巴彥淖爾市農(nóng)村土地承包糾紛及仲裁工作的探索與思考

徐娥 邢曉敏

摘 要：通過集中座談和實(shí)地調(diào)查相結(jié)合的方式，全面了解內(nèi)蒙古自治區(qū)巴彥淖爾市農(nóng)村土地糾紛及仲裁工作的現(xiàn)狀，對該市的土地糾紛進(jìn)行了分類，分析其形成原因，指出糾紛處理中存在的問題并提出對策建議。

關(guān)鍵詞：土地糾紛；仲裁情況；調(diào)研報(bào)告

中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2018.12.021

Abstract： Through the combination of centralized discussion and field investigation， this article had a comprehensive understanding of the current situation of land disputes and arbitration work in rural areas of Bayannur in Inner Mongolia， classifing the land disputes in our city， analyzing the reasons for their formation， and pointing out the existing problems in dispute settlement and puting forward countermeasures and suggestions.

Key words： land disputes； arbitration； research reports

巴彥淖爾市在處理農(nóng)村土地承包糾紛時(shí)以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，充分尊重廣大農(nóng)民意愿，把維護(hù)廣大農(nóng)民根本利益、促進(jìn)廣大農(nóng)民共同富裕作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。各級農(nóng)牧業(yè)部門在走村入戶充分調(diào)查取證的基礎(chǔ)上，依法核查農(nóng)村土地糾紛，糾正侵害農(nóng)民權(quán)益問題，為鄉(xiāng)村振興奠定基礎(chǔ)。

1 巴彥淖爾市土地糾紛及仲裁體系基本現(xiàn)狀

近兩年來，隨著巴彥淖爾市土地確權(quán)工作深入推進(jìn)，涉及農(nóng)村土地糾紛的信訪案件在逐步減少。土地糾紛以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)為主，而偏僻落后的農(nóng)村地區(qū)土地糾紛相對較少[1]。2017年至2018年6月底，巴彥淖爾市市級農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營管理站共受理農(nóng)村土地糾紛案件26起，單獨(dú)辦理24起，與國土局聯(lián)合辦理2起。其中，涉及二輪土地延包遺留問題的糾紛10起，涉及出嫁女土地的糾紛5起，涉及征地及補(bǔ)償款分配的糾紛5起，涉及土地權(quán)屬問題的糾紛3起，土地整理引起的糾紛3起。信訪案件減少的主要原因，一是在土地確權(quán)工作過程中，很多糾紛在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、嘎查村級基層通過調(diào)解解決了，比較多的旗縣區(qū)達(dá)到500～600起，少的也有200多起，基本上做到了小事不出村、大事不出鎮(zhèn)；二是在土地確權(quán)中一時(shí)難以解決糾紛的爭議土地，可以暫緩確權(quán)登記，這部分土地糾紛的爭議雙方現(xiàn)在持觀望態(tài)度，到2018年年底確權(quán)數(shù)據(jù)交匯后，將會(huì)是土地糾紛的集中爆發(fā)期。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁不需要簽訂仲裁協(xié)議即可直接申請仲裁的規(guī)定， 簡化了仲裁程序， 為當(dāng)事人選擇糾紛解決方式提供了充分的自由，有助于農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛及時(shí)有效解決[2]。也能有效地引導(dǎo)農(nóng)民群眾通過法律手段來解決糾紛和維權(quán)，緩解政府面臨的信訪壓力，改變長期以來劍拔弩張的干群關(guān)系，為維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定提供前提條件，為鄉(xiāng)村振興奠定基礎(chǔ)[3]。為此，巴彥淖爾市在2016年就已將農(nóng)村土地承包調(diào)解仲裁體系全部建成，7個(gè)旗縣區(qū)都建立了土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁委員會(huì)，辦公場所均設(shè)在了各旗縣區(qū)農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營管理局（站）。仲裁委員會(huì)都有固定的仲裁場所、有必要的辦公辦案設(shè)備，均制定了章程和工作規(guī)范等規(guī)章制度。

2 土地糾紛產(chǎn)生的原因

2.1 進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民要地

隨著進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民越來越多，在農(nóng)民工自己承包的土地上產(chǎn)生的糾紛也隨之增多，而且這類案例往往呈現(xiàn)出政策性強(qiáng)、涉及面廣、敏感度高、處理難度大等特點(diǎn)[4]。一是二輪土地延包前，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民將承包地以口頭形式交回組里或由他人耕種，當(dāng)時(shí)由于負(fù)擔(dān)較重、土地收益相對較低，所以部分進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民沒有回鄉(xiāng)參加二輪土地延包，村組集體經(jīng)濟(jì)組織為了完成稅費(fèi)上繳任務(wù)，將這部分人的耕地重新發(fā)包給了其他村民耕種，并簽訂了土地承包合同，核發(fā)了土地承包經(jīng)營權(quán)證書。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，種地不僅不收取稅費(fèi)，國家還給予補(bǔ)貼。同時(shí)，城市的發(fā)展、工業(yè)園區(qū)建設(shè)和高速公路、鐵路修建等征占用了一部分土地，被征地農(nóng)民得到了一定補(bǔ)償。在這種情況下，沒有參加二輪土地延包的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民紛紛返鄉(xiāng)要求重新承包土地和參與征占用地補(bǔ)償費(fèi)的分配。二是個(gè)別村組農(nóng)戶在二輪土地延包時(shí)取得了承包經(jīng)營權(quán)后，由于經(jīng)營不利將土地棄耕，進(jìn)城務(wù)工；有的村組將該部分棄耕地重新進(jìn)行了發(fā)包；有的經(jīng)村民大會(huì)同意吸收了外來戶。在土地確權(quán)過程中，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)戶與現(xiàn)耕種土地的農(nóng)戶都要求確權(quán)。

