公共服務(wù)供給側(cè)改革路徑探析

王卉

摘要：針對當(dāng)前公共服務(wù)供給中存在著的公共服務(wù)供需矛盾突出、公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)不平衡、公共服務(wù)支出結(jié)構(gòu)不合理、多元化的公共服務(wù)供給機制尚未真正形成等問題，推進公共服務(wù)供給側(cè)改革就是要實現(xiàn)公共服務(wù)供給目標(biāo)從政府導(dǎo)向到公民導(dǎo)向、供給內(nèi)容從全能服務(wù)到有限服務(wù)、供給主體從政府壟斷到多元競爭的轉(zhuǎn)變。因此，需要建立有效的公共服務(wù)需求表達機制，完善公共服務(wù)多元主體合作供給機制，建立政府間公共服務(wù)的協(xié)作機制，促進社會組織的發(fā)展壯大。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)供給側(cè)改革；公共服務(wù)多元化供給機制；社會組織

黨的十九大報告指出必須堅持質(zhì)量第一、效率優(yōu)先，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產(chǎn)率，這是我們黨對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這條經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟工作主線的新定位、新要求。深化供給側(cè)改革，不僅意味著經(jīng)濟領(lǐng)域供給的重要變化，更要求政府在政策引導(dǎo)、監(jiān)管約束和公共服務(wù)供給等方面要做出相應(yīng)調(diào)整[1]。我國構(gòu)建公共服務(wù)型政府強調(diào)要把改善民生放在首要位置，因此在公共服務(wù)供給上加大了的財政投入的力度，同時還在公共服務(wù)供給主體的多元化領(lǐng)域不斷拓寬與私人部門以及社會組織等方面的合作，擴大公共服務(wù)的范圍，使得受惠群體的覆蓋面不斷增加。但是目前在公共服務(wù)供給領(lǐng)域仍存在公共服務(wù)供需矛盾突出、公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)不平衡、公共服務(wù)支出結(jié)構(gòu)不合理、公共服務(wù)供給機制多元化還沒有形成等問題，這些都是公共服務(wù)管理創(chuàng)新與改革實踐中必須面對的問題。本文擬對我國公共服務(wù)供給側(cè)改革實踐中存在的主要問題及改革路徑進行探析。

一、我國在公共服務(wù)供給方面存在的主要問題

（一）公共服務(wù)供給與需求的矛盾依然存在

一方面，由于長期以來存在的政府事實上的攬政現(xiàn)象，以及傳統(tǒng)的慣性思維下公眾對政府的依賴，我國的公共服務(wù)主要還是依靠政府通過“自上而下”的決策機制解決，同時政府在提供公共服務(wù)過程中對公眾需求的了解不足與交流不暢，以及公眾自身對公共服務(wù)的需求表達意愿不強烈，導(dǎo)致了政府提供公共服務(wù)供給和公眾需求在內(nèi)容、數(shù)量以及形式上的不符，供給與需求存在矛盾；另一方面，政府在社會性公共服務(wù)的投入上的增長速度趕不上公共服務(wù)需求的增長，兩方面的因素疊加使得公共服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量與公眾的需求差距將在未來較長時間內(nèi)存在。

（二）公共服務(wù)供給能力與水平不均衡

一是地區(qū)差異仍然是公共服務(wù)供給能力與水平不均衡的突出問題。以百姓最為關(guān)心的教育為例，很長一段時間以來，西部地區(qū)一直是我國教育發(fā)展戰(zhàn)略實施的重點地區(qū)，國家給予了重點傾斜扶持，但是西部地區(qū)在高等教育的受教育人數(shù)、優(yōu)質(zhì)教育資源的分布上仍和東部地區(qū)有較大的差距。正如《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中所言：“教育發(fā)展還存在不平衡、不協(xié)調(diào)的問題，城鄉(xiāng)區(qū)域之間教育差距仍較大，優(yōu)質(zhì)教育資源總量不足、布局不合理”。二是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給水平也不均衡。經(jīng)營性公共服務(wù)產(chǎn)品以及社會性的公共服務(wù)產(chǎn)品的供給方面，城鄉(xiāng)在公共保障供給水平上差距很大。三是以社會福利為內(nèi)容的社會性公共服務(wù)項目支出低于經(jīng)營性公共產(chǎn)品支出。四是一個地區(qū)公共服務(wù)供給中外來人口與本地居民所享受待遇的不平衡。

