城市新居民公租房供給問題研究

江永+文良成+周桂英+方興

古往今來，“安居樂業(yè)”始終是民之所愿。住房作為基本的生活需要，它是人們進(jìn)行社會(huì)生活必不可少的物質(zhì)條件，是人們積極投身社會(huì)建設(shè)而無后顧之憂的重要前提，是社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的重要基石。本文作者深入調(diào)查，實(shí)地了解宜昌城區(qū)“夾心層”（主要指城區(qū)中等偏下收入困難家庭、新就業(yè)大學(xué)生和外來務(wù)工人員）人群的居住現(xiàn)狀、住房需求。只有真正掌握宜昌“夾心層”群體的真實(shí)需求，公租房的供給才能有據(jù)可依，住房保障政策才能更加完善，更加符合本地實(shí)情，相關(guān)群體的住房問題才能得到有效解決。

一、宜昌公租房存在的問題

1.公租房相關(guān)政策宣傳力度不足

本次調(diào)查問卷結(jié)果表明，當(dāng)問及被試者對公租房政策的了解程度時(shí)，4410份有效問卷中比較了解乃至非常清楚公共租賃住房政策的僅占15.75%，占樣本總數(shù)10.73%的人表示完全不知道有此政策，46.08%的人僅限于聽說過，27.44%的人對公租房的了解程度一般，既不陌生又不熟悉。單獨(dú)對租房群體進(jìn)行分析，結(jié)果顯示11.73%的租房人群對公租房政策處于完全的不知道的狀態(tài)，有所耳聞的占48.18%，一般的占23.88%，有12.29%的租房人群對公租房政策比較了解，非常清楚公租房政策的僅有3.91%。綜上，不論是總樣本還是局部樣本，其調(diào)查結(jié)果均顯示出宜昌居民對于公租房政策的有限認(rèn)知。這與政府相關(guān)政策的宣傳以及個(gè)體對信息的偏好都有一定的聯(lián)系。公租房是惠及“夾心層”群體的民生大計(jì)，是解決人民群眾居住難題的有效途徑，倘若地方政府只是埋頭搞公租房建設(shè)而不宣傳此政策，那么即使建設(shè)再多的公租房，“夾心層”群體的住房問題還是得不到解決，居民的居住條件得不到改善，甚至還會(huì)造成公共資源的極大浪費(fèi)，可謂吃力不討好。

2.公租房區(qū)域性供需矛盾突出

公租房的需求區(qū)域調(diào)查結(jié)果顯示，對公租房的需求區(qū)域在西陵區(qū)的將近占總樣本的45%，在伍家崗的占28.59%，在開發(fā)區(qū)的占15.67%。相較而言，本次調(diào)查中點(diǎn)軍區(qū)和猇亭區(qū)的公租房需求量少，總共占全部樣本的10.93%。從前述數(shù)據(jù)不難發(fā)現(xiàn)，相當(dāng)多的人希望在西陵區(qū)租住公租房，這與西陵區(qū)的城市中心位置密切相關(guān)，正因?yàn)榈靥幹行乃栽诖斯ぷ鞯娜朔浅＜?，同時(shí)，離工作地近，上班便利乃人之常情，于是調(diào)查中將近45%的居民都希望租住在西陵區(qū)。

值得注意的是，盡管西陵區(qū)公租房需求旺盛，但目前的現(xiàn)實(shí)是西陵區(qū)很難再進(jìn)行公租房用地規(guī)劃，因?yàn)槠涓黜?xiàng)用地基本處于飽和狀態(tài)，所以西陵區(qū)域公租房的供給遠(yuǎn)不及相關(guān)群體的公租房需求，供需矛盾較為突出。猇亭區(qū)屬工業(yè)區(qū)域，各大企業(yè)聚居于此，由政府與企業(yè)合作建設(shè)的公租房數(shù)量龐大，一大型企業(yè)的破產(chǎn)倒閉直接致使此區(qū)域出現(xiàn)大量閑置的公共租賃住房。此外，猇亭區(qū)作為宜昌的工業(yè)中心空氣污染十分嚴(yán)重，并不適宜居住，加之其距離市中心較遠(yuǎn)，所以鮮有人問津。點(diǎn)軍區(qū)為宜昌建設(shè)新區(qū)，雖然可供建設(shè)用地相對豐富，但點(diǎn)軍區(qū)目前正在發(fā)展之中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尚不完善，雖然潛力巨大但怎奈上班路途遙遠(yuǎn)，因此也較少成為調(diào)查對象的首選租房區(qū)域。所以猇亭和點(diǎn)軍兩區(qū)公租房的供應(yīng)是遠(yuǎn)大于需求的。由此可見，宜昌公租房區(qū)域性供需矛盾較為突出。

