民事公益訴訟中檢察機關角色定位研究

摘要：我國《民事訴訟法》初步建立了公益訴訟制度。檢察機關由于擁有法律監(jiān)督職能，能夠成為公共利益的重要代表，并且應在民事公益訴訟中扮演重要角色。《民事訴訟法》第55條的規(guī)定為檢察院提起訴訟提供了條件，但檢察機關在自身提起的民事公益訴訟中是否享有法律監(jiān)督權(quán)一直充滿爭議。本文就民事公益訴訟中檢察院的角色定位進行了分析。

關鍵詞：民事公益訴訟；檢察院；角色定位

中圖分類號：D926.3；D925.1文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2015）17-0150-02

作者簡介：李懷宇（1988-），男，漢族，河北人，大學文化，天津市西青區(qū)人民檢察院反貪局書記員，研究方向：民法學、檢察學。

檢察機關作為我國國家權(quán)力設置的重要一環(huán)，承擔著法律監(jiān)督、維護法律正確實施的職能。2012年，我國初步建立了民事公益訴訟制度。十八屆四中全會指出，我國“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”。社會各界對建立起完善的公益訴訟制度充滿期待，而檢察機關更是被認為是公益訴訟中最不可或缺的一環(huán)。檢察機關在民事公益訴訟中的角色定位便成為亟需明晰的先決問題。

一、我國檢察機關的職能定位

（一）法律監(jiān)督職能法律在解決社會矛盾中扮演愈發(fā)重要的角色。“在社會轉(zhuǎn)型期，把各種社會沖突通過訴訟和審判機制予以吸收和中和，把尖銳的矛盾轉(zhuǎn)化為技術(shù)問題，通過一定的程序而得到公正的解決成為必然選擇”。法律是保障社會正義的最后一道防線，而公正是法律的靈魂。但是，由于審判權(quán)可能被濫用，因此合理的權(quán)力制約就顯得尤為重要，這就需要檢察機關法律監(jiān)督職能。

檢察監(jiān)督并非對干預司法獨立和踐踏法律權(quán)威。有觀點曾經(jīng)認為，檢察權(quán)干擾審判權(quán)，使法院與原、被告等腰三角形的平衡格局被打破，進而破壞民事判決的權(quán)威性。在我國，司法權(quán)受到過多干預確實是多年痼疾，但根源在于行政權(quán)等強勢權(quán)力的不合理運用。而法律判決之所以具有權(quán)威性，不僅僅由于國家強制力的保障，更在于判決以公正作為基礎。為保障法院的審判權(quán)威，必須保障審判活動和審判結(jié)果的公正性，審判監(jiān)督與維護審判權(quán)威殊途同歸。

（二）公益代表職能利益是人的天然追求。改革開放以后，尤其在社會主義市場經(jīng)濟體制建立以來，我國經(jīng)濟社會取得了舉世矚目的成就，但是，對自身利益的追求不斷顯現(xiàn)出其弊端，大量危害公共利益的事件開始出現(xiàn)，如公害事件、壟斷事件、消費者權(quán)益案件、證券欺詐行為等。

但是，由于公共利益的主體不明確，致使公共利益在受到侵害時往往難以得到救濟。亞里士多德曾經(jīng)說過：“凡是屬于最多數(shù)人的公共的事務總是人們關心最少的事務”。公益訴訟制度因此而生，而既然沒有明確的權(quán)利主體，就需要法律的明確賦權(quán)。在當前由公民、社會組織和國家公權(quán)力機關組成的三元化社會中，由私人保護公共利益面臨兩方面缺陷，其一在于訴訟能力較弱，其二在于訴權(quán)可能被濫用。即使在賦予私人公益訴訟原告資格的國家，其權(quán)利也受到了嚴格規(guī)制，我國則將私人排除在原告范圍之外。其次，我國社會組織面臨著組織松散、官方背景和專業(yè)性不足等缺陷，在公益訴訟中依然難以成為中堅力量。再次，在公權(quán)力機關中，行政機關依然存在著自身利益，“政府是一種特殊的組織形態(tài)，有自己獨特的不屬于公共利益的個性”。其他類型的國家公權(quán)力機關囿于專門職能也很難參與到司法活動中來，而檢察機關一般被認為是公共利益的天然代表人。

西方各發(fā)達國家普遍建立了公益訴訟制度。這些國家普遍將國家權(quán)力分為立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)三種，通常將檢察權(quán)至于行政機關之下。而我國實行人民代表大會制度，檢察權(quán)是一項專門和獨立的權(quán)力。雖然中西方體制不同，甚至西方各國檢察機關在民事公益訴訟中的職能和性質(zhì)存在差異，但均有效的保護著公共利益。

