我國PPP模式發(fā)展中的問題與對策

黃德紅

[提要] PPP模式在我國的發(fā)展經(jīng)歷了三個階段，目前主要存在政府決策不甚合理、私人部門融資困難、收入模式與投資回報機制不完善、風險管理不健全等問題。解決之道在于轉(zhuǎn)變政府角色，提升服務(wù)水平；創(chuàng)新融資手段，拓寬融資渠道；加強內(nèi)部治理與外部監(jiān)督，以及構(gòu)建完善的風險管理體系。

關(guān)鍵詞：PPP模式；問題；對策

中圖分類號：F83 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年11月24日

一、PPP模式的概念及發(fā)展歷程

PPP是由英文Public-Private Partnerships縮寫而成的，中文翻譯的字面意思是公私合作伙伴關(guān)系。目前，國際上對PPP還沒有統(tǒng)一的定義，世界上各個國家對PPP的定義有所不同。我國財政部在《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金[2014]76號）中將“政府與社會資本合作模式”（PPP）定義為：“政府部門和社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系”。從各個國家對PPP的解釋來看，PPP的概念有廣義和狹義之分。在廣義上，PPP通常就是指公共部門與私人部門建立合作伙伴關(guān)系，推動公共事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展，這一概念相當寬泛，泛指公私合作，是公私合作模式的統(tǒng)稱。它包含一系列具體的模式，例如PFI（私人融資活動）、BOT（建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)移）、TOT（轉(zhuǎn)移—運營—轉(zhuǎn)移）等。在狹義概念上，PPP模式更多是指一些具體的項目合作模式，比較注重公共部門與私人部門的相互合作，項目相關(guān)主體的參與程度較深，各方的地位更加平等，強調(diào)共享利益和共擔風險。

從廣義上來看，PPP在我國的發(fā)展大致經(jīng)歷了三個階段：

（一）2002年之前，我國PPP模式處于探索試點階段。在此期間，我國開始借鑒西方國家的PPP項目運作經(jīng)驗，并逐漸采用了BOT模式，主要是以利用外資參與合作的形式。1984年香港合和電力（中國）有限公司和深圳特區(qū)電力開發(fā)公司共同建設(shè)了沙角B電廠，雙方合作經(jīng)營，香港合和公司取得了10年的特許經(jīng)營權(quán)，到期后移交給了國內(nèi)公司。這是中國首個實際意義上的BOT項目。

（二）從2003年開始到2008年，我國PPP項目處于快速發(fā)展階段。2000年，原建設(shè)部正式發(fā)布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》（建城[2002]272號），通過政策提高私人部門的參與積極性，鼓勵社會資本、外國資本等多元資本參與到市政公用設(shè)施建設(shè)中。這些政策推動了PPP模式在市政公用設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的推進。此外，高速公路、地鐵、體育場館等項目的建設(shè)當中，也開始有了社會資本的參與。例如，北京地鐵四號線、國家體育場等代表性項目都是在此期間建立起來的。

（三）2009年以來，我國PPP項目進入調(diào)整階段。由于受到全球金融危機影響，我國政府開始推行積極的財政政策和刺激經(jīng)濟增長的計劃，在該計劃下，各類公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資由政府主導，各種融資平臺開始被政府進行充分利用，解決了政府無法以市場主體身份參與投資的問題。全國各地的許多投融資平臺公司承擔了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資職能，主要采用了BT模式、政府委托代建等方式進行運作。因此，這也使得社會資本在相關(guān)領(lǐng)域的參與度有一定程度的下降，PPP模式還處于調(diào)整階段。2013年國務(wù)院連續(xù)發(fā)布了多項促進和鼓勵社會資本參與公用事業(yè)投資的政策文件，并對一些有礙公平競爭的政策法規(guī)進行了清理。

二、PPP模式在我國發(fā)展中存在的問題

（一）政府決策不甚合理。政府是PPP項目前期的決策者，需要通過對社會公眾的需求進行識別、匯總，并通過一系列決策程序?qū)伯a(chǎn)品與服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、價格以及生產(chǎn)方式進行選擇，同時分析市場供給狀況，選擇合適的社會資本參與進來，制定PPP項目合作計劃。但是，受制于自身經(jīng)驗、理性、知識水平、利益等相關(guān)因素，政府部門往往會在前期決策這一重要環(huán)節(jié)做出不合理的決定。主要表現(xiàn)在項目的選擇、價格的確定以及社會資本的選擇上。