3.公租房選址考慮不足、配套設(shè)施建設(shè)不完善

問卷調(diào)查結(jié)果表明，在步行可到達(dá)的區(qū)域方面，最受關(guān)注的三個(gè)選項(xiàng)分別是“治安良好的區(qū)位”“靠近城市環(huán)境較為整潔的區(qū)域”及“有便利的生活購物場所”，選擇此三項(xiàng)的調(diào)查對象各有2082人、2010人、1903人，分別占樣本總數(shù)的47.21%、45.58%和43.15%。由此可見，調(diào)查對象對居住環(huán)境（包括衛(wèi)生、治安等）、生活便利性比較重視。由于公租房是保障性住房，住房收益非常小，所以目前的情況是，公租房建設(shè)用地一般都選擇在較為偏僻的地方。宜昌的公租房都由政府統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，這無形中就給這部分群體打上了低收入的標(biāo)簽，甚至給其居住地打上了“貧民窟”的烙印，極易造成社會(huì)分化。

公租房常因地處偏遠(yuǎn)地帶而在其建成之初超市、醫(yī)院、菜場及道路建設(shè)滯后，配套設(shè)施極不完善，所以租住者寧愿承擔(dān)更高的租金租住商品房從而享受便捷的生活也不愿租住價(jià)格低廉但生活十分不便的公租房。這也是宜昌公租房目前所處的尷尬境地。

4.公租房保障模式單一

僅僅通過租賃公租房并不能解決“夾心層”群體的長期居住問題，幾年過后這些群體又被迫進(jìn)入商品房市場，但現(xiàn)實(shí)是仍舊有不少的居民依舊無法負(fù)擔(dān)商品房的高昂價(jià)格，經(jīng)濟(jì)適用房、棚戶區(qū)改革雖能從長遠(yuǎn)解決居民的住房難題，但其保障面狹窄，僅限城區(qū)戶籍人員，所以相當(dāng)部分群體的長久居住問題仍然得不到妥善解決。目前宜昌的公共租賃住房只發(fā)揮了“租”的功能，至于“售”的功能政府并未予以考慮，當(dāng)公租房租住者的條件不再符合繼續(xù)租住公租房時(shí)，其就要退出公租房市場。為明確居民對公租房“售”功能的態(tài)度，筆者對公租房購買意愿進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果顯示，32.35%的被調(diào)查者打算購買公租房，無購買公租房打算的占22%，32.45%的調(diào)查對象表示是否購買公租房還有賴于日后的房價(jià)，13.2%的人不能確定是否購買公租房，這兩類人群中都有潛在的購房者。這表明較大部分的“夾心層”群體還是希望通過購買公租房解決長久居住問題的。僅通過租賃公租房并不能長久地解決居民的居住問題，所以以“租”為全部保障模式的公共租賃住房制度是存在較大缺陷的。

