東北老工業(yè)基地國企混合所有制改革思考

王志+王歡

[提要] 近年來，東北老工業(yè)基地經(jīng)濟下行趨勢明顯，已經(jīng)成為制約中國經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的瓶頸。而作為國有經(jīng)濟占有絕大比重的東北老工業(yè)基地，推進國企改革，提高國企效率，深化混合所有制改革才是有效的解決之策。本文在分析東北三省經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，提出推動國企混合所有制改革，促進東北老工業(yè)基地振興，并提出具體對策建議。

關(guān)鍵詞：東北老工業(yè)基地；混合所有制；國企改革；制度創(chuàng)新

本論文系遼寧社科聯(lián)資助課題：“推動混合所有制經(jīng)濟發(fā)展 促進遼寧老工業(yè)基地振興”（課題編號：2016lslktzijjx-34）部分內(nèi)容

中圖分類號：F27 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年10月18日

一、引言

建國以來，作為中國的老工業(yè)基地之一，東北三省為中國構(gòu)建獨立完整的工業(yè)體系作出了巨大貢獻，被稱為共和國“長子”。然而，隨著改革開放的逐步深入，東北三省在長期的計劃經(jīng)濟體制下所積累的體制性問題愈發(fā)突出，導(dǎo)致其經(jīng)濟增速大幅下降。21世紀初以來，國務(wù)院及地方各級政府陸續(xù)出臺了多項旨在促進東北經(jīng)濟復(fù)蘇的政策措施，2003年，《關(guān)于實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略若干意見》出臺，正式拉開振興東北的序幕。此后，在多方的共同努力下，東北經(jīng)濟有所復(fù)蘇，2012年遼吉黑三省年均GDP增速分別達到12.8%、13.8%和11.7%，高于同期全國的年均GDP增速10.7%。然而，隨著政策效應(yīng)的陸續(xù)釋放完畢，東北老工業(yè)基地的經(jīng)濟社會發(fā)展再現(xiàn)乏力態(tài)勢，各項經(jīng)濟指標呈現(xiàn)出階梯式下滑趨勢。2015年，在全國各省經(jīng)濟增速排名中，遼寧、吉林、黑龍江三省經(jīng)濟增速分別為3%、6.5%、5.7%，皆列全國后五位，遼寧位列最后一位，2016年東北三省經(jīng)濟增速繼續(xù)在全國墊底。顯而易見，東北老工業(yè)基地經(jīng)濟出現(xiàn)“斷崖式”下跌，老工業(yè)基地的經(jīng)濟和社會發(fā)展已陷入停滯不前的困局。導(dǎo)致東北經(jīng)濟出現(xiàn)“斷崖式”下跌的原因可能是多方面的，但很多專家和學者均指出，由于歷史性原因，東北三省的“國有經(jīng)濟”占比較大，國有企業(yè)低效恐怕是其中重要的原因。為此，提出應(yīng)大力推進國有企業(yè)混合所有制改革，促進東北老工業(yè)基地的二次復(fù)蘇。

二、東北三省經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題

（一）GDP增速放緩，經(jīng)濟下行趨勢明顯。生產(chǎn)總值是衡量一個地區(qū)經(jīng)濟表現(xiàn)和經(jīng)濟實力最具代表性的指標之一。由表1可知，2010～2015年東北三省的生產(chǎn)總值雖略有增長，但增速明顯放緩，從2010年的37，493.5億元增加至2012年的50，477.2億元，之后增速大幅放緩，2014年和2015年也僅實現(xiàn)了57，000億元左右，基本維持2012年的水平。具體說來，2014年開始，東三省中的黑龍江、吉林和遼寧經(jīng)濟增速即大幅下降為原來一半左右，分別為5.0%、5.8%和4.0%；2015年，黑龍江、吉林和遼寧經(jīng)濟增速又進一步降至0.3%、1.9%、0.1%，2016年遼寧經(jīng)濟甚至出現(xiàn)負增長。從全國來看，2006～2015年東北三省GDP占全國GDP比重均低于9.5%，與廣東省等東部沿海地區(qū)12%左右的水平相比，差距較大，如表2所示。這說明，隨著國家振興東北政策效應(yīng)的陸續(xù)釋放完畢，近幾年，東北三省經(jīng)濟呈明顯的下行趨勢。（表1、表2）

