(fā)布的各種“意見(jiàn)”等作為其主要表現(xiàn)形式，法律位階較低，這種“立法”現(xiàn)狀的存在，造成法制不和諧、不統(tǒng)一的局面。因此，要構(gòu)建“兩法銜接”機(jī)制，應(yīng)當(dāng)提高相關(guān)立法位階，將其納入法治體系內(nèi)來(lái)考慮。

環(huán)境污染類(lèi)案件“行刑銜接”存在的問(wèn)題

行政處罰多，刑事追究少

根據(jù)中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部全國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)，2009年，作出環(huán)境行政處罰決定的案件數(shù)是78788起，而作出判決的環(huán)境犯罪案件數(shù)是3起；2010年，作出環(huán)境行政處罰決定的案件數(shù)是116820起，作出判決的環(huán)境犯罪案件數(shù)是11起；2011年到2013年，每年作出環(huán)境行政處罰決定的案件數(shù)都是10萬(wàn)余起，作出判決的環(huán)境犯罪案件數(shù)量則非常有限。具體到嘉定區(qū)，2012年1月至2015年12月，嘉定區(qū)共作出環(huán)境行政處罰決定的案件數(shù)900余起，而移送審查起訴的破壞環(huán)境資源保護(hù)犯罪共有 7件9人，其中污染環(huán)境罪案件1件2人。

從上述統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出，在近年來(lái)發(fā)生的大量環(huán)境違法案件中，只有極少數(shù)被提起刑事訴訟，極少數(shù)環(huán)境違法行為人最終被追究刑事責(zé)任。在環(huán)境違法案件領(lǐng)域呈現(xiàn)出行政處罰多，刑事追究少的現(xiàn)象。

“行刑銜接”機(jī)制不健全，地區(qū)發(fā)展差異性大

環(huán)境污染類(lèi)案件“行刑銜接”機(jī)制移送制度不健全、檢察監(jiān)督渠道不暢通、信息共享平臺(tái)運(yùn)用管理不規(guī)范等因素嚴(yán)重制約了環(huán)境污染類(lèi)案件“行刑銜接”機(jī)制效能發(fā)揮。近年來(lái)，伴隨著對(duì)環(huán)境污染問(wèn)題的重視，對(duì)環(huán)境污染類(lèi)案件“行刑銜接”機(jī)制在逐步完善。以上海市為例，上海市環(huán)保局、市公安局印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境污染違法犯罪案件行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的實(shí)施意見(jiàn)》，其中就環(huán)境污染案件建立聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制、完善案件移送機(jī)制，規(guī)范移送程序等內(nèi)容作了詳盡具體的規(guī)定，同時(shí)各區(qū)結(jié)合本區(qū)實(shí)際，制定相關(guān)實(shí)施意見(jiàn)，進(jìn)一步落實(shí)相關(guān)機(jī)制，使得“行刑銜接”機(jī)制運(yùn)行更加順暢。但環(huán)境污染類(lèi)案件“行刑銜接”機(jī)制地區(qū)發(fā)展不均衡，有些地方尚未建立健全相關(guān)實(shí)施意見(jiàn)，影響對(duì)此類(lèi)案件的處置效果。

立法層面不夠完善

1.環(huán)境刑事立法部分罪名缺失?！董h(huán)境保護(hù)法》中環(huán)境定義可以說(shuō)基本上涵蓋了當(dāng)前主要的環(huán)境要素。然環(huán)境刑法卻采用了最狹義的環(huán)境概念，相關(guān)罪名所針對(duì)的對(duì)象僅僅是自然環(huán)境，不包括人文環(huán)境和社會(huì)環(huán)境，而且即使是自然環(huán)境，也未能涵蓋《環(huán)境保護(hù)法》所提出的全部自然環(huán)境要素，未能將諸如草原、濕地、自然保護(hù)區(qū)等自然環(huán)境要素包括在內(nèi)。刑法中所規(guī)定的環(huán)境犯罪罪名，只是包括了那些最基本最常見(jiàn)的環(huán)境犯罪，對(duì)新類(lèi)型的環(huán)境犯罪并未予以規(guī)定，過(guò)窄的罪名設(shè)置，也導(dǎo)致環(huán)境刑事治理與行政治理之間相互脫節(jié)，處于空白地帶的環(huán)境管理行為因缺少必要的刑罰后盾保障而導(dǎo)致其執(zhí)行力降低，在一定程度上減弱了環(huán)境行政治理整體機(jī)制效能。

