政治信任：概念、層次與功能價值

王瑤

[摘 要]作為民眾與政治體系良性互動的重要體現，政治信任是民眾對政治體系的一種積極評價、期待及支持。政治信任可以分為三個層次，由高到低依次為對政治價值、政治制度的信任，對政府的信任，對公職人員的信任。政治信任在政治生活與政治發(fā)展中的功能價值主要體現在提升政治績效、維持政治穩(wěn)定、增強政治合法性、培塑政治文化四個方面。

[關鍵詞]政治信任；概念；層次；功能價值

中圖分類號：D0 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2017）05-0051-06

一、 政治信任的概念界定

二十世紀七十年代以來，作為專門的政治學問題，政治信任日益受到學界的廣泛關注和深入研究。目前為止，盡管學界對政治信任概念未形成統(tǒng)一認識，但在界定政治信任概念上形成了政治評價論、政治期待論和政治認同論三種形態(tài)，存在著某些共識。

學界對政治信任概念界定的共識主要有以下三種。一是可以視政治信任為公民與政治體系及其內部各要素之間的一種互動關系。良好的政治信任水平代表著公民與政治體系及其內部各要素之間的合作與趨近狀態(tài)，因而政治信任的建設路徑不應只針對公民或政治體系一方，而應從兩者的互動關系中尋找突破口，探索增進兩者之間相互了解的互動方式，進而積累政治信任。二是政治信任表現為公民的一種政治心理。這種心理建立在政治認知的基礎上，代表著公民對政治體系及其內部要素的積極評價、期待或認同，公民的政治信任水平可以視為社會政治形勢的晴雨表，通過審視政治信任現狀可以判斷社會政治生活的狀況，因而能夠為公共部門出臺相應的路線方針或政策措施提供重要的社會心理依據。三是政治信任呈現一種動態(tài)過程。在公民與政治體系及其內部各要素的互動過程中，政治信任不斷發(fā)生、發(fā)展、侵蝕與修復，因而政治信任的建設絕非是一勞永逸的，必須時刻關注政治信任的現狀、特征與問題，防止政治信任危機的發(fā)生。

政治信任具有狹義與廣義之分。從狹義上講，政治信任作為民眾在政治生活中的一種政治心理，指公民對政治體系及其內部各要素的信任。狹義的政治信任的主體為公民，客體為政治體系及其內部各要素。從廣義上講，政治信任作為一種政治現象，包括了政治領域中的一切信任關系。該觀點認為社會中普遍存在的信任，都直接或間接地對政治信任產生影響，因而社會信任也應進入政治信任的研究視野。從這種意義上，廣義的政治信任包括以下內容：一是公民對本國政治價值、政治制度、政府機構和政府官員的信任，即狹義的政治信任；二是政府對公民的信任；三是各政府機構間的信任；四是政治生活中公民之間的信任。

本文只探討以公民為主體、政治體系為客體的政治信任，即狹義的政治信任。在綜合分析國內外學者理論成果的基礎上，本文將政治信任界定為：政治信任是公民在與政治體系及內部各要素直接或間接的互動基礎上建構起來的表達其積極評價、期待及支持的一種政治心理。

二、政治信任的層次結構

政治信任的層次結構問題一直備受國內外學者的關注。通過分析學界的相關研究可以看出，政治體系具有復雜的結構，政治體系的觀念與思想層面即為政治價值，政治體系強制性與規(guī)范性的表現形式為政治制度，政治體系的現實載體即為政府（其中政治體系的產出與成果表現為政府績效，政治體系的動態(tài)運行主要體現為政府過程），政治體系的運行者是國家公職人員。在借鑒以往研究成果基礎上，筆者將政治信任的對象分為三個層次：最高層次為公民對政治價值、政治制度的信任；第二層次為公民對政府的信任，主要包括兩個方面：對政府績效的信任與對政府過程的信任；最低層次為公民對公職人員的信任。分析政治信任的層次結構有助于我們分析政治信任現狀，為深入剖析政治信任問題提供指南，為預防和化解政治信任危機指明方向。