二、中國檢察機關在民事公益訴訟中的角色定位

通過前文對我國檢察機關性質(zhì)和職能的分析和外國公益訴訟制度的對比，筆者認為我國檢察機關在民事公益訴訟中不可能以單一的角色出現(xiàn)。對于不同的案件、在不同的訴訟階段，檢察機關的將發(fā)揮不同的作用?？傮w上來講，應當建立以原告身份為主體，輔以其他身份角色的制度體系。圍繞公益代表職能，建立檢察機關提起民事公益訴訟制度；圍繞檢察機關法律監(jiān)督職能，實施督促起訴、支持起訴和抗訴職能。

（一）當事人角色檢察機關提起或者參與民事公益訴訟乃是世界各國通行的一種模式。在我國，檢察機關在民事公益訴訟中的當事人資格已基本上獲得共識并體現(xiàn)在立法中，《民事訴訟法》第55條已經(jīng)賦予了檢察機關提起民事公益訴訟的職權(quán)。

由于我國公民社會發(fā)展程度不足，公民法律素養(yǎng)不足，我國尚未賦予私人提起民事公益訴訟的職能，以防止濫訴和漠視權(quán)利兩個極端。而社會組織雖然有權(quán)提起訴訟，但由于我國社會組織的自身缺陷，其功能仍需持謹慎態(tài)度，這就更加需要發(fā)揮檢察機關的作用。但與此同時，訴訟并非權(quán)利救濟的唯一途徑，尤其在法院辦案資源緊張、社會矛盾多發(fā)的今天，我國更應該防范訴權(quán)的濫用。設置檢察機關提起公益訴訟的前置程序也是各國的通行做法。

（二）法律監(jiān)督角色

法律監(jiān)督是我國檢察機關的本職工作，在民事公益訴訟中必須發(fā)揮其職能，以加強對公共利益的維護。這種監(jiān)督角色應當通過以下方式表現(xiàn)出來：

1.糾正錯誤判決。糾正錯誤判決通過抗訴的形式發(fā)起。檢察機關認為民事公益訴訟的判決、裁定有錯誤而不能正確的保護公共利益時，應當提出抗訴。抗訴手段在民事公益訴訟中可以起到兩方面作用，首先，可以要求法院對案件進行重新審查并對錯誤案件進行改判，從而提高審判的公正性，其次，雖然抗訴是一種事后救濟的方法，但由于此制度的存在，法官在審理過程中會受到其潛在的制約，避免權(quán)力濫用和錯誤判決，提高審理質(zhì)量。

2.支持起訴。我國《民事訴訟法》第15條規(guī)定：“機關、社會團體、企事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院提起訴訟。在民事訴訟法確立民事公益訴訟之前的司法實踐中，支持起訴是檢察機關參與民事公益訴訟的重要手段。檢察機關不作為當事人，也不承擔訴訟后果，同時也不承擔訴訟程序中的權(quán)利義務。但是，檢察機關作為國家法律監(jiān)督機關，支持起訴的行為本身即代表了一定的價值判斷和態(tài)度，對于當事人具有很強的推動作用，尤其在公益訴訟中，給了當事人對抗被告的勇氣。即使逐步完善我國的公益訴訟制度，支持起訴的作用依然不容小視。

3.督促起訴。在檢察機關發(fā)現(xiàn)損害或威脅公共利益的行為后，如果負有相關監(jiān)管義務的機關和組織不履行或怠于履行職責，可以通過督促起訴的方式維護公共利益。在民事公益訴訟中，檢察機關提起訴訟應當作為最后的方式，督促其他機關和組織進行起訴，可以有效的發(fā)揮各個主體的職能，構(gòu)建完整的公共利益保護網(wǎng)。

三、檢察機關民事公益訴訟中檢察機關訴權(quán)與監(jiān)督權(quán)的職能分工

檢察院在民事公益訴訟中應當具有雙重身份：當事人和法律監(jiān)督人。但是民事訴訟雙方當事人擁有平等的訴訟地位，因此檢察機關不可同時使用這兩項職權(quán)，因此，檢察機關內(nèi)部需要進行明確的職能劃分，設立專門的公益訴訟部門。《檢察院組織法》第十二條規(guī)定，最高人民檢察院根據(jù)需要，設立若干監(jiān)察廳和其他業(yè)務機構(gòu)。地方各級檢察院可以分別設立相應的監(jiān)察處、科和其他業(yè)務機構(gòu)。因此，檢察院設立公益訴訟部門具有制度可行性。公益訴訟部門不享有監(jiān)督權(quán)，只是作為公共利益的代表提起訴訟，民事訴訟的監(jiān)督權(quán)依然由民事行政檢察部門享有，以保證雙方當事人處于平等地位。同時，檢察監(jiān)督權(quán)不可在訴訟進行階段行使，支持起訴、督促起訴需要訴前行使，抗訴等需訴后行使，在訴訟中，公益訴訟部門僅僅作為普通當事人參加訴訟，享有相應訴訟權(quán)利，承擔訴訟義務。

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