預(yù)算過程中的財政部門綜述

何璐

[提要] 1999年開始啟動的預(yù)算改革，以推進現(xiàn)代公共預(yù)算制度的建立。其中，財政部門是核心預(yù)算機構(gòu)，負責預(yù)算中的編制、執(zhí)行與監(jiān)督等職能。本文通過對2000～2017年cssci數(shù)據(jù)庫相關(guān)文獻進行分析，將有關(guān)預(yù)算過程中財政部門的研究分為預(yù)算法的發(fā)展和完善中的財政部門、預(yù)算改革過程中的財政部門、預(yù)算編制過程中的財政部門、預(yù)算過程中的財政部門及預(yù)算管理制度中的財政部門等五部分，理清學者們對這一主題的研究方向與內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：財政部門；預(yù)算；文獻綜述

中圖分類號：F810.3 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年11月1日

財政部門在預(yù)算過程中負責統(tǒng)一掌握預(yù)算編制政策和標準，審核擬定部門預(yù)算草案，上報政府批準后批復(fù)部門執(zhí)行。其主要職責在于預(yù)算的審核、定額的確定、財力的平衡及預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)管等方面。

本文通過對2000～2017年cssci數(shù)據(jù)庫中的文獻來分析研究“預(yù)算過程中的財政部門”，以捋清近年來國內(nèi)學者在哪些方面對預(yù)算過程中的財政部門進行了研究及研究的大體情況。以“預(yù)算過程”并含“財政部門”為主題，搜得文獻共13篇；以“預(yù)算”并含“財政部門”為主題，并以2000～2017年為限，搜得文獻共158篇。將上述所得文獻進行排除對比，共得文獻159篇。其中，2012年發(fā)表的相關(guān)文獻最多，為21篇。獲得國家級社會基金支持的有14篇，省級資金支持的3篇，其他基金支持的3篇，其余無基金支持。發(fā)表相關(guān)篇數(shù)最多的機構(gòu)是中山大學，發(fā)表相關(guān)篇數(shù)最多的作者為中山大學的馬駿。且近七成的文獻屬于“財政與稅收”學科，而后是“經(jīng)濟法”、“會計”。提及最多的關(guān)鍵詞為“預(yù)算法”，提及次數(shù)為排行第二的關(guān)鍵詞的兩倍有余，而后是“改革”、“預(yù)算”等詞組。

總的說來，該主題的研究內(nèi)容大致分為以下幾類：預(yù)算法的發(fā)展和完善中的財政部門、預(yù)算改革過程中的財政部門、預(yù)算編制過程中的財政部門、預(yù)算過程中的財政部門及預(yù)算管理制度中的財政部門。

一、預(yù)算法的發(fā)展和完善中的財政部門

上一版本的《預(yù)算法》制定于1994年，隨著2000年開始在全國范圍內(nèi)積極推行部門預(yù)算、細化預(yù)算編制改革，政府采購制度改革、國庫集中收付制度等多方面改革后，預(yù)算法逐漸變得滯后，在相當程度上制約了中國預(yù)算改革。因而，從2001年開始，多個學者在討論預(yù)算法發(fā)展和完善方面提及預(yù)算過程中的財政部門。

（一）預(yù)算法修訂中存在的困難。財政部門與人大的利益沖突是修訂滯后的原因之一。

（二）預(yù)算法中財政部門權(quán)力的修整。各學者說法不一。

1、強調(diào)財政部門統(tǒng)一預(yù)算審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)力。修訂后的《預(yù)算法》要強化部門預(yù)算，應(yīng)改由財政部門預(yù)算處統(tǒng)一批復(fù)預(yù)算。并要重新界定財政部門與各部門及其下屬單位的預(yù)算管理權(quán)限，保證財政部門集中統(tǒng)一地行使預(yù)算分配權(quán)，通過更詳細地規(guī)定財政部門對其他部門的預(yù)算草案的審核來強化其監(jiān)督職能。另外，也可以在財政部門具體編制預(yù)算草案時，要聽取聽證會意見，并對審計出的不實預(yù)算給予警告，以強化財政部門的監(jiān)督權(quán)。

2、明確劃分財政部門預(yù)算權(quán)力，健全預(yù)算權(quán)力制衡機制。要統(tǒng)一財政部門的預(yù)算執(zhí)行權(quán)，簡化撥款程序，即將財政部門將其擁有的預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)分別賦予內(nèi)部不同的機構(gòu)行使，健全預(yù)算權(quán)力制衡機制。

（三）構(gòu)成承擔法律責任的主體。財政部門作為承擔責任的主體之一，需明確各主體以防責任不清，各主體均需承擔法律責任。在劃分好各相關(guān)主體的職權(quán)之后，還應(yīng)該較為明確地列舉預(yù)算違法的種類，讓其職權(quán)更為直觀與細致。