2.環(huán)境行政處罰與刑罰銜接不暢。當(dāng)同一違法行為不僅違反行政法規(guī)范，而且“情節(jié)嚴(yán)重”，觸犯刑律時(shí)即構(gòu)成行政犯罪，然立法上行政處罰與刑事處罰還沒(méi)有很好地銜接起來(lái)。我國(guó)現(xiàn)行行政法律中的刑事罰采用的是依附于刑法典的散在型立法方式，而分散設(shè)置在行政法律中的刑事罰則往往只規(guī)定對(duì)某種行政犯罪行為依照刑法典的規(guī)定追究刑事責(zé)任，甚至只籠統(tǒng)規(guī)定“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。這一缺陷的存在嚴(yán)重地影響了法律的適用效果，不利于行政處罰與刑事處罰的銜接。

3.環(huán)境污染犯罪案件舉證責(zé)任設(shè)置不盡合理。環(huán)境污染犯罪，尤其是積累型環(huán)境污染犯罪因果鏈條復(fù)雜，危害后果發(fā)生具有不確定性，如果從正面直接證明污染者的主觀過(guò)錯(cuò)，污染行為與損害后果之間的因果關(guān)系，存在很大的難度。尤其對(duì)于兩個(gè)以上污染者污染環(huán)境，污染者承擔(dān)責(zé)任的大小，更難以確定。

原因剖析

此類(lèi)案件本身的特點(diǎn)增加了其操作性難度

環(huán)境犯罪具有隱蔽性、復(fù)雜性與特殊性等特征，對(duì)這類(lèi)案件的處理要求執(zhí)法司法人員不僅要具備法律知識(shí)，而且要具備一定的環(huán)境專(zhuān)業(yè)方面的知識(shí)。基于環(huán)境污染類(lèi)案件對(duì)這種復(fù)合型知識(shí)的要求，對(duì)這類(lèi)案件的把握難度較大，在一定程度上降低了由環(huán)境違法行為向環(huán)境犯罪行為銜接的案件數(shù)量。endprint

“行刑銜接”機(jī)制不健全影響了此類(lèi)案件的處理效果

目前，環(huán)境污染類(lèi)案件“行刑銜接”機(jī)制中，一是專(zhuān)門(mén)針對(duì)環(huán)境污染類(lèi)案件的規(guī)范性文件還比較缺失，造成這類(lèi)案件的移送和受理主體、受理和處理程序規(guī)定尚不夠細(xì)致。二是信息平臺(tái)的管理機(jī)制還不夠完善，缺乏剛性約束，難以保證其貫徹執(zhí)行。三是監(jiān)督制度難以落實(shí)到位。監(jiān)督制度的落實(shí)依賴行政機(jī)關(guān)信息的交流，在信息交流渠道尚不暢通的情況下，檢察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督作用有限。

立法不健全導(dǎo)致操作層面缺乏明確的依據(jù)

一方面通過(guò)對(duì)“兩法銜接”工作以及環(huán)保領(lǐng)域的“兩法銜接”立法現(xiàn)狀進(jìn)行梳理可知，目前這些規(guī)范性文件呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)，一是原則性規(guī)定多，具體性規(guī)定少。二是指導(dǎo)性文件多，專(zhuān)業(yè)執(zhí)行規(guī)范少。另一方面環(huán)境刑事案件相關(guān)立法也不盡完善。一是在環(huán)境刑事案件舉證責(zé)任的分配方面，尚需要進(jìn)一步考慮；二是行政處罰與刑罰的銜接不夠順暢。