（一） 公民對政治價值、政治制度的信任

1. 公民對政治價值的信任。政治價值作為政治體系的靈魂，本質上指公共權力的行為取向及目標追求。自由、民主、平等、公正、權利等，這些現代政治的基本價值共同構成了現代政治價值體系。政治價值彰顯政治生活的意義，規(guī)范著政治生活的秩序，引領政治生活的方向，寄托著人們的政治理想和信念，因而具有最深刻的解釋力和最廣泛的接受者。政治價值作為人們普遍認可的準則，象征著政治領域獨有的精神實質，影響著人們對政治體系的理解與評判，規(guī)范著人們的政治行為，是政治體系得以長久維系的精神支柱。從根本上說，政治信任來源于公民對于政治體系及其內部各要素彰顯、維護并創(chuàng)造公共價值的信念與期待，公民對于政治價值的信任基于“政府是善的和必要的”價值判斷，這種形成于認同政治體系公共性的信任兼具穩(wěn)定性和持續(xù)性的特點，構建起政治信任最穩(wěn)固的信任基礎。政治體系在運行過程中必須公平地對待每一位公民，必須能夠公平公正地分配社會價值，必須能夠保障公民的合法權益，只有這樣才能贏得公民對政治體系公共價值的信任與認可。政治信任的流失從根本上源于公民對于政治體系本應具有的 “公共”屬性的懷疑，公民對政治價值的信任這一層面對于政治信任而言是至關重要的，如若公民開始從政治價值層面對政治體系提出質疑，將不僅導致政治生活的混亂與失范，而且會從根本上造成政治合法性危機，導致政治體系的崩潰。

2.公民對政治制度的信任。政治價值作為以觀念的形式呈現的對政治生活的構想，需要滲透到政治制度中才能得以展現。新制度主義認為，制度的產生迎合了調節(jié)人的相互關系的需要。作為社會生活中的活動準則，制度起到了規(guī)范人類行為，維持正常秩序的作用。隨著時代的發(fā)展，政治制度日益健全與完善，現代制度是迄今為止最復雜、最完備的政治制度，包括憲法制度、議會制度、政黨制度、司法制度等，涵蓋了政治生活的各個領域，交織成較為完整的現代政治生活的規(guī)范網絡，提供著政治領域的活動規(guī)則，規(guī)范著政治生活的正常秩序，維持著政治體系的平穩(wěn)運行?！耙獙嵤┐酥贫龋聪纫獙Υ酥贫扔行判??！盵1]（P4）“如果系統(tǒng)成員從來不給某種典則提供支持，那么支持的缺乏就會導致基本變量脫離其臨界范圍，并使得系統(tǒng)無法運行?！盵2]（P335）這里的“典則”指政治制度。在現代社會，制度化成為政治生活的最大特征，如果人們普遍對本國制度不認同，那么這些制度不可能長久存在?！皼]有哪種純粹的法律制度能夠經受民眾高度的疏遠或懷疑，也沒有哪種法律體系能夠在法律無法獲得高度信任和尊重的情況下有效運轉?！盵3]（P268）民眾對政治制度的信任和支持，是其存在及有序運轉的必要條件。當民眾認同自己生活于其中的政治制度，認為其符合社會發(fā)展規(guī)律并具有公平、正義、進步的屬性，這種制度在實施的過程中沒有偏離自身的終極目標和價值，即使政府的某些政策或政府公職人員的行為令人失望，公眾仍然會對政治體系及其內部各要素抱有較高的政治信任。endprint