（四）公開相應(yīng)的信息。預(yù)算法應(yīng)該規(guī)定收入的款、項、目的具體程度，因而各級政府財政部門應(yīng)負責本級總預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算的公開，讓信息透明化、明晰化。

（五）應(yīng)急預(yù)算法制化。在審慎修改預(yù)算法時，應(yīng)注意分別編制中央和地方財政部門的平時預(yù)算和補正預(yù)算，其中的補正預(yù)算是多檔次預(yù)算，通過多環(huán)節(jié)、多層次的預(yù)算編制提前做好應(yīng)急資金的儲備與轉(zhuǎn)移準備。

（六）新預(yù)算法實行后。新《預(yù)算法》于2015年開始實施，與舊《預(yù)算法》相比進行了較大的調(diào)整與改進。目前，學者們的研究更多的聚焦于其好的一面，需要更新和修正的方面暫涉及不多。政府各部分代表的角色中，財政部門的角色在于強化各部門自身的內(nèi)部控制。而新《預(yù)算法》的實施也使得財政部門有更強的積極性將資金置于財政專戶，實現(xiàn)多元化理財（李偉，2016）。

二、預(yù)算改革過程中的財政部門

新一輪的預(yù)算改革從1999年起啟動，隨著改革的展開，學者們逐漸針對各領(lǐng)域展開的改革進行研究與討論。

（一）宏觀制度改革中財政部門的取向。在零基預(yù)算改革方面，這一改革目前已成為財政部門控制支出部門的工具。在預(yù)算制度改革中，應(yīng)嘗試將以往財政部門“單兵推進”預(yù)算改革的格局轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂小翱v深體系”的共同治理結(jié)構(gòu)；要建立財政部門與各部門、各部門單位內(nèi)部的多層次的控制監(jiān)督體系與制度；應(yīng)將公共預(yù)算從控制取向轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)果導(dǎo)向，讓財政部門對支出進行“追蹤問效”；將財政部門的編制、執(zhí)行、監(jiān)督職能實行“三分離”的改革探索；要提高財政部門地位，將其建成真正的核心預(yù)算機構(gòu)，且財政部門要依靠各個部門測量相應(yīng)的績效指標體系。并且，預(yù)算改革不能單靠預(yù)算部門，還應(yīng)上升到法治（陳工，2016），財政部門還應(yīng)加大與NGO的整合能力，促使更多公民參與預(yù)算?？偟恼f來，在改革過程中，問題在于要控制財政部門的絕對權(quán)力，權(quán)力要集中于預(yù)算處，但不能“一家獨大”。于外，上要通過憲法的修訂制衡與調(diào)整財政部門的權(quán)力，下要通過各個部門及其內(nèi)部多層次、多方面的對財政部門進行相互制約與控制；于內(nèi)，則將財政部門的編制、執(zhí)行與監(jiān)督三大職能進行分離，將財政部門的權(quán)力分散化。在確立財政部門核心預(yù)算機構(gòu)地位的同時，也要把預(yù)算機構(gòu)的主體范圍向外不斷進行輻射與擴散，讓多個主體都能真實地參與到預(yù)算過程中來。endprint

（二）部門預(yù)算改革中財政部門面臨的問題

1、基礎(chǔ)協(xié)調(diào)工作的夯實。于外財政部門要強化與各職能部門的溝通、協(xié)調(diào)問題，于內(nèi)則應(yīng)將各業(yè)務(wù)處的權(quán)力集中于預(yù)算處。在此基礎(chǔ)上，財政部門應(yīng)建立動態(tài)數(shù)據(jù)庫“主動”編制預(yù)算。同時，財政部門應(yīng)改進預(yù)算編制的方法，明確各項目的性質(zhì)。部門的預(yù)算改革于根本上重構(gòu)了財政部門與各個部門間預(yù)算關(guān)系，將預(yù)算權(quán)力集中于自身，但同時也規(guī)范了其預(yù)算決策行為。部門預(yù)算的改革，使得財政部門的權(quán)力集中化、規(guī)范化，但這并不意味著財政部門在預(yù)算過程中的攬權(quán)，而是希望能促使財政部門在各個方面加強協(xié)調(diào)，積極主動，更好、更快地將預(yù)算編制出來。

2、“收支兩條線”下的綜合性改革。財政部門在收支設(shè)計上不合理，應(yīng)在收入方面進行統(tǒng)一編入，并綜合性安排支出需求，實現(xiàn)“兩條線”上的平穩(wěn)運行。