1、項目選擇。政府選擇合適的PPP項目，需要充分匯總社會公眾的需求與偏好，了解公眾需求，同時結(jié)合自身的財政能力進行充分的論證，從而確定需要提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)。但在實踐當中，我國有許多地方政府僅僅是出于增進政績、緩解短期財政與債務(wù)壓力的目的，忽視了這些項目是否具備足夠的吸引力，是否在政府財政承受能力范圍，僅憑某些部門或官員的項目選擇話語權(quán)，就做出了選擇PPP模式的決策。這些沒有經(jīng)過充分論證和考量的PPP項目會給PPP的實施及運作帶來諸多不利影響，也會給政府和社會公眾的長期利益帶來損害。

2、價格確定。公共產(chǎn)品和服務(wù)的價格確定也是需要在考慮多層因素后進行慎重決定，既要進行成本計算、收益預(yù)算，充分尊重市場價格規(guī)律，也要充分聽取公眾意見，維護公眾利益，防止社會資本定價過高，同時還要考慮到保留適當利潤以激勵社會資本。多種因素的納入，對于政府做決策來說又是一大難題。例如，當政府推出的PPP項目缺乏吸引力時，政府為鼓勵社會資本參與，緩解財政壓力，可能會盲目地向私人部門承諾高回報、高價格，有的地方政府還會將吸引力不高的項目與有豐厚利潤的項目打包推出。

（二）私人部門融資困難。PPP項目需要較大資金投入，私人部門參與PPP項目，僅靠自身擁有的資金往往難以滿足項目的需求，還需要通過各種途徑融資。目前，我國PPP項目在融資上缺乏多樣化的手段，主要原因是我國金融體系尚不健全，在現(xiàn)有體系下能夠獲得的保障還不夠，相關(guān)金融管制比較嚴格，融資受到的限制比較多。對于私人部門來說，大部分融資都集中于銀行。但是，相比國有企業(yè)來說，私人企業(yè)通過銀行貸款會遇到更多的歧視待遇和限制性條件，難以獲得同等待遇，可以得到的融資量較小，需要付出的成本更高。我國私人企業(yè)在融資信用擔保方面處于弱勢，私人資本的信用擔保機構(gòu)能力有限，想要獲得貸款擔保相對比較困難。另外，私人企業(yè)從資本市場獲取融資也有著諸多障礙，在發(fā)行股票、債券融資等方面，私人部門受到的限制較多，難以有效地通過此方式獲取項目融資。endprint

三、解決對策

（一）轉(zhuǎn)變政府角色，提升服務(wù)水平。在PPP項目中，政府首先要對自身有清晰定位，應(yīng)該主動改變過去在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主導者角色，轉(zhuǎn)而向PPP項目中的合作者、指導者、監(jiān)督者過渡，最終成為服務(wù)者的角色。在這一角色轉(zhuǎn)變的過程中，要充分尊重私人部門在項目中的合作地位，不能一味地去主導項目合作方向，而是要更好地去發(fā)揮與私人部門的合作、監(jiān)督、指導作用，要積極與私人部門形成利益共享、風險共擔的商業(yè)合作機制。政府在PPP項目中從統(tǒng)治與管理者角色轉(zhuǎn)型為服務(wù)者，最為關(guān)鍵的是關(guān)注公眾利益，并處理好公眾利益與私人部門利益之間的關(guān)系。在PPP合作模式中，政府首先應(yīng)該從公共利益出發(fā)，識別公共利益訴求，選擇社會公眾真正需要的產(chǎn)品和服務(wù)，然后界定合理的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給方式，選擇項目的合作伙伴，之后在具體的PPP項目建設(shè)與運營中，充分發(fā)揮自身與合作伙伴的作用，減少行政干預(yù)，尊重市場規(guī)律，盡自身最大努力來為社會公眾提供更好的公共產(chǎn)品與服務(wù)。