（二）公民對政府的信任

公民對政府的信任主要體現在政府績效與政府過程兩方面。

1.政府績效方面。作為公共價值的實現，政府績效主要表現在經濟的發(fā)展與公共服務的提供方面。李艷霞通過實證研究發(fā)現：“政治體系的治理績效應當是當下中國公眾政治信任的主要來源?！盵4]佩里·K.布蘭登、龐娟認為，通過實施健全的經濟政策來提升公民的政治信任水平，是良好而有效的政府管理的關鍵因素。一般說來，當一個國家處于發(fā)展的初級階段時，公民的需求暫時停留在物質層面上，政治合法性的取得主要依靠于經濟的平穩(wěn)快速發(fā)展，因此，在這一階段中，經濟發(fā)展水平能夠對公民的政治信任產生很大的影響。但當經濟發(fā)展到特定階段，公民的物質生活水平達到一定程度，公共服務的質量與水平逐漸成為影響公民政治信任水平的關鍵因素。在此時，公民對政府的信任不僅關注經濟的發(fā)展與物質數量的增加，更強調政府績效結構的優(yōu)化，關注自身生活質量的提高。這主要表現在兩個方面。一是政府績效結構是否平衡成為影響公民政治信任程度的重要內容，只有當政府績效提升的同時兼顧社會公平與被邊緣化的問題，才能真正有效地提升公民的政治信任水平。具體而言，現階段經濟的發(fā)展與公共服務的提供必須正確對待城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距、個體差距，增加公民在公共價值與公共利益分配過程中的公平感。二是績效質量成為公民評判政府績效的新標準，公平與效率兼顧、綠色與可持續(xù)并存的經濟發(fā)展與公共服務才能得到公民真正的認可，原來資源過度消耗、環(huán)境污染嚴重的粗放型經濟發(fā)展方式越來越不被認同，必須堅持走以效率、和諧、持續(xù)為目標的經濟增長和社會發(fā)展方式，走綠色發(fā)展之路。

2.政府過程方面。公民對政府過程的信任屬于一種程序信任，即要求政治體系的運行過程能夠堅持公平、民主、公正與開放。公民不僅期待政府績效能夠保持數量與質量的同步提升，也要求政府績效實現的過程合乎規(guī)范，具有程序正義。政府過程是對政治體系的運行程序進行分析的一種方法和視角，主要考察政府決策的運作過程。區(qū)別于政府績效，對政府過程的審視包括對公共政策的制定與執(zhí)行等功能活動的動態(tài)考察。從過程視角展開分析，影響政治信任的因素主要表現為三個方面。一是政府過程的規(guī)范性。作為一種程序性要素，政府過程的規(guī)范性成為公民評判政府是否值得信賴的重要標準，主要體現為政府能否在法律的框架下依法行政。因此，必須建立健全法律法規(guī)，為政府行為制定程序、劃定邊界、明確權責，以保證政治過程的規(guī)范性。二是政府過程的透明性。有學者通過實證研究得出結論，政府的透明度與政府信任呈顯著的正相關關系，政府的透明度越高公民對政府的信任水平也越高[5]。政府信息的公開是提高政府過程透明性的重要舉措，為公民監(jiān)督政府提供了窗口。充分、及時的信息公開有助于公民的知情權與監(jiān)督權的順利行使，激勵著政府責任性和政策制定水平的提升，推動著公民對政府滿意度的提高。三是政府過程的互動性。在政府政策制定與執(zhí)行過程中尊重民意，時刻體現與代表著公民的意識，注重保證公民的參與權利，積極與公民溝通交流，這有利于促進信任關系的積累，增加政策的合法性，保證政策的順利推行。

（三）公民對公職人員的信任

公民對政府的信任不僅取決于政府績效產出及其政府過程表現，也在公民與政府的互動中進行構建與形塑。公共權力需要具體的人來行使，政策需要具體的人來執(zhí)行，公民與政治體系的互動最直接地體現在與公職人員的互動中。公職人員能否贏得公民的信任在很大程度上影響著公民對政府的信任水平，公職人員及其表現成為公民建立在理性與情感基礎上綜合評判政府的基本依據。綜合來看，公眾對政府公職人員的審視與評價主要集中在兩個方面。一是公職人員自身的能力與專業(yè)素養(yǎng)。即在公民與公職人員的互動過程中，政府公職人員是否有能力有效回應公民的訴求。在現代社會，公民訴求日益多樣化與異質化，不同類型的公民提出不同的互動訴求，不同的互動模式產生了不同的互動體驗，如果公民在與公職人員接觸的過程中，后者存在能力欠缺、專業(yè)性不足、辦事效率偏低的問題，或是缺乏服務意識、高高在上、態(tài)度傲慢等，都將直接導致公民對政府信任的下降。二是公職人員的職業(yè)道德。公職人員能否克己奉公、廉潔自律在很大程度上影響著公民對政府乃至整個政治體系的信任。當公職人員的職業(yè)操守得到公眾廣泛認可時，政治信任就能維持在一個良好且穩(wěn)定的水平；當公職人員辜負公眾給予的信任，出現權力尋租、違法亂紀問題時，公民的政治信任水平將不可避免地下降。如果公職人員偏離公共價值，違背行政倫理與職業(yè)道德，漸漸超越了公民的信任底線，勢必會影響公民對政府乃至政治制度、政治價值的信任，動搖政治合法性的基礎，必須給予足夠的重視。

