金融管理：從中央事權(quán)到央地分權(quán)

黃韜

自現(xiàn)代國家形態(tài)確立之后，中央與地方關(guān)系這一問題的重要性始終在一國的基礎(chǔ)政治與法律架構(gòu)中占據(jù)重要的地位。孟德斯鳩在《論法的精神》中就論斷“一個(gè)共和國，如果小的話，則亡于外力；如果大的話，則亡于內(nèi)部的邪惡”。而在中國的語境中，毛澤東在1956年的《論十大關(guān)系》中有過精辟的總結(jié)：“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜，有中央和地方兩個(gè)積極性，比只有一個(gè)積極性好得多。我們不能像蘇聯(lián)那樣，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一點(diǎn)機(jī)動(dòng)權(quán)也沒有?！?這對于當(dāng)下我國金融風(fēng)險(xiǎn)治理工作中如何進(jìn)一步處理好央地關(guān)系仍具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

金融管理的“中央事權(quán)”

在我國當(dāng)下以“條塊分割”為特征之一的經(jīng)濟(jì)體制格局中，金融管理體系傳統(tǒng)上而言可謂是“條”的典型代表。市場化改革使得我國的金融市場經(jīng)歷了從無到有的過程，盡管在早期還存在著一定程度上的地方“割據(jù)”，但資本的流動(dòng)性本能使得金融市場較我國的其他要素市場（諸如土地市場和勞動(dòng)力市場）更易形成（也更有必要形成）一個(gè)全國性的交易系統(tǒng)。尤其是，國務(wù)院辦公廳于1997年7月2日正式發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于將上海證券交易所和深圳證券交易所劃歸中國證監(jiān)會直接管理的通知》，將滬深證券交易所劃歸中國證監(jiān)會直接管理，并明確兩家交易所的總經(jīng)理和副總經(jīng)理都由中國證監(jiān)會直接任命（1997年11月修訂之后《證券交易所管理辦法》在法律上確認(rèn)了“總經(jīng)理、副總經(jīng)理由證監(jiān)會任免”。）；1998年11月，我國對中國人民銀行管理體制實(shí)行改革，其省級分行被撤銷，設(shè)置了九家跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的大區(qū)分行，同時(shí)成立人民銀行系統(tǒng)黨委，實(shí)行黨的關(guān)系垂直領(lǐng)導(dǎo)，并對全國人民銀行系統(tǒng)的干部進(jìn)行垂直管理。這兩大措施等于直接宣告了在我國金融領(lǐng)域中央與地方“博弈”的最終結(jié)果。自那時(shí)以后，我國金融系統(tǒng)總體上表現(xiàn)為明顯的垂直管理特征，即以“條”為主的結(jié)構(gòu)。

今年，我國召開了高規(guī)格的第五次全國金融工作會議，在此次會議上有了一系列新的提法。其中，關(guān)于中央與地方在金融管理權(quán)限問題，會議提出了：“地方政府要在堅(jiān)持金融管理主要是中央事權(quán)的前提下，按照中央統(tǒng)一規(guī)則，強(qiáng)化屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。”這樣的一種表述背后其實(shí)反映的是近年來隨著我國金融市場的發(fā)展和變化，原先“鐵板一塊”地把金融管理界定為中央事權(quán)的做法已經(jīng)不適應(yīng)形勢的發(fā)展了，因此有必要在金融法律制度建設(shè)方面（尤其是影響國民經(jīng)濟(jì)和社會平穩(wěn)運(yùn)行的金融風(fēng)險(xiǎn)治理領(lǐng)域）認(rèn)真研究和探討如何以法治化的方式來科學(xué)有效地界分中央與地方之間的權(quán)力和職責(zé)分配。

金融領(lǐng)域“央地分權(quán)”制度變遷的現(xiàn)實(shí)背景

今年全國金融工作會議所提出的上述要求和目標(biāo)顯然是建立在我國當(dāng)前金融市場發(fā)展的實(shí)際狀況基礎(chǔ)上的?？偨Y(jié)起來，在我國金融領(lǐng)域（尤其是金融風(fēng)險(xiǎn)治理領(lǐng)域）推進(jìn)央地分權(quán)的法治體系建設(shè)有著以下幾個(gè)方面的現(xiàn)實(shí)需求：