（三）公共服務(wù)供給體系多元化還沒有真正形成

從公共服務(wù)供給主體的現(xiàn)狀來看，由于市場和社會能夠提供公共服務(wù)的供給平臺有限，還不能從根本上改變政府依然處于壟斷公共服務(wù)供給的地位；同時，由于政府對社會力量進入公共服務(wù)供給領(lǐng)域?qū)嵭休^嚴格的審核和監(jiān)管，使得社會力量即使進入公共服務(wù)事業(yè)，在經(jīng)營上也依然會面臨諸多的困難：一是單位性質(zhì)確定困難；二是融資較困難；三是民營公共服務(wù)供給單位人員的難以享受與公辦機構(gòu)同類人員相同的待遇。四是在服務(wù)定價上難以與財政投入下的公辦機構(gòu)進行價格競爭。由于公共服務(wù)供給多元主體的主客觀因素的局限與博弈，使得多元化的公共服務(wù)供給體制在我國還未真正形成。

二、公共服務(wù)供給側(cè)改革的路徑思考

所謂公共服務(wù)改革是政府以滿足公民的公共服務(wù)需求為起點，以公共權(quán)力和公共資源的使用為后盾，以公共服務(wù)要素（制度、機制、模式、流程、方法、工具等）的重新組合為手段，以更大程度地實現(xiàn)公共利益為追求的創(chuàng)造性活動[2]。適應(yīng)公共服務(wù)改革要求，公共服務(wù)供給側(cè)改革路徑有以下幾個方面：

（一）供給目標(biāo)轉(zhuǎn)變：從政府導(dǎo)向到公民導(dǎo)向

正如十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。隨著構(gòu)建公共服務(wù)型政府理念深入人心，公共服務(wù)以公民需求為導(dǎo)向已成為共識：第一，在提供公共服務(wù)之前，應(yīng)有傾聽公民呼聲和訴求的暢通機制，公共供給內(nèi)容反映最大多數(shù)公民意志。第二，在公共服務(wù)提供階段，公民能夠?qū)φ卜?wù)供給的過程進行監(jiān)督。第三，在公共服務(wù)提供后，公民能夠?qū)μ峁┙Y(jié)果進行評判，有反饋和評價的渠道。

（二）供給內(nèi)容轉(zhuǎn)變：從全能服務(wù)到有限服務(wù)

公共服務(wù)供給領(lǐng)域中政府理性地界定自己的職能范圍，推進“放、管、服”，合理確定哪些該管、哪些不該管、哪些該由自己親自管、哪些可以分給社會和市場管，這些都是政府必須面對且要做出回答的問題。

（三）轉(zhuǎn)變供給主體：多元競爭替代政府壟斷

充分發(fā)動各方面的社會力量參與到公共服務(wù)供給中來，最大限度地提升公共服務(wù)的品質(zhì)，實現(xiàn)公共服務(wù)的供給側(cè)改革的目的與成效。西方發(fā)達國家公共服務(wù)改革的實踐表明，社會力量的參與和合作是政府公共服務(wù)質(zhì)量大幅度提高的重要原因。社會力量參與公共服務(wù)體系建設(shè)有三層含義：一是社會力量要參與公共服務(wù)的生產(chǎn)；二是社會力量要參與公共服務(wù)產(chǎn)品服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定；三是全社會都要參與到公共服務(wù)質(zhì)量的評估和監(jiān)督中來。通過將政府、市場和社會三者的職責(zé)和使命在公共服務(wù)供給領(lǐng)域有機地結(jié)合起來，形成市場和社會提供公共服務(wù)與產(chǎn)品、政府購買的供給機制，構(gòu)建多元化、社會化的公共服務(wù)供給體系，從而擴大公共服務(wù)受益范圍，提高公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，促進社會發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展協(xié)調(diào) [3]。

三、實現(xiàn)公共服務(wù)供給側(cè)改革的切入點

（一）建立有效的公共服務(wù)需求表達機制

政府提供公共服務(wù)、怎么提供公共服務(wù)，需要建立了解民意、實現(xiàn)公眾參與的渠道、規(guī)則和程序。有效的公共服務(wù)需求表達機制需要從以下幾方面入手：完善人大代表選舉制度，優(yōu)化調(diào)整人大代表的組成結(jié)構(gòu)，提高人大代表參政議政的能力；完善基層民主制度；改革信訪制度和聽證制度，合理劃分信訪機構(gòu)的職能，凡是涉及公眾利益、公眾生活的相關(guān)公共服務(wù)決策項目都應(yīng)該納入聽證的范圍；要健全聽證代表的選擇與評判機制。此外，還要積極擴展新的公共服務(wù)需求表達渠道。