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏向重工業(yè)。作為中國的老工業(yè)基地，東北三省一直實行“重工輕農(nóng)”二元政策，工業(yè)尤其是重工業(yè)一直在區(qū)域經(jīng)濟中占有舉足輕重的作用，第一和第三產(chǎn)業(yè)相對較弱。由圖1和圖2所示，2014年，東北三省第二產(chǎn)業(yè)占GDP比重高達51.2%，超過全國43.1%的平均水平；第三產(chǎn)業(yè)占比卻僅為36.3%，低于全國平均水平11.5個百分點。其中，東北重工業(yè)的總產(chǎn)值占整個東北工業(yè)經(jīng)濟總量的比重偏高。2014年，東北三省重工業(yè)產(chǎn)值占東北工業(yè)總產(chǎn)值的78%，而全國平均水平低于70%，其中黑龍江和遼寧省重工業(yè)占比分別高達80%和79%，且大部分集中在產(chǎn)能過剩的鋼鐵、煤炭、石油等行業(yè)。（圖1、圖2）

（三）所有制結(jié)構(gòu)單一，國有經(jīng)濟比重大。長期以來，由于復(fù)雜的歷史和現(xiàn)實原因，東北老工業(yè)基地經(jīng)濟社會發(fā)展的計劃經(jīng)濟色彩濃厚，國有經(jīng)濟長期占有較大比重，國有企業(yè)始終在東北老工業(yè)基地經(jīng)濟社會發(fā)展中扮演著舉足輕重的角色。由表3所示，2012年東北三省國有企業(yè)及私營企業(yè)從業(yè)人數(shù)分別為2，295，570人、6，800，613人，國企就業(yè)人數(shù)與私企就業(yè)人數(shù)之比為1∶2.96。其中，東北三省國企就業(yè)人數(shù)大多集中在黑龍江，黑龍江省國有企業(yè)從業(yè)人數(shù)高達1，173，794人，占東北三省全部國企就業(yè)人數(shù)的比重約為51.1%。同期，上海市國有企業(yè)從業(yè)人數(shù)為229，829人，私人企業(yè)從業(yè)人員卻高達5，016，562人，上海國有企業(yè)和私營企業(yè)就業(yè)人數(shù)的比重為1∶21.82，差距可見一斑。（表3）

如表4所示，2010～2015年，東北三省國有及國有控股工業(yè)企業(yè)主營業(yè)務(wù)收入由2010年的23，382.6億元增長至2012年的27，667.1億元，2015年卻又降至23，038.6億元；2010～2015年東北三省國有及國有控股工業(yè)企業(yè)的利潤總額從2010年的1，659.8億元增加至2012年的2，482.2億元，2013年下降到1，548.1億元，2015年加速下降到422.8億元。（表4）

相比看來，私營工業(yè)企業(yè)的周轉(zhuǎn)效率及經(jīng)營業(yè)績比國有及國有控股的要好。如表4和表5所示，東北三省私營工業(yè)企業(yè)主營業(yè)務(wù)收入從2010年的18，749.4億元增至2012年的29，194.6億元，2013和2014年分別增至32，702.4億元、30，756.4億元。其2010～2015年利潤總額分別為1，370.5億元、1，694.3億元、1，948.4億元、2，138.6億元、1，578.8億元、1，033.5億元。（表5）

雖然東北三省國有企業(yè)如此之大、之多，但其近幾年來的利潤總額明顯低于民營企業(yè)，經(jīng)營效率低下，內(nèi)部管理體制僵化、不健全，企業(yè)文化形式多于實質(zhì)，缺乏市場經(jīng)濟意識，人浮于事，創(chuàng)新能力不夠，單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)困難重重，難以在短期內(nèi)迅速、有效地做出調(diào)整。加之，國有企業(yè)的發(fā)展嚴重依賴于路徑和國家政策——在獲得商業(yè)機會、貸款規(guī)模、稅收減免、土地的使用權(quán)和年限等方面通常具有絕對優(yōu)勢，幾乎無需市場競爭就獲得了其地區(qū)的壟斷地位，導(dǎo)致國有企業(yè)在很大程度上對成本、價格敏感不夠。盡管在重工業(yè)方面很“突出”，但國內(nèi)外市場，仍毫無競爭力可言。因此，大力深化國有企業(yè)混合所有制改革是東北三省現(xiàn)階段的必然要求和現(xiàn)實選擇。（表5）endprint