2.2 出嫁女及招婿入贅女要地

一是二輪土地承包時(shí)村組集體經(jīng)濟(jì)組織收回戶口仍在本村的出嫁女承包地重新發(fā)包給了本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的其他村民，現(xiàn)出嫁女回鄉(xiāng)要地，并要求獲得與其他村民同等的待遇。二是個(gè)別村組在二輪土地延包后進(jìn)行了土地小調(diào)整，使出嫁女在娘家的土地被集體抽回，另行分配，婆家未取得承包地，現(xiàn)耕種土地的人與出嫁女都要求確權(quán)。三是招入贅女婿的出嫁女，男女雙方及所生子女的承包地等集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益受到侵害，受傳統(tǒng)的習(xí)慣勢力影響，一些地方認(rèn)為“土地是祖宗地，外姓人沒有份”，上門郎不能享受分地及參與該村的集體收益分配、土地征用補(bǔ)償費(fèi)分配等權(quán)利[5]。現(xiàn)招婿入贅的出嫁女農(nóng)戶要求享有對集體土地的承包經(jīng)營權(quán)、參與集體收益分配、土地征用補(bǔ)償?shù)葯?quán)利。四是村組集體經(jīng)濟(jì)組織在解決出嫁女承包地糾紛時(shí)，將本村組的機(jī)動(dòng)地、集體林地、撂荒地等暫時(shí)承包給要地的出嫁女耕種，現(xiàn)耕種土地的人要求將所耕種的機(jī)動(dòng)地等確權(quán)到自己名下。

2.3 土地流轉(zhuǎn)手續(xù)不規(guī)范

“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”，是指在農(nóng)村土地承包中的物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)有效存在前提條件下，在不改變農(nóng)村土地所有權(quán)權(quán)屬性質(zhì)和主體種類與農(nóng)業(yè)用途的基礎(chǔ)上，土地承包經(jīng)營權(quán)人（即流出方）依法將該物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)或者從該物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的部分權(quán)能移轉(zhuǎn)給他人（即流進(jìn)方）的行為[6]。一是同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的村民之間，通過口頭協(xié)議的方式將土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行了互換、轉(zhuǎn)包等方式流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶雙方都無法提供當(dāng)初的流轉(zhuǎn)協(xié)議，因流轉(zhuǎn)的土地被征占用，在征占用補(bǔ)償費(fèi)的歸屬上發(fā)生糾紛。二是個(gè)別農(nóng)戶在取得二輪土地承包經(jīng)營權(quán)后，由于各種原因出售農(nóng)村住房連帶轉(zhuǎn)讓承包地給其他農(nóng)戶經(jīng)營，現(xiàn)雙方都要求確權(quán)。三是有的農(nóng)牧業(yè)企業(yè)大面積流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地，但流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范，隨著農(nóng)民法律意識的提高，因維權(quán)產(chǎn)生各類糾紛。

2.4 土地征占用費(fèi)分配

未納入合同管理的耕地和村組集體經(jīng)濟(jì)組織所有的“四荒地”被征占用后，在補(bǔ)償費(fèi)分配上村民之間意見不一致。

2.5 土地權(quán)屬不清

一是二輪土地承包時(shí)，由于當(dāng)時(shí)部分農(nóng)戶對土地延包發(fā)證工作認(rèn)識不到位，證載四至重復(fù)、四至不清等問題不同程度存在，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作中，這些矛盾不可避免地出現(xiàn)了激化[7]；二是個(gè)別村社之間交界的荒灘，過去沒有明確的界線證明，這次土地確權(quán)交界雙方都主張權(quán)利。

2.6 中低產(chǎn)田改造項(xiàng)目的實(shí)施

由于中低產(chǎn)田改造項(xiàng)目的實(shí)施，增加了可利用土地面積和有效耕地面積，一些未參與二輪土地延包的外出人口及新增人口要求分配增加的土地，而其他人員要求按照二輪土地延包的人口基數(shù)進(jìn)行分配。