（二）建立健全公共服務(wù)主體供給的多元合作機制

1.在公共服務(wù)供給中政府的職能需要重新定位。公共服務(wù)供給側(cè)改革對政府職能的轉(zhuǎn)型提出了更高的要求，它考驗著政府從自身出發(fā)實現(xiàn)內(nèi)部組織管理機制升級以及從外部調(diào)配社會資源的能力[4]。多元化的公共服務(wù)供給主體的參與，旨在改變政府在供給公共服務(wù)中的壟斷地位，賦予其新的職能，主要體現(xiàn)在五個方面：制定并出臺促進社會力量參與公共服務(wù)供給的相關(guān)法律法規(guī)；對社會公共服務(wù)項目和內(nèi)容進行動態(tài)調(diào)整；承擔(dān)不適合社會力量生產(chǎn)的公共產(chǎn)品的供給責(zé)任；對私人部門提供公共產(chǎn)品給予政策扶持；對社會力量參與公共服務(wù)事業(yè)依法進行監(jiān)管。

2.建立激勵私人部門參與公共服務(wù)供給的機制。首先，需要有一個健全的產(chǎn)權(quán)制度才能鼓勵私人部門參與公共服務(wù)的供給。只有產(chǎn)權(quán)明晰了，才能使得私人部門在公共服務(wù)供給中的權(quán)利和利益得到保護，才能吸引私人部門參與到公共服務(wù)的供給當(dāng)中。其次，政府的稅收優(yōu)惠、財政補貼、土地方面的優(yōu)惠政策等也可以保證私人部門在提供公共服務(wù)過程中的利益。最后，可以建立社會力量進入和退出公共服務(wù)領(lǐng)域的暢通機制，鼓勵社會力量參與公共服務(wù)。

3.建立多元主體的合作機制。首先，公共服務(wù)的多元供給主體應(yīng)該有共同的目標(biāo)，公共服務(wù)不同的供給主體的自身目標(biāo)和利益在多方面的談判溝通相互博弈的過程形成共同的供給目標(biāo)，實現(xiàn)公共服務(wù)利益最大化。其次，要有互動的協(xié)調(diào)機制來構(gòu)建良好的合作關(guān)系。要打造優(yōu)勢互補、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的平臺，發(fā)揮出公共服務(wù)多元供給主體的凝聚作用。第三，公共服務(wù)合作各方應(yīng)當(dāng)具有明晰的責(zé)任的分擔(dān)機制，才能防止相互扯皮推諉現(xiàn)象，特別是有了明確的主體責(zé)任，政府就有了自身的職責(zé)定位，能夠監(jiān)督并引導(dǎo)其他供給主體的嚴格履職，保證市場和社會供給主體的自主性和有效性。

（三）建立公共服務(wù)政府間的協(xié)作協(xié)調(diào)機制，縮小直至消除公共服務(wù)供給地區(qū)間的差異

要消除公共服務(wù)供給地區(qū)間的差異，各級人民政府應(yīng)建立起新的協(xié)作機制，探索適應(yīng)人口流動變化趨勢的地區(qū)間互惠互助的公共服務(wù)供給模式。建立地區(qū)間公共服務(wù)的轉(zhuǎn)移機制，制定地區(qū)間公共服務(wù)提供的原則，如地方人民政府之間對差異性公共服務(wù)成本提供補償機制、政府間共同規(guī)劃開發(fā)各種互惠型公共服務(wù)項目等，使得退休人員的社會保障、公共醫(yī)療服務(wù)項目等實現(xiàn)在不同地區(qū)間的轉(zhuǎn)接，既有利于人口自由流動，又能減輕人口流入對地方政府造成的財政負擔(dān)。

（四）促進社會組織的發(fā)展壯大，提升公共服務(wù)供給主體的專業(yè)化水平

社會組織是公共服務(wù)供給多元化體系中具有專業(yè)化水平的供給主體，公共服務(wù)供給體系構(gòu)建中要逐步提高參與公共服務(wù)的社會力量中社會組織的比重，使社會組織、民營供給機構(gòu)在公共產(chǎn)品供給中實現(xiàn)優(yōu)勢互補、質(zhì)量提升。在推動社會組織的健康發(fā)展中修訂一部關(guān)于促進社會組織發(fā)展的法律法規(guī)是十分重要的。目前，我國急需制定一部《社會組織法》并逐步形成一整套完整、規(guī)范和支持社會組織發(fā)展的法規(guī)制度。

參考文獻：

[1]林衛(wèi)斌.供給側(cè)改革的性質(zhì)及其實現(xiàn)方式[J].價格理論與實踐，2016（1）：16-19.

[2]張杰.公共服務(wù)創(chuàng)新基本問題探析[J].石家莊學(xué)院學(xué)報，2010（7）：28-32.

[3]楊宜勇，邢偉.公共服務(wù)體系的供給側(cè)改革研究[J].學(xué)術(shù)前沿，2016（3）：70-83.

[4]國家教育行政學(xué)院.建設(shè)中國特色公共服務(wù)型政府[J].北京：中央文獻出版社，2005.