立法建議

健全“行刑銜接”相關(guān)機(jī)制

機(jī)制建設(shè)在推進(jìn)“兩法銜接”工作中具有重要的引導(dǎo)作用。目前實(shí)踐中已經(jīng)逐步形成了一系列具有實(shí)效的工作機(jī)制，但還不夠完善，需要進(jìn)一步強(qiáng)化。如案件移送機(jī)制要進(jìn)一步明確取證責(zé)任和移送證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，聯(lián)席會(huì)議機(jī)制應(yīng)當(dāng)常態(tài)化和專(zhuān)業(yè)化，明確牽頭部門(mén)及部門(mén)分工。提前介入機(jī)制，應(yīng)進(jìn)一步明確環(huán)保行政主管部門(mén)與介入主體的職責(zé)范圍、公安司法機(jī)關(guān)提前介入的案件范圍以及介入的時(shí)機(jī)等。另外還需要進(jìn)一步完善信息共享平臺(tái)建設(shè)，暢通信息交流機(jī)制。另外為解決不同部門(mén)分工不同而導(dǎo)致的專(zhuān)業(yè)能力欠缺的問(wèn)題，進(jìn)一步完善在配合協(xié)作制度上，健全案件咨詢制度。對(duì)案情重大、復(fù)雜、疑難，性質(zhì)難以認(rèn)定的案件，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可以就刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)的固定和保全等問(wèn)題咨詢公安司法機(jī)關(guān)，公安司法機(jī)關(guān)可以就案件辦理中的專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題咨詢行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。

構(gòu)建規(guī)范的鑒定評(píng)估體系，明確環(huán)境污染類(lèi)案件鑒定主體和鑒定責(zé)任，解決行刑銜接過(guò)程中鑒定職責(zé)分工問(wèn)題

鑒定結(jié)論是認(rèn)定和處理環(huán)保領(lǐng)域案件的重要環(huán)節(jié)，對(duì)這一專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題需要有專(zhuān)業(yè)性機(jī)構(gòu)和人才予以完成。對(duì)此，《環(huán)境污染刑事案件司法解釋》規(guī)定由司法鑒定機(jī)構(gòu)出具鑒定意見(jiàn)或者由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門(mén)指定的機(jī)構(gòu)出具檢驗(yàn)報(bào)告。在司法實(shí)踐中，司法鑒定部門(mén)較少?gòu)氖颅h(huán)境污染方面的鑒定，而國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門(mén)指定的機(jī)構(gòu)則可能更具有專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)。因此，建議加強(qiáng)對(duì)這類(lèi)鑒定機(jī)構(gòu)的發(fā)展和鑒定人才的培養(yǎng)，能夠建立起處理環(huán)境污染類(lèi)案件鑒定的專(zhuān)業(yè)化機(jī)構(gòu)和人才隊(duì)伍，為處理這類(lèi)案件鑒定難問(wèn)題提供解決方案。同時(shí)還要完善環(huán)境污染類(lèi)案件鑒定工作的職責(zé)分工，防止責(zé)任不明和推諉。

制定、修改和完善相關(guān)立法

健全的法律制度是解決環(huán)境污染問(wèn)題的有力手段。鑒于目前環(huán)境污染類(lèi)案件行刑銜接領(lǐng)域立法相對(duì)滯后的現(xiàn)狀，一些地域性的規(guī)范性文件能夠起到一定的指導(dǎo)作用，但尚缺乏剛性約束力。建議在更高層面上出臺(tái)更具操作性的規(guī)范性文件，提出具體的措施，切實(shí)解決社會(huì)危害性極大的環(huán)境污染問(wèn)題。進(jìn)一步完善刑法關(guān)于環(huán)境污染罪的罪名設(shè)計(jì)。一方面針對(duì)不同類(lèi)型的環(huán)境污染類(lèi)案件的不同特點(diǎn)，進(jìn)一步細(xì)化不同的罪名，另一方面在罪名設(shè)計(jì)上，考慮新型環(huán)境污染犯罪的入罪可能性。充分實(shí)現(xiàn)刑法的打擊犯罪和為環(huán)境行政法律提供后盾保障的功能。

編輯：薛華 icexue0321@163.comendprint