二、宜昌公租房問題的解決路徑

1.加強(qiáng)公租房政策宣傳力度，不斷擴(kuò)大保障范圍

公租房是為“夾心層”群體服務(wù)的，如果這一群體中大多數(shù)人對公租房的相關(guān)政策一無所知，真實(shí)的市場需求就會(huì)被掩蓋，一方面會(huì)制約公租房建設(shè)與發(fā)展相關(guān)決策，另一方面也會(huì)影響建成公租房及時(shí)分配入住。因此，宜昌政府部門在貫徹落實(shí)中央的相關(guān)公租房政策時(shí)，應(yīng)通過各種渠道向大眾普及政策，只有當(dāng)需求群體了解過相關(guān)政策后，需求與供給才能及時(shí)對接，“夾心層”群體居住問題的解決才能水到渠成。對于中央下發(fā)的相關(guān)公租房政策或宜昌當(dāng)?shù)卦诖嘶A(chǔ)上結(jié)合城市具體情況發(fā)布的公租房政策，政府應(yīng)下發(fā)至每個(gè)社區(qū)，由各社區(qū)分管人員向本社區(qū)公租房可能的需求者傳達(dá)相關(guān)政策，以確保政府的公租房政策能為相關(guān)群體所知，進(jìn)而解決其居住問題。此外，政府還可通過電視、報(bào)紙等媒體向群眾宣傳公租房政策，加強(qiáng)“夾心層”群體的政策認(rèn)知，更好的讓其從公租房政策中受惠。endprint

2.實(shí)物配租與租金補(bǔ)貼有機(jī)結(jié)合

政府統(tǒng)一劃地集中建設(shè)公租房固然有利于監(jiān)督管理，但值得商榷的是，一方面不同的人居住偏好千差萬別，集中建設(shè)的公租房可能難以滿足所有居住者的需求；另一方面宜昌城區(qū)中西陵區(qū)公租房需求最為旺盛，但西陵區(qū)土地資源緊缺，在此區(qū)位劃地建設(shè)公租房已不現(xiàn)實(shí)。所以，政府統(tǒng)一建設(shè)然后實(shí)物配租的保障方法，并不能較為靈活滿足各種類人群的需求，甚至連基本的區(qū)域需求都無法實(shí)現(xiàn)。而以租金補(bǔ)貼方式鼓勵(lì)需求者通過市場租賃房屋的保障方式，既彌補(bǔ)了前述實(shí)物配租方式的不足，保證 “夾心層”群體能夠租到心儀的住房，還能促進(jìn)房地產(chǎn)市場的發(fā)展。政府自建公租房可以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一分配統(tǒng)一管理，但耗時(shí)長，不能靈活應(yīng)對各種千差萬別的居住需求，甚至?xí)斐缮鐣?huì)分化。解決現(xiàn)實(shí)公租房需求群體的辦法就是從市場上回購商品房，既能消化商品房的庫存，又能彌補(bǔ)自建耗時(shí)長的問題。租金補(bǔ)貼方式機(jī)動(dòng)靈活，可以滿足居民不同的居住偏好，與自建（回購）公租房的保障方式有互補(bǔ)效應(yīng)。

3.實(shí)施普通商品住房配建公租房政策

政府集中建設(shè)公租房從而提供給保障對象進(jìn)行租住，易給租住群體烙上低收入群體的標(biāo)簽，這會(huì)造成城市不同收入層的居住隔離，導(dǎo)致社會(huì)分化嚴(yán)重，極不利于城市和諧穩(wěn)定發(fā)展，也不利于特大城市建設(shè)。所以，建議宜昌盡快出臺(tái)并實(shí)施普通商品住房項(xiàng)目中配建公租房的政策。通過“招、拍、掛”方式取得建設(shè)用地的商品住房項(xiàng)目，按不少于住房總建筑面積的5%配建公租房。以配建方式建設(shè)的公租房，配建套數(shù)、建筑面積、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、套型結(jié)構(gòu)、回購價(jià)格等內(nèi)容應(yīng)當(dāng)作為取得建設(shè)用地的前置條件，納入建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同。通過與普通商品住房項(xiàng)目中配建公租房，既可以解決公租房單獨(dú)供地問題，也能緩解政府新建公租房的壓力；在滿足“夾心層”對公租房區(qū)位差異化需求的同時(shí)，也有利于社會(huì)各群體的融合，對宜昌城市的和諧發(fā)展也大有裨益。

