社會養(yǎng)老保險政策"碎片化"與公平問題研究

孫揚(yáng)

摘 要：本文主要敘述了養(yǎng)老保險政策的碎片化，衍生出養(yǎng)老保險待遇不公平、多種政策并存引發(fā)養(yǎng)老待遇攀比之風(fēng)等危害，原因在于政策差別、地方壁壘等，應(yīng)進(jìn)一步加快完善各項(xiàng)養(yǎng)老保險政策體系和保險預(yù)算治理體系，消除"碎片化"帶來的不利影響。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險；碎片化；公平

1.前言

近年來，中國養(yǎng)老保險政策呈現(xiàn)出“碎片化”，衍生出養(yǎng)老保險待遇不公、制度運(yùn)行不暢、基金利用效率低下等諸多不利影響。中央統(tǒng)籌缺失、財政制度缺陷、養(yǎng)老保險管理體制分散是其主要成因。因此，基于整體性視角，必須加強(qiáng)制度制定的系統(tǒng)性、建立“共同預(yù)算”治理體系。

2.中國社會養(yǎng)老保險“碎片化”問題分析

整體性治理視域下社會養(yǎng)老保險的“碎片化”，既指城鄉(xiāng)、不同職業(yè)人群和不同統(tǒng)籌區(qū)域之間的不同政策，更指政策過程中由于政策目標(biāo)與手段間相互沖突導(dǎo)致的各種異化現(xiàn)象。政府養(yǎng)老的手段與目標(biāo)沖突意味著政府應(yīng)用的手段偏離了整體的養(yǎng)老目標(biāo)，致使政策運(yùn)行中出現(xiàn)各種組織壁壘現(xiàn)象，如政策壁壘，信息壁壘，技術(shù)壁壘和資源壁壘等現(xiàn)象，組織間無法進(jìn)行溝通與協(xié)調(diào)以及共享資源，進(jìn)而導(dǎo)致各類基本養(yǎng)老保險政策的分割以及地區(qū)和群體養(yǎng)老待遇的巨大差距。其具體表現(xiàn)如下：

2.1政策差別

2.1.1機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工之間的養(yǎng)老保險政策差別

我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位從2014年10月起實(shí)行全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度，雖然繳費(fèi)比例與企業(yè)職工養(yǎng)老保險一樣，但機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險要求強(qiáng)制繳納職業(yè)年金，而企業(yè)職工養(yǎng)老保險中的企業(yè)年金則受單位經(jīng)營狀況與贏利水平限制，不具有強(qiáng)制性。

2.1.2城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民之間養(yǎng)老政策模式不同

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險采取了“統(tǒng)帳結(jié)合”的模式，統(tǒng)籌基金由各級政府財政補(bǔ)貼，個人賬戶基金來源由個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼組成，但與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險難以對接。一是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險象征社會統(tǒng)籌部分的基礎(chǔ)養(yǎng)老金沒有真實(shí)資金存在，也不是參保者貢獻(xiàn)與權(quán)益的記錄，只是城鄉(xiāng)居民在領(lǐng)取待遇時國家給予統(tǒng)一補(bǔ)助的一個項(xiàng)目名稱。二是基礎(chǔ)養(yǎng)老金是定額發(fā)放，個人賬戶也是分檔次定額繳費(fèi)，而不是按一個基數(shù)的一定比例繳費(fèi)和發(fā)放，這與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的繳費(fèi)與發(fā)放的計算標(biāo)準(zhǔn)無法對接。

2.2各地養(yǎng)老政策形成壁壘

2.2.1各地對視同繳費(fèi)年限相關(guān)規(guī)定存在差異

視同繳費(fèi)年限是指各地在建立養(yǎng)老保險個人賬戶之前，按國家規(guī)定可以計算的連續(xù)工齡年限。由于各地制度建立時間不一致，當(dāng)參保者異地就業(yè)時，就會遭遇視同繳費(fèi)的“年限損失”，最終影響待遇水平，損害個人利益。

2.2.2各地在政策參數(shù)、資格條件方面的規(guī)定有別

這些政策參數(shù)包括單位繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)比例等方面，資格條件包括社會保險的參保年齡、戶籍等參保條件，各統(tǒng)籌地區(qū)在這些方面都執(zhí)行各自制定的標(biāo)準(zhǔn)，在人員跨統(tǒng)籌地區(qū)調(diào)動時，如何順暢銜接成為比較突出的問題，進(jìn)而影響人才流動。

3.養(yǎng)老保險制度“碎片化”的危害

3.1公平性缺失，影響社會穩(wěn)定

養(yǎng)老保險制度作為一項(xiàng)基本社會保障制度，本應(yīng)體現(xiàn)其公平正義、資源共享的核心價值。然而現(xiàn)實(shí)中，我國社會各群體之間受地域、身份、行業(yè)等不同的影響，其參保類型也各有不同。近年來，養(yǎng)老保險待遇差別不僅沒有縮小，反而呈逐年擴(kuò)大的趨勢。企業(yè)退休職工的養(yǎng)老金已連續(xù)提高13次，至今每月人均2492元，而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的基本養(yǎng)老金月均只有117元。事業(yè)單位退休人員的月均養(yǎng)老保險金是企業(yè)退休人員的1.8倍，而機(jī)關(guān)退休人員則是其2.1倍。這種由于制度設(shè)計缺陷而導(dǎo)致的各群體之間養(yǎng)老金差距懸殊的現(xiàn)象，不僅容易增加弱勢群體的挫折感和憤懣感，引發(fā)諸多社會矛盾，而且“碎片化”的制度格局一旦長期持續(xù)，其所體現(xiàn)出來的利益格局和慣性效能，必然會引發(fā)社會動蕩。