上述三個層次的信任在政治信任層次結構中的地位與作用既互相獨立又相互影響。具體說來，公民對政治價值、政治制度的信任是維系政治系統(tǒng)良性運轉、構建良善政治秩序的基石。在公民相信自己所屬國家的政治制度是公平正義的并且能夠維護公民根本利益的情況下，即使公民對政府政策或公職人員的表現表示失望，仍不會對國家以及本國的政治制度產生根本性的不信任。政治信任作為一種互動關系，公民是否信任政府，一方面取決于政府的客觀表現，即政府績效與政府過程等方面；另一方面取決于公民評判政府時采取的主觀標準，這一標準與公民的年齡、情感偏向、理性與經驗密切相關，同時受本國文化的影響。公職人員作為政治行為體，在一定程度上代表著政府，其行為、態(tài)度、能力在與公民互動過程中影響著公民對政府的綜合評判，公民對公職人員的不信任達到一定程度后，很可能會導致公民對政府信任水平的降低。

三、政治信任的功能價值

（一）提升政治績效

社會網絡理論認為，效率與信任具有密切關系，一個充滿信任的網絡能夠釋放巨大的能量，從而對政府的運行效率產生廣泛的影響。政治信任成了政府有效治理的前提與基礎，公民政治信任的積累可以在政策的實施過程中減少中間環(huán)節(jié)、破除障礙并節(jié)約成本，“一旦信任被給予某個行為者，他就成為一種節(jié)約信息和信息成本的有效手段”[6]（P337）。當民眾對本國的政治體系及其內部各要素存在較高的政治信任時，民眾會相信公共政策制定與執(zhí)行的出發(fā)點都是為了維護公共利益，并且主動服從和積極配合公共政策的實施，“不管成員對當局行動是否明智有何種感想，服從都將從對政治秩序適當性的某些起碼信任中產生”[2]（P6）。正如阿爾蒙德所說，政治信任作為一種情感指向，對提升政治績效具有重要作用，“能夠成功地利用這些需求或感情推動力的政體，可能降低其實施政策所花的代價，或者保持一種超過其能力的表面價值的生產力水平”[7]（P468）。反之，一旦政治信任流失嚴重，政府政策、法令的推行必將遇到阻力、無法有效實施，進而對政府績效產生消極影響。因此，現代政府必須高度重視政治信任的作用，與公眾建立起良好的政治信任關系，以期用較低的成本取得更好的政治績效。endprint

（二）維持政治穩(wěn)定

政治穩(wěn)定是政治發(fā)展的前提。沒有穩(wěn)定的政治局面，國家政治、經濟、文化各方面的發(fā)展都會受到制約，而政治信任提供了政治穩(wěn)定的基礎?！按蟊娬挝幕瘜τ诿裰鞯拈L期穩(wěn)定是極為重要的：政治文化通過提供一種信任氣氛和大眾支持的持久基礎而使民主得以穩(wěn)定?！盵6]（P45）具體而言，政治信任的政治穩(wěn)定功能主要體現在兩個方面。一是政治信任具有維護政治秩序作用?！靶湃尉哂芯S護社會秩序的一般功能，并且為不斷相互作用的行動者和體制提供認識的和道德的期望圖式?！盵8]日益積累的政治信任在政治生活中營造了一種心理秩序，能夠有效降低公民對不確定性與風險的擔憂，滿足了人們對于安全的需要，構建起一種事實上的秩序，并對人們的行為產生一種內在的制度約束，從而有效維護政治穩(wěn)定。二是政治信任能夠積累社會資本?！吧鐣Y本是使民主運轉起來的關鍵因素”，而社會資本中諸如信任、規(guī)范以及網絡等，能直接促進自愿合作的形成以及集體行動困境的解決[9]（P195）。政治信任作為社會資本的一種重要表現形式，作用于政治生活中，能夠推動政治合作，促進政治生活集體行動困境的解決，避免沖突發(fā)生，進而維護政治穩(wěn)定。

