廣州城市更新土地整備的“加減乘除”

王德文+楊泳怡

習(xí)近平總書記要求廣東努力成為中國特色社會主義的排頭兵、深化改革開放的先行地、探索科學(xué)發(fā)展的試驗(yàn)區(qū)，具有重要示范帶動(dòng)作用。在土地供應(yīng)模式上，廣州要做出相應(yīng)的調(diào)整以適應(yīng)這種改變，才符合習(xí)近平總書記 “創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、共享、開放”新發(fā)展理念。

廣州率先在全國成立城市更新局，以習(xí)總書記新發(fā)展理念為指導(dǎo)，在土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實(shí)踐中，做出了積極嘗試和大膽探索，充分考慮供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革賦予土地新的屬性變化，廣州市委十屆九次全會提出“土地戰(zhàn)略儲備”“有機(jī)更新”“差異化更新”做法，就是圍繞土地供給側(cè)改革對土地供應(yīng)模式的思考和實(shí)踐。城市更新土地整備的出現(xiàn)，不單只是名稱的變化，更是符合事物客觀發(fā)展規(guī)律的適應(yīng)和調(diào)整，跨越了土地單一屬性的外延，將城市存量土地作為整體考慮，從供給端消除低效土地利用方式，在城市更新工作中以節(jié)約集約用地為引擎，發(fā)揮土地供給側(cè)改革的動(dòng)力和活力，稀釋新增用地的開發(fā)成本，提高存量土地經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，進(jìn)而推動(dòng)全市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，這是一次存量土地資源的自我革新，是土地作為一種不可再生資源的自我活化再造，簡稱為“土地供應(yīng)2.0版”，更通俗來說是用城市更新“加減乘除”布局廣州城市土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的新舉措。

一是做好城市存量土地節(jié)約集約的“加法”模式。城市的發(fā)展是一個(gè)有機(jī)整體發(fā)展過程，有其自身規(guī)律，土地供應(yīng)模式的調(diào)整也要符合城市發(fā)展的客觀規(guī)律，城市更新土地整備工作要從加法做起，在現(xiàn)廣州600多平方公里的更新面積范圍內(nèi)擴(kuò)容提質(zhì)，“存量里面求增量，增量里面求質(zhì)量”，要在城市規(guī)劃引領(lǐng)下，結(jié)合更新地塊品質(zhì)科學(xué)規(guī)劃，制定改造策略和控制標(biāo)準(zhǔn)，做到因地制宜，疏密有致，優(yōu)化城市發(fā)展空間和戰(zhàn)略布局，以城市更新拓展廣州發(fā)展新空間。廣州市城市更新局近年來不斷完善城市更新政策體系，2016年1月1日《廣州市城市更新“1+3”政策》正式實(shí)施，到2017年6月《關(guān)于提升城市更新水平促進(jìn)節(jié)約集約用地的實(shí)施意見》的出臺，“微改造”成為城市更新的“重頭戲”，其中對存量土地成片連片開發(fā)利用是重要手段，所謂“小干大困難、大干小困難”，從而實(shí)現(xiàn)成片連片改造與重點(diǎn)改造協(xié)同推進(jìn)，做強(qiáng)城市更新產(chǎn)業(yè)發(fā)展。通過不斷完善用地政策、建立地塊核心要素指標(biāo)、用地標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測評價(jià)體系，形成以規(guī)劃為導(dǎo)向，供需雙向調(diào)節(jié)的土地供給機(jī)制，全面提高土地要素配置效率，讓每一寸土地發(fā)揮更大能效，通過城市更新釋放廣州發(fā)展空間，提供增長動(dòng)力，把存量土地節(jié)約集約的加法模式做大做強(qiáng)。

二是推進(jìn)城市更新簡政放權(quán)的“減法”模式。市場在資源配置中起著決定性作用，而政府只有充分尊重市場規(guī)律，減少對資源的直接配置，不斷提升治理能力和治理水平，才能為市場經(jīng)濟(jì)提供更大的活力和空間。一直以來，通過政府行為主導(dǎo)土地要素的流動(dòng)方向與交易價(jià)格，影響著土地資源的配置效率與配置方式，單一計(jì)算土地供應(yīng)價(jià)格的靜態(tài)標(biāo)準(zhǔn)是一種常態(tài)。要以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主導(dǎo)，強(qiáng)化土地供應(yīng)的動(dòng)態(tài)價(jià)值貢獻(xiàn)和土地流轉(zhuǎn)效率。以存量土地節(jié)約集約開發(fā)利用的城市更新土地供應(yīng)，在經(jīng)濟(jì)價(jià)值的平衡上，根據(jù)馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)級差地租理論，進(jìn)一步發(fā)展為地塊供應(yīng)的核心價(jià)值計(jì)量基礎(chǔ)——地塊稅收輪轉(zhuǎn)率，有利于對市場的供應(yīng)引導(dǎo)和指導(dǎo)、調(diào)控，發(fā)揮政府有效服務(wù)市場的功能，將會成為一種新常態(tài)。新出臺的《關(guān)于提升城市更新水平促進(jìn)節(jié)約集約用地的實(shí)施意見》強(qiáng)調(diào)事權(quán)下放，如對片區(qū)策劃方案的審批由“1+3”文件規(guī)定的8個(gè)審批環(huán)節(jié)縮短為5個(gè)環(huán)節(jié)，區(qū)政府可組織村為主體編制舊村改造項(xiàng)目實(shí)施方案，微改造和舊村、舊城全面改造項(xiàng)目實(shí)施方案下放區(qū)政府審定等，充分反映了政府通過對市場配置資源的有效引導(dǎo)，減少無效和低端供應(yīng)，去除土地整備過程中不合理的，影響城市更新工作系統(tǒng)有序開展的既定準(zhǔn)則、操作模式或規(guī)范和流程，為土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革掃除障礙，為健全土地供應(yīng)市場體系，加快土地財(cái)稅制度改革提供制度保障。