3.2多種政策并存引發(fā)養(yǎng)老待遇攀比上漲之風(fēng)

由于多種養(yǎng)老保險政策并存，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金又高出企業(yè)職工養(yǎng)老金幾倍，一直備受社會詬病。因此，中央連續(xù)13年調(diào)整企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險待遇水平，雖然從2012年開始，GDP增速有所放緩（當(dāng)年的GDP為7.7%， 2015年GDP增速首次跌破7%為6.9%），但是在2012至2015年的4年間，基本養(yǎng)老金依然保持了10%的增幅。在調(diào)整企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險待遇水平的同時，人們又把目光聚焦于待遇懸殊的城鄉(xiāng)養(yǎng)老待遇，有些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)地方財政已經(jīng)在中央規(guī)定發(fā)放的基礎(chǔ)養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上提高了補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。有些學(xué)者就預(yù)言養(yǎng)老待遇的攀比上漲會不會演變成新一輪類似于地方經(jīng)濟(jì)競爭的地方社會福利競爭，引發(fā)新的不公平。

4.消除養(yǎng)老保險制度“碎片化”的對策

我國原有的養(yǎng)老保險制度“碎片化”呈現(xiàn)出大碎片套小碎片的態(tài)勢，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、機(jī)關(guān)事業(yè)試點(diǎn)期間的養(yǎng)老保險制度、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險等養(yǎng)老保險制度，根據(jù)參保主體的不同，有著各自的管理機(jī)構(gòu)、制度模式和待遇水平，制度與制度之間形成壁壘，難以協(xié)調(diào)，這些即為制度中的大碎片。各制度參保對象有交叉重疊現(xiàn)象，造成重復(fù)參保、待遇不公和資源浪費(fèi)，形成政策小碎片。2014年2月，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，會議決定合并新農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。這是整合我國養(yǎng)老保險制度“碎片化”舉措中的一個重大突破。2015年1月，隨著《國務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》的正式頒布，存在了數(shù)十年的養(yǎng)老金雙軌制被廢止，這在養(yǎng)老保險制度改革史上具有標(biāo)志性意義。

4.1加強(qiáng)政策制定上的統(tǒng)一性

這一舉措是對養(yǎng)老保險制度“碎片化”多等級結(jié)構(gòu)的有效回應(yīng)。?？怂乖谡w性治理理論中認(rèn)為政策體制的“碎片化”是導(dǎo)致政策內(nèi)容碎片化和利益部門化的根本原因。長期以“分散立法逐級細(xì)化打補(bǔ)丁”的形式制定養(yǎng)老保障政策，中央決策統(tǒng)一性弱化、政策制定部門多級分散等特點(diǎn)直接導(dǎo)致了政策目標(biāo)的分散，引起了政策內(nèi)容的“碎片化”。因此首先要轉(zhuǎn)變中央決策對于養(yǎng)老保險制度制定過程重要性的認(rèn)知，構(gòu)建一個打破傳統(tǒng)組織邊界，將整個社會治理機(jī)構(gòu)整合并以功能主義為核心的法律法規(guī)。另外，國家以最高立法形式保障其各項(xiàng)制度的合理運(yùn)行，在全國范圍內(nèi)最大程度建立科學(xué)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度，以突破行政區(qū)劃、各自為政的困境。

4.2完善社會保障預(yù)算制度

當(dāng)前養(yǎng)老金的支出數(shù)額越來越大，而現(xiàn)有的財政轉(zhuǎn)移支付制度不能有效地實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的財政均等化，所以，設(shè)計具有整合性的養(yǎng)老保險預(yù)算治理體系非常必要。首先，可建立一個橫跨各養(yǎng)老服務(wù)部門的預(yù)算管理委員會，主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃養(yǎng)老保險預(yù)算的編制和執(zhí)行，以及對參與方進(jìn)行利益協(xié)調(diào)。其次，組織之間及組織與個人之間的相互信任是整體性預(yù)算治理得以執(zhí)行下去的關(guān)鍵。最后，建立能夠評估各參與方價值的預(yù)算指標(biāo)體系，該指標(biāo)不僅包括傳統(tǒng)的貨幣化財務(wù)指標(biāo)，而且包括能夠反映養(yǎng)老保險服務(wù)對象滿意度、參保人保持率及獲得率等的非財務(wù)指標(biāo)。將財務(wù)指標(biāo)和非財務(wù)指標(biāo)這兩者同時納入預(yù)算評估體系，不僅能夠更準(zhǔn)確地反映各參與方價值，提高預(yù)算結(jié)果的準(zhǔn)確性，而且能夠?qū)崿F(xiàn)公共資源科學(xué)、合理的有效配置。

5.結(jié)束語

從整體性治理視域來審視社會養(yǎng)老保險的“碎片化”問題，能使我們系統(tǒng)全面的認(rèn)識“碎片化”問題的本質(zhì)，從根本上消除日益擴(kuò)大的制度性不公平。

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