（三）增強政治合法性

當政治秩序、政治權力合乎社會規(guī)范，并得到了民眾的廣泛認可時，政治秩序、政治權力就具有了政治合法性。政治合法性是政治統(tǒng)治得以維系的前提，而政治信任是促進政治合法性形成的動力。首先，政治信任催生政治合法性。在現代社會，信任被認為是人們安身立命的前提和基礎。人們對自身以外的事物做出信任與否的判斷，這可以為他們的進一步行動提供指南。政治體系處于個人以外的環(huán)境，人們同樣會對政治體系做出信任與否的判斷，而行為的發(fā)生依賴于信任的出現，只有人們信任政治體系才會出現對政治體系認可或支持的行為。因此，政治信任是政治合法性產生的重要前提條件。其次，政治信任的水平在一定程度上關乎政治合法性的牢固程度。在現代社會，合法性不僅包括統(tǒng)治的合法權利，而且包括統(tǒng)治的心理權利。合法性代表著人們內心的一種態(tài)度，這種態(tài)度認為政府的統(tǒng)治是合法的和公正的[10]（P6）。因此，合法性的取得在很大程度上依賴于民眾支持與信任的獲得，在于使民眾相信政府具有創(chuàng)造更美好生活的能力。建立在公民政治信任基礎上的合法性才是真正牢固的執(zhí)政，合法性隨著政治信任的提高而增強，執(zhí)政基礎也就更加穩(wěn)固。反之，雖然政治信任的流失不一定會導致政治合法性的崩塌，但當公民對政治體系各個層次都表現出不信任時，政治合法性的基礎必將受到嚴重侵蝕。

（四）培塑政治文化

阿爾蒙德指出，政治文化作為一個民族政治生活中占主流的政治信仰、態(tài)度與情感，對于未來的政治行為具有重要的強制作用。應該說，作為民眾對政治體系及其內部各要素的理性認知與政治情感，政治信任屬于政治文化的重要組成部分，其自身也可以看作是政治文化的產物；反過來，政治信任也同樣具有培塑政治文化的作用，影響著政治文化的走向與傳承。弗朗西斯·福山在比較了美、日、德和中、法、意等國的信任狀況后指出，不同的文化土壤培育不同的信任類型，而不同狀況、不同程度的政治信任會產生不同的經濟、社會效益，形成不同的社會資本，以此對政治文化起培塑作用，而“所謂社會資本，則是在社會或其下特定的群體之中，成員之間的信任普及程度”[11]（P35）。由此可見，政治信任是培塑政治文化的重要力量。政治信任的積累逐步培養(yǎng)出一種政治信任文化，這種信任文化賦予了政治文化新的元素。例如，從公民與政府的契約關系出發(fā)，政治信任本身內含政治體系對于公民的責任與承諾，政府必須履行責任、踐行承諾才能得到公民的信任。因此，責任意識與政治信任文化聯系密切，并對政治文化產生潛移默化的影響。再如，現代政治信任包含著一種制度化不信任，即內化不信任的政治制度與政治原則（如公民聽證與權力監(jiān)督）來贏得公民自發(fā)的信任。制度化不信任彰顯了公共批判精神，是政治信任的一種重要形態(tài)，在本質上體現著對公共權力的懷疑，積淀為法治與憲政精神，成為政治文化的一種重要的價值理念。此外，政治信任文化蘊涵的開放、回應、服務、公共精神等現代理念，都構成現代政治文化的基本要素。

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責任編輯：何敬文endprint