三、推動國企混合所有制改革，促進東北老工業(yè)基地振興

對于借助混合所有制改革來促進國企發(fā)展的問題，我們還需要從國企不同的類型來看。目前，對于公益類以及戰(zhàn)略類國有企業(yè)，由于其功能定位，提高效率的問題對他們來說還并不很迫切。而對于除此之外的競爭類的國企，它們的低效率則直接會影響到整個經(jīng)濟的健康發(fā)展，因為這類型國企確實在經(jīng)濟中占有較大的比重，對東北經(jīng)濟的影響也舉足輕重。

（一）加快國有經(jīng)濟戰(zhàn)略調(diào)整步伐，繼續(xù)深化國有企業(yè)改革。加快國有經(jīng)濟戰(zhàn)略調(diào)整的步伐，采取有進有退的方針，改變過去國有資本布點過多過廣的局面，逐步將國有資本集中到關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，而從一般競爭性行業(yè)退出，重點提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護生態(tài)環(huán)境、支持科技進步、保障國家安全。除了極少數(shù)必須由國家獨資經(jīng)營的企業(yè)外，其他多數(shù)國有企業(yè)應(yīng)當積極推進股份制改造，鼓勵非公有資本參與國企改革經(jīng)營，形成產(chǎn)權(quán)主體多元化的混合所有制經(jīng)濟，實現(xiàn)國有資本和非國有資本取長補短，相互促進，共同發(fā)展。

繼續(xù)深化國有企業(yè)改革，完善混合所有制企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)。首先，盡快實現(xiàn)國有企業(yè)的“去行政化”。對此，可以考慮參考新加坡的經(jīng)驗，即國有企業(yè)雖然全部或部分仍然歸國家所有（新加坡的國企是歸財政部），但是經(jīng)營管理者都是通過市場機制選擇，而不是政府任命，不具有行政官員身份。其次，健全現(xiàn)代企業(yè)制度，建立規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)。主要處理好以下幾個關(guān)鍵問題，在公司的控股形態(tài)上，國有股持股多少應(yīng)有市場來決定，避免國有股一股獨大，盡可能采用國有股相對持股的組織形式；加大獨立董事在董事會的比例，盡可能有非國有股東的代表；不能將董事會和經(jīng)營層混為一談；引入員工持股計劃等激勵機制，在制度設(shè)計上可以參考華為的員工持股方式。最后，逐步提升國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理能力，防止國有資產(chǎn)流失。這方面的工作可以從以下六個方面著手：明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、搞好產(chǎn)權(quán)登記、完善公司章程、強化資產(chǎn)評估、規(guī)范產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、加強資產(chǎn)監(jiān)管。還要警惕把混合所有制變成一場私有化運動，避免一些過去存在的利益輸送及在新一輪改革中借機洗白的現(xiàn)象。

（二）著力營造公平競爭的市場環(huán)境，取消對非公有制經(jīng)濟的歧視性政策。應(yīng)逐步放開市場準入，取消對非公有制經(jīng)濟的歧視性政策。具體地說，一方面放寬市場準入，使非公有制經(jīng)濟享有與公有制經(jīng)濟平等的投資權(quán)利。凡是國家法律沒有禁止進入的行業(yè)和領(lǐng)域，都應(yīng)允許非公有資本進入，即遵循“非禁即入”、“非禁即行”的原則。例如，像石油天然氣、電力和民航等領(lǐng)域經(jīng)過多年改革已經(jīng)形成了可競爭的市場結(jié)構(gòu)，但仍存在一些保護壟斷和限制競爭的政策，對此應(yīng)盡快調(diào)整相關(guān)政策，促進有效競爭格局的形成。此外，在企業(yè)并購和交易中，不能以國有資產(chǎn)流失等條款限制正常的企業(yè)行為和評估盈虧；另一方面消除政策歧視。要切實采取措施，使非公有制經(jīng)濟在投融資、稅收、土地、貿(mào)易、行政服務(wù)等方面享有與公有制經(jīng)濟平等的政策待遇。例如，拓寬中小企業(yè)融資渠道，創(chuàng)新融資方式，加大融資支持力度；結(jié)合目前正在深入開展的行政審批制度改革，逐步消除政府部分對非公有制企業(yè)的審批限制。此外，加強社會媒體監(jiān)督，約束部分地方政府對民營企業(yè)“引進外商、打成內(nèi)傷”的侵害性行為，鼓勵發(fā)展民營企業(yè)行業(yè)自律組織，支持民營企業(yè)家群體抵制個別人結(jié)交依附權(quán)利，開展不正當競爭的行為。