2.7 法院判決后執(zhí)行難

農(nóng)戶與農(nóng)戶或村社之間發(fā)生了糾紛，部分旗縣法院受理并進(jìn)行了裁決，但裁決結(jié)果一直沒有執(zhí)行?，F(xiàn)土地確權(quán)要求執(zhí)行法院的裁決，但裁決結(jié)果的承包經(jīng)營面積大于本村組農(nóng)戶平均承包經(jīng)營面積，村組農(nóng)戶拒絕執(zhí)行裁決。

3 存在的問題

3.1 業(yè)務(wù)部門宣傳不到位，基層干部思想認(rèn)識有待提高

一是雖然相關(guān)業(yè)務(wù)部門開展了一定的關(guān)于農(nóng)村土地政策的宣傳培訓(xùn)工作，但宣傳范圍不夠廣、內(nèi)容不夠系統(tǒng)，部分基層干部對農(nóng)村土地承包相關(guān)法律、法規(guī)政策理解不夠透徹，放大村民自治權(quán)利，以自治原則設(shè)計(jì)出限制條件、制約措施損害部分村民利益。二是基層干部對農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁基本精神領(lǐng)會(huì)不夠深刻，廣大農(nóng)民群眾對承包土地糾紛仲裁仍是一知半解。

3.2 部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚未形成

農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛涉及農(nóng)、林、土地等行業(yè)，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》的貫徹實(shí)施需要法院、司法、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門協(xié)同，但現(xiàn)階段主要是由農(nóng)村土地承包管理部門開展工作，各部門協(xié)同配合的聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚未形成。部分旗縣人民法院在沒有仲裁裁決的前提下，不予受理，把仲裁作為訴訟立案的前置程序，仲裁委員會(huì)工作量大難以承受。

3.3 仲裁員素質(zhì)低，保障措施落實(shí)不夠

目前，我國農(nóng)村土地糾紛仲裁機(jī)制尚處于探索階段，農(nóng)村既懂得農(nóng)業(yè)知識，又懂得法律規(guī)范的專業(yè)性仲裁人員缺乏[8]，聘請的仲裁員大多是初次從事法律工作，真正能夠擔(dān)當(dāng)首席仲裁員的少，一些仲裁員以及仲裁工作人員對法律掌握不夠全面、理解不夠透徹，對案件分析不夠到位。其對法律的應(yīng)用和程序的操作能力需加強(qiáng)培訓(xùn)，在實(shí)踐中鍛煉提高?，F(xiàn)階段開展仲裁工作的經(jīng)費(fèi)沒有正式列入財(cái)政預(yù)算，多數(shù)旗縣區(qū)經(jīng)營管理局（站）用單位工作經(jīng)費(fèi)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁工作。

4 對策建議

4.1 加大宣傳力度

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中明確指出：“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年?！鞭r(nóng)民最期待的還是“延長30年”的政策落地。因此，涉農(nóng)部門和司法部門開展政策下鄉(xiāng)活動(dòng)，深入講解土地承包法和其他相關(guān)政策法規(guī)，現(xiàn)場解答農(nóng)民的問題。

4.2 堅(jiān)持原則，妥善解決矛盾糾紛

在尊重法律、尊重歷史的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持公平公正的原則，以調(diào)解為主，把調(diào)解貫穿于糾紛解決的全過程，調(diào)解重點(diǎn)放在村民委員會(huì)和鎮(zhèn)政府，盡量化解在基層，避免矛盾惡化。

4.3 保持相關(guān)部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、齊抓共管的高壓態(tài)勢

農(nóng)村土地承包糾紛的產(chǎn)生經(jīng)歷了一定的歷史過程，需要協(xié)調(diào)各級有關(guān)部門加強(qiáng)溝通，密切合作，形成黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有關(guān)單位協(xié)調(diào)配合、上下聯(lián)動(dòng)、齊抓共管的新機(jī)制、新格局。進(jìn)一步明確和落實(shí)各級、各部門化解矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的具體責(zé)任，在案件解決過程中，不以部門利益為出發(fā)點(diǎn)，不以花錢買平安心態(tài)為基礎(chǔ)，認(rèn)真對待每一起糾紛案件，認(rèn)真解決每一個(gè)合理訴求，認(rèn)真執(zhí)行有關(guān)法律政策。

4.4 加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)

首先加強(qiáng)調(diào)解仲裁員隊(duì)伍建設(shè)，有針對性地開展培訓(xùn)，提高仲裁員實(shí)際辦案能力，主要加大鎮(zhèn)、村、社三級調(diào)解員的法律、政策、業(yè)務(wù)知識的培訓(xùn)，群眾來訪案件首次接待者能夠依據(jù)事實(shí)，認(rèn)真準(zhǔn)確地予以解答。同時(shí)，堅(jiān)持對全體農(nóng)村經(jīng)營管理人員進(jìn)行業(yè)務(wù)技能和農(nóng)村土地承包政策及有關(guān)法律法規(guī)的知識培訓(xùn)，通過學(xué)習(xí)和培訓(xùn)積累經(jīng)驗(yàn)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)。

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