政府在PPP項目中對自身角色有正確定位后，還需要努力提升自身的服務(wù)水平。就我國目前PPP模式發(fā)展來看，我國政府還存在著整體服務(wù)水平不高，各層級、各地區(qū)之間服務(wù)層次不齊等方面的問題。一個PPP項目從前期準備到后期實行，政府決策都是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，關(guān)系到整個項目的走向與成敗，因此政府應(yīng)該努力提升自身的決策水平。具體表現(xiàn)在以下方面：在項目識別與選擇階段，要充分運用專業(yè)知識，征詢專家意見，對項目進行物有所值評價，進行充分的調(diào)研，同時也要考察自身的財政承受能力，要避免項目選擇不合理、效率低下、項目方案不科學等問題；在價格確定等方面，要充分尊重市場規(guī)律，廣泛征求群眾意見，避免盲目定價的做法；在社會資本的選取上，要認真考察私人部門的專業(yè)實力、資金實力，通過公平公正、公開透明的方式開展招標投標工作，在評估方面邀請專業(yè)人才，做出科學公正的評定?？傊铝τ谧陨矸?wù)水平的提高，應(yīng)對PPP模式有清晰的認知，有相關(guān)專業(yè)知識作為基礎(chǔ)，不斷地提高工作效率。

（二）創(chuàng)新融資手段，拓寬融資渠道。目前，我國PPP項目的融資手段和方式還不夠豐富，尤其是對于私人部門來說，在融資問題上還面臨著許多障礙。融資問題得不到有效解決，會影響到項目進程。因此，要采取措施不斷拓寬PPP項目的融資渠道，在借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新融資方式，探索出真正適合我國PPP項目實際情況的舉措。目前可以從以下幾方面入手：一是放寬對私人部門的貸款限制，降低其融資成本，鼓勵國有銀行、商業(yè)銀行、政策性銀行對PPP項目予以支持；二是進一步放松養(yǎng)老基金、社會基金、住房基金等基金的限制，鼓勵相關(guān)基金進入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，支持PPP項目建設(shè)，設(shè)立PPP項目擔?；?，防范相關(guān)資金風險；三是充分利用資本市場激活PPP項目，將PPP項目與證券市場相結(jié)合，在充分利用PPP項目資產(chǎn)證券化的同時，加強頂層設(shè)計，進一步完善資產(chǎn)證券化政策支持體系；四是加快出臺相關(guān)支持PPP項目發(fā)展的政策，鼓勵金融機構(gòu)推出新的產(chǎn)品支持PPP項目發(fā)展。在創(chuàng)新PPP項目融資手段的過程中，也應(yīng)該繼續(xù)加強金融監(jiān)管，維持金融市場秩序，防止因片面強調(diào)金融創(chuàng)新而導致PPP項目融資混亂的局面。

（三）加強內(nèi)部治理與外部監(jiān)督。在現(xiàn)有的PPP項目合作機制下，由于政府、社會資本、公眾三方之間沒有形成有效的制約與監(jiān)督機制，經(jīng)常導致公眾的利益訴求得不到滿足，私人部門的收入模式與投資回報機制不健全等問題。解決此類問題，應(yīng)該從加強內(nèi)部治理與外部監(jiān)督著眼。從內(nèi)部治理來看，應(yīng)該通過改善現(xiàn)有的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計、合作機制來形成對PPP項目中各利益相關(guān)者的制衡，具體來說，要改善PPP項目中的決策機制、激勵機制、監(jiān)督約束機制等來規(guī)范各利益主體的權(quán)力、責任以及行為。例如，針對PPP項目在運營中的價格調(diào)整問題，通過讓社會資本、公眾與政府部門一同參與決策，可以防止政府過分運用行政權(quán)力進行主觀調(diào)價，讓各方在充分討論協(xié)商的基礎(chǔ)上達成共識，有利于建立起更合理的投資回報機制。從外部監(jiān)督來看，要積極引入第三方監(jiān)督，改變當前單純由政府進行監(jiān)督的局面，從而使項目合作更加透明公正。加強外部監(jiān)督，主要是發(fā)揮社會公眾的力量，充分利用專業(yè)的審計和評估機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、社會團體等民間組織的作用。內(nèi)部治理和外部監(jiān)督的核心是使項目各參與方的地位更加趨于平等，行為更加規(guī)范，決策更加科學，最終使PPP項目成功運行。

主要參考文獻：

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