（三）進一步健全資本市場，為混合所有制發(fā)展提供重要平臺?；旌纤兄平?jīng)濟最重要的特質(zhì)，就是不同產(chǎn)權(quán)主體之間的產(chǎn)權(quán)融合和流動，而這一切都是通過資本市場實現(xiàn)的。資本市場是生產(chǎn)要素優(yōu)化配置、中小企業(yè)投融資、企業(yè)并購和上市的重要渠道，是混合所有制發(fā)展的重要平臺。其中，證券市場主要服務(wù)于上市國有資產(chǎn)權(quán)益，產(chǎn)權(quán)市場主要服務(wù)于非上市國有資產(chǎn)權(quán)益。應(yīng)積極利用這兩大市場進行混合前的行業(yè)規(guī)范、資本運作，混合中和混合后金融手段的運用，并發(fā)揮兩大市場在管理激勵、技術(shù)激勵和員工持股改革等方面的積極作用。鑒于存在大量非上市國有企業(yè)，應(yīng)特別努力完善產(chǎn)權(quán)流動的市場機制，促進產(chǎn)權(quán)的流動、重組，優(yōu)化資本配置，提高運營效率。健全產(chǎn)權(quán)保護的法律體系，在政策框架中明確產(chǎn)權(quán)市場參與混合所有制發(fā)展的地位和作用，積極促進相關(guān)政策文件和試點方案出臺。積極整合產(chǎn)業(yè)資本、金融資本及相關(guān)中介機構(gòu)等，開發(fā)探索不同類型的混合目標、混合方式、交易機制、金融工具、風險管理及配套措施，充分拓展市場的深度和范圍，共同為推進混合所有制經(jīng)濟發(fā)展做出貢獻。

（四）提高資源配置效率，深化混合所有制改革?；旌纤兄聘母飳嵸|(zhì)不是把民間資本、外資引進來就完了。目的還是幫助“國企”建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學”的現(xiàn)代企業(yè)制度，從而提高效率。為此，第一，國資委目前的這種管人、管事、管資產(chǎn)的模式不利于政企分開，建議成立國有資本投資運營公司，由其持有國有企業(yè)股份，履行出資人的角色，國資委只承擔監(jiān)管角色，而企業(yè)的經(jīng)營和管理就交給股東大會、董事會和監(jiān)事會，破除國企用人弊端；第二，創(chuàng)新混合所有制改革模式。我們現(xiàn)在的混合所有制改革處于兩難的境地，就是“好的不讓人家來，壞的人家還不愿意來”。為此，可以考慮創(chuàng)新混合所有制改革的模式，鼓勵民間資本進入。例如，鼓勵社會資本分期出資，提前介入經(jīng)營，這樣有利于增強非國有資本的話語權(quán)，調(diào)動他們參與混合所有制改革的積極性，同時要注意保護私有產(chǎn)權(quán)，提高他們參與混合所有制改革的安全感。同時，消除對非公有制經(jīng)濟的政策性歧視，使非公有制經(jīng)濟在土地、稅收、投資、融資以及貿(mào)易和行政服務(wù)等方面享有與公有制經(jīng)濟平等的政策待遇；第三，混合所有制改革還需要考慮未來20年參與產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。圍繞“供給側(cè)”改革和本市的產(chǎn)業(yè)定位，混合所有制改革的設(shè)計要與新產(chǎn)業(yè)的培育結(jié)合起來，在引進民間資本或外資的時候考慮具有產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)效應(yīng)的戰(zhàn)略投資者和社會資本。

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