4.穩(wěn)步推進(jìn)先租后售的住房保障模式

本次調(diào)查中，課題組對是否愿意購買公租房進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果顯示租房群體中34.92%的受訪者有購買公租房的打算。目前全國房價(jià)都在不斷攀升，限購城市不斷增加、限購政策逐漸趨緊；宜昌房價(jià)受外圍城市房價(jià)的影響，也在穩(wěn)步上漲之中，這對收入微薄但又渴望買房自住的“夾心層”而言無疑是雪上加霜。宜昌公租房租金一般維持在6元/㎡、9元/㎡、10元/㎡的水平上，租金低廉，政府完全回收資金需要較長的時(shí)間，由此帶來的財(cái)政負(fù)擔(dān)比較沉重，而允許租住戶在租住一定時(shí)間之后進(jìn)行購買，一方面能夠加快政府的資金回籠，再建設(shè)公租房或回購商品房就有了資金保障；另一方面它能解決有迫切住房需求的剛需人群的住房問題，這在一定程度上減少了商品房的購房需求，也有利于房價(jià)的平穩(wěn)。需要注意的是公租房是保障性住房，政府如果選擇先租后售的住房保障模式，應(yīng)規(guī)定租房者在購買公租房后若要賣出，僅能由政府回購；或者征收一定比例的差價(jià)進(jìn)行調(diào)節(jié)，杜絕借助公租房進(jìn)行投機(jī)的行為。

5.規(guī)范住房租賃市場，加大貨幣補(bǔ)貼力度

目前，關(guān)于公租房的供應(yīng)最直接的方式就是政府集中建設(shè)統(tǒng)一分配。這確實(shí)解決了相當(dāng)部分群體極為迫切的住房需求但其無法滿足住房困難群體的多層次需求，如地域、交通、室內(nèi)格局、配套設(shè)施等。而通過貨幣補(bǔ)貼方式鼓勵(lì)這部分群體到市場上承租社會(huì)房源能有效的緩解這一矛盾。所以，宜昌市應(yīng)加大貨幣補(bǔ)貼力度，鼓勵(lì)更多的住房困難者到市場尋求住房，政府則對其進(jìn)行租金補(bǔ)貼。而規(guī)范住房租賃市場既是促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康平穩(wěn)發(fā)展的重要舉措，也是公租房貨幣補(bǔ)貼方式得以順利實(shí)施的重要前提。鑒于此，政府有必要對目前的住房租賃市場進(jìn)行完善，通過政策支持和金融支持來鼓勵(lì)住房租賃專營企業(yè)發(fā)展壯大，出臺(tái)相關(guān)政策使中介機(jī)構(gòu)規(guī)范運(yùn)行，減少無序競爭，搭建住房租賃監(jiān)管平臺(tái)使租房過程從房源信息發(fā)放到簽約入住都受監(jiān)管。同時(shí)對于補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)政府也應(yīng)明文規(guī)定，做到補(bǔ)貼有據(jù)可依。

6.發(fā)展公共租賃住房運(yùn)營管理公司

在深入社區(qū)調(diào)研的過程中，課題組發(fā)現(xiàn)某些區(qū)域的公租房供應(yīng)與需求并未實(shí)現(xiàn)很好的對接，需求者有迫切需求但其不清楚去何處申請，這無疑不利于住房困難問題的解決。所以僅僅依靠政府來解決公租房的一系列問題是不明智的。公租房的建設(shè)與運(yùn)行需要市場機(jī)制的介入。在政府制定好相關(guān)公共租賃住房政策的情況下，發(fā)展公共租賃住房運(yùn)營管理公司，由專職公司來處理需求者的申請、分配公租房、收取租金、進(jìn)行公租房物業(yè)管理，并由政府對其行為進(jìn)行監(jiān)督，這不僅解決了“夾心層”群體的住房問題，也大大提高公租房的運(yùn)營效率。構(gòu)建以政府為主導(dǎo)，市場機(jī)制（公共租賃住房運(yùn)營管理公司）為輔助的公租房建設(shè)運(yùn)營模式才能實(shí)現(xiàn)公租房建設(shè)運(yùn)營的可持續(xù)發(fā)展。

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注：本文系湖北省社科聯(lián)2017“社科研究資助”項(xiàng)目、宜昌市社科聯(lián)2017年社會(huì)科學(xué)研究課題《宜昌城市發(fā)展中新居民公租房供給研究》階段性成果。

李求軍/責(zé)任編輯endprint