其一，我國金融體系局部性的地方化態(tài)勢。

我國市場經(jīng)濟(jì)體制建立初期，地方政府為了本地利益而不當(dāng)干預(yù)金融機(jī)構(gòu)和金融市場的行為時(shí)有發(fā)生，這極大影響了國家金融體系的穩(wěn)健性，為此中央政府在20世紀(jì)90年代中后期采取了一系列收權(quán)的措施：比如撤銷中國人民銀行省級分行、對四大商業(yè)銀行采取垂直管理體制以及將滬深兩大證券交易所劃歸中國證監(jiān)會直接管理等，由此在制度上確立了金融領(lǐng)域的中央與地方關(guān)系格局。不過隨著我國金融市場多元化發(fā)展的趨勢，中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)自2003年之后逐步下放了農(nóng)村信用合作機(jī)構(gòu)、小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、村鎮(zhèn)銀行、典當(dāng)行等金融機(jī)構(gòu)或類金融機(jī)構(gòu)的管理和審批權(quán)力；再加之隨著市場準(zhǔn)入管制的放松，地方政府控制或者參股的金融機(jī)構(gòu)（比如城市商業(yè)銀行）數(shù)量漸趨增加，這就使得我國當(dāng)下的金融體系在事實(shí)上已不完全是“鐵板一塊”的中央集權(quán)，而呈現(xiàn)出局部性的中央與地方分權(quán)的態(tài)勢。如何將這樣的一種分權(quán)關(guān)系有序地納入法治的框架之中，自然就成為了我國金融市場法治建設(shè)所需要面對的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。

其二，金融風(fēng)險(xiǎn)治理中的地方職責(zé)強(qiáng)化。

理論上來講，由于金融市場風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散是跨區(qū)域的，因此金融風(fēng)險(xiǎn)治理的首要職責(zé)應(yīng)由中央承擔(dān)；但是，考慮到我國幅員遼闊且各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度差異較大，地方政府分擔(dān)一定的金融市場風(fēng)險(xiǎn)治理的責(zé)任具有一定的現(xiàn)實(shí)必要性。事實(shí)上，在以往農(nóng)村信用社的清理整頓、問題金融機(jī)構(gòu)的處置、非法金融活動(dòng)的懲治等工作中，地方政府就已經(jīng)扮演了相當(dāng)重要的角色。在此背景下，如何在法治框架內(nèi)合理地分配中央與地方之間關(guān)于金融風(fēng)險(xiǎn)治理的職責(zé)就成為了一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問題。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》就提出了“界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任”。近年來，隨著各種金融創(chuàng)新活動(dòng)的層出不窮，打著互聯(lián)網(wǎng)金融旗號的“影子銀行”體系在監(jiān)管缺位的條件下對我國金融市場的穩(wěn)定性造成了現(xiàn)實(shí)的威脅。在這種情況下，具有相對較多信息優(yōu)勢和執(zhí)法資源的地方政府更是被賦予了監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)處置的職責(zé)，銀監(jiān)會等四部委于2016年8月發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)管理暫行辦法》明確要求：“各地方金融監(jiān)管部門具體負(fù)責(zé)本轄區(qū)網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管，包括對本轄區(qū)網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)的規(guī)范引導(dǎo)、備案管理和風(fēng)險(xiǎn)防范、處置工作。”

其三，地方金融立法的現(xiàn)實(shí)需求增加。

近年來，我國不少經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)希望通過地方性的金融立法來推動(dòng)某些區(qū)域性的金融改革與試點(diǎn)。比如山東省于2016年3月頒行了《山東省地方金融條例》。此前深圳和溫州分別出臺的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)金融發(fā)展促進(jìn)條例》和《溫州市民間融資管理?xiàng)l例》已經(jīng)引發(fā)了金融界的高度關(guān)注。在上海，繼2009年通過《上海市推進(jìn)國際金融中心建設(shè)條例》之后，近年來圍繞著自貿(mào)區(qū)改革試點(diǎn)而頒行的一系列地方金融立法性文件更是凸顯了地方的金融立法需求。但同時(shí)，我們也要考慮到，在我國現(xiàn)實(shí)的立法體制下，下位法服從上位法是一項(xiàng)基本法律原則，且《立法法》明確規(guī)定了在我國，基本金融制度屬于法律保留事項(xiàng)，這就使得自下而上的地方性金融立法所承載的改革試點(diǎn)與自上而下的立法體制之間必然存在著某些天然地不協(xié)調(diào)之處。為此，如何通過發(fā)揮地方金融立法的積極性來提升金融改革試點(diǎn)的現(xiàn)實(shí)價(jià)值，并且同時(shí)提升金融風(fēng)險(xiǎn)治理體系的有效性，這就成為了我國金融領(lǐng)域中央與地方關(guān)系法治化的一個(gè)重要方面。endprint