三是發(fā)揮創(chuàng)新對推動(dòng)發(fā)展的“乘數(shù)”效應(yīng)。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，主要通過優(yōu)化要素配置和調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)提高供給體系質(zhì)量和效率，進(jìn)而推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，而經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整從增量擴(kuò)能為主轉(zhuǎn)向調(diào)整存量優(yōu)化增量并舉。所謂土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的“乘法”就是創(chuàng)新土地供應(yīng)模式改革，在進(jìn)一步完善單一模式的市場準(zhǔn)入機(jī)制的基礎(chǔ)上，在完備的供應(yīng)地塊標(biāo)準(zhǔn)化體系和分級成熟的條件下，探索多種模式的市場準(zhǔn)入機(jī)制，加強(qiáng)土地供應(yīng)地塊品質(zhì)研究，強(qiáng)化影響因子分析，對地塊進(jìn)行科學(xué)的分級分類，同時(shí)充分調(diào)動(dòng)市場的積極性和金融產(chǎn)品的有效銜接。如廣州市城市更新局正在草擬《關(guān)于城市更新促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展的若干措施》，通過政策指引充分調(diào)動(dòng)土地權(quán)屬人積極性，發(fā)揮市場主體作用和國有企業(yè)的示范引領(lǐng)作用，搭建屬地國有企業(yè)參與城市更新改造平臺，以合并競爭方式確定項(xiàng)目投資主體和用地者，更有效利用城市更新產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，合理調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快集聚高端產(chǎn)業(yè)步伐，挖掘經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力，開拓新空間，創(chuàng)造新產(chǎn)業(yè)，整體推動(dòng)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，發(fā)揮創(chuàng)新引領(lǐng)發(fā)展第一動(dòng)力作用，培育經(jīng)濟(jì)增長的“乘數(shù)因子”，以新產(chǎn)業(yè)的“幾何式增長”推動(dòng)廣州市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

四是運(yùn)用好土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的“除法”。所謂城市更新土地整備的“除法”模式，分子是土地供應(yīng)量，分母是人，如何在目前人口既定的前提下加大土地供應(yīng)量，使每個(gè)人都充分享受城市更新釋放的政策紅利，主要依靠土地供應(yīng)創(chuàng)新模式和利益共享機(jī)制的撬動(dòng)。在框定總量、限定容量的基礎(chǔ)上，通過科學(xué)謀劃城市布局與設(shè)計(jì)，優(yōu)化城市空間、規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境和歷史文化保護(hù)，著力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)籌兼顧，形成一個(gè)兼顧多方利益的收益共享的利益結(jié)構(gòu)，建立起城市更新利益共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)共建、共治、共管、共享的城市更新、城市治理的新格局。同時(shí)使城市更新土地整備地塊成為以城市為整體的供應(yīng)產(chǎn)品，充分考慮到土地這個(gè)產(chǎn)品的功能用途和品質(zhì)屬性，建立起相應(yīng)的土地供應(yīng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，把土地整備業(yè)務(wù)作為標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品推介出去，實(shí)現(xiàn)存量土地資本的優(yōu)勢整合和資源的再分配，使供應(yīng)地塊的天然稟賦、歷史傳承、經(jīng)濟(jì)價(jià)值、指標(biāo)體系、社會功能等紅利充分共享，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

“土地供應(yīng)2.0”版作為土地供給側(cè)改革的一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌兼顧，需要政府和市場協(xié)調(diào)與配合，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和政府的服務(wù)指導(dǎo)作用。要盡快加強(qiáng)城市更新立法工作，保障城市更新市場化中的公平正義，保障城市更新各利益主體的合法權(quán)益，堅(jiān)持市場化、法治化道路，真正實(shí)現(xiàn)土地供應(yīng)的科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化、人性化、社會化，符合時(shí)代發(fā)展的需要，使其在土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

王春敏/責(zé)任編輯endprint