其四，理順中央與地方事權(quán)關(guān)系的重要方面。

長期以來，中央與地方事權(quán)關(guān)系劃分不清、支出責(zé)任與事權(quán)不相適應(yīng)的問題一直影響著我國各級政府的高效運(yùn)行，縱向?qū)用娴恼g關(guān)系始終沒有很好地被理順，法治化程度也不高。為此十八屆三中全會所給出的頂層設(shè)計(jì)目標(biāo)中明確提出了要“發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”以及“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，目前不同政府管理領(lǐng)域的改革方案正在逐步制定和實(shí)施過程中。考慮到金融市場在我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的核心地位日益突出，理順中央與地方事權(quán)關(guān)系的一個(gè)重要方面就是如何在法治化的層面把中央和地方之間關(guān)于金融市場管制的權(quán)力進(jìn)行較為明確的界分，同時(shí)也對金融風(fēng)險(xiǎn)治理過程中各級政府的支出責(zé)任給予法律上的厘清。

金融領(lǐng)域“央地分權(quán)”制度變遷的現(xiàn)實(shí)障礙

與任何改革措施一樣，金融領(lǐng)域的“央地分權(quán)”制度變遷也一定會遭遇不少的現(xiàn)實(shí)阻礙，這些需要我們在推進(jìn)改革的過程中始終保持清醒的頭腦，對中國金融市場的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)有扎實(shí)的理解，這樣才能提出有建設(shè)性的因應(yīng)策略。

首先，中國地域遼闊、地區(qū)差異較大，但在政治結(jié)構(gòu)上卻是單一制，因此沒有條件像其他聯(lián)邦制大國那樣構(gòu)建聯(lián)邦和地方兩套相對獨(dú)立的金融法律體制，這是中國特有的政治約束條件所決定的。因此，在中國研究推進(jìn)建構(gòu)金融領(lǐng)域的中央與地方的權(quán)力分配的法治結(jié)構(gòu)問題時(shí)要始終注意到我國政治體制的特點(diǎn)，不能簡單地借鑒或移植其他國家的經(jīng)驗(yàn)。

其次，從既往的情況來看，我國金融領(lǐng)域中央與地方關(guān)系的實(shí)踐做法和制度文本之間并不是完全一致的，很多時(shí)候會表現(xiàn)出制度本文上的事權(quán)和責(zé)任分配規(guī)則在實(shí)踐中并沒有得到遵循，實(shí)踐中的央地關(guān)系處理隨意性較大，缺乏穩(wěn)定性，這尤其表現(xiàn)在處置金融風(fēng)險(xiǎn)的過程中。因此，這也就決定了這項(xiàng)工作不能只停留在關(guān)注白紙黑字的顯性規(guī)則上，而是要更加深入地理清那些決定了金融領(lǐng)域相關(guān)實(shí)踐操作的隱性規(guī)則。

最后，由于我國正處于經(jīng)濟(jì)社會的大轉(zhuǎn)型時(shí)期，因此金融法律制度的有效運(yùn)轉(zhuǎn)會受到許多非法律因素的影響，尤其在各級政府部門和司法部門處置金融風(fēng)險(xiǎn)的過程中，經(jīng)常會出現(xiàn)各種高度敏感的政治和社會問題，這些因素有可能會直接影響中央與地方之間的權(quán)力與責(zé)任分配，弱化法治的約束。為此，探索我國金融領(lǐng)域的央地關(guān)系法治化路徑問題時(shí)就十分有必要把各種非法律因素也納入考量的范圍，進(jìn)行更為符合現(xiàn)實(shí)的制度設(shè)計(jì)。

編輯：黃靈 yeshzhwu@foxmail.comendprint