3、思想上的改革轉(zhuǎn)變。財政部門應(yīng)在改革觀念的轉(zhuǎn)變上起帶頭作用，同時內(nèi)部須相互約束和監(jiān)督，及時調(diào)整各項預(yù)算指標。

（三）國庫改革中的財政部門。我國在2001年開始推廣國庫集中收支制度，這一制度以部門預(yù)算為基礎(chǔ)和依據(jù)，它以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，通過國庫的集中收付來進行資金的繳撥。改革后，由財政部門根據(jù)審批后的預(yù)算將資金直接支付，財政部門處于監(jiān)督主體的地位。

1、定位的確立與責任的明晰。改革后資金的集結(jié)利于財政部門的統(tǒng)一管理與調(diào)度，避免了管理分散的混亂。也讓財政部門在可以綜合而靈活的調(diào)補預(yù)算內(nèi)外的資金的同時，監(jiān)督到資金的最終支付。這一改革要處理好財政部門、預(yù)算單位及代理銀行的關(guān)系并形成多家理財格局，明確各方的職責權(quán)限與責任。我們希望通過構(gòu)建國庫集中支付的監(jiān)督制約機制來平衡財政部門與預(yù)算單位間的利益。與西方的國庫相比，要明確財政部門是國庫現(xiàn)金管理的主體機構(gòu)。財政部門主要在于在確保自身主導(dǎo)地位的同時，注意平衡、制約好與各方主體的關(guān)系與利益。

2、行為的補足與信息的成就。針對國庫集中支付存在的約束，財政部門要對預(yù)算單位“零余額賬戶”進行管理、約束及清理。信息化方面，也要加快財、稅、庫、行橫向聯(lián)網(wǎng)的進程，達到數(shù)據(jù)的共享，這也加強了財政部門對預(yù)算單位的監(jiān)督力度，使得資金的使用愈發(fā)公開、透明。

3、制度確立后的相關(guān)討論。在《預(yù)算法修正案草案》修改了“國庫經(jīng)理制”條款后，央行與財政部門關(guān)于經(jīng)理和代理的爭論屢屢展開。至2014年，國庫集中收付制度方首次寫進《預(yù)算法》中。要注意的是，不能過分強調(diào)財政部門的作用，而應(yīng)平衡各方關(guān)系實現(xiàn)權(quán)力的制衡。在區(qū)分央行國庫與財政國庫問題上，國庫庫款支配權(quán)不屬于財政部門，財政部門應(yīng)確立自身角色定位，確保預(yù)算的有效執(zhí)行和實施。國庫應(yīng)與財政部門保持獨立，構(gòu)成相互監(jiān)督與制衡的關(guān)系。要完善真正意義的經(jīng)理國庫，需全面清理和整頓財政專戶，讓“第二國庫”即財政部門國庫滋生的條件被消除。這有利于財政部門等單位能夠全面地檢測財政資金運轉(zhuǎn)情況，為相應(yīng)政策提供支持。在國庫監(jiān)督問題方面，應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的法律條文來細化財政部門、人大等對預(yù)算資金的監(jiān)督權(quán)限與程序。與修改前不同，此時的財政部門是時候明晰自身定位的更迭，居于央行國庫之下但不忘保持自身的“獨立”與“清靜”，以實現(xiàn)對央行國庫進行支持和監(jiān)督。

（四）政府采購中的財政部門。政府采購實際上是國庫集中支付的一項具體表現(xiàn)形式。我國頒布的《政府采購管理辦法》中也確立了各級財政部門負主要工作責任的權(quán)限與地位。財政部門應(yīng)主導(dǎo)政府采購制度的運行機制，并協(xié)調(diào)好與各部門的工作。作為監(jiān)督者的財政部門與作為操作者的采購中心或招標中介組織及作為使用者的采購單位應(yīng)實現(xiàn)分離，以相互制約。另外，財政部門的工作應(yīng)聚焦于管理、協(xié)調(diào)和服務(wù)上，實現(xiàn)采購制度的目標價值。

三、預(yù)算編制過程中的財政部門

中央預(yù)算從2000年啟動試點并逐步擴大范圍，財政部門負責各部門預(yù)算的匯總。應(yīng)構(gòu)建科學的預(yù)算科目體系以方便財政部門的統(tǒng)一匯總。也有學者提出了規(guī)范編制程序、細化經(jīng)費預(yù)算、編制滾動預(yù)算、構(gòu)建完整監(jiān)督機制等7個方面意見以改進財政部門的預(yù)算編制。在編制過程中，要加強信息的收集工作，協(xié)調(diào)各部門、各擁有預(yù)算分配權(quán)的部門的關(guān)系并集權(quán)于財政部門。財政部門在預(yù)算的編制過程中主要起協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的作用，在編制方法上進行優(yōu)化可以利于預(yù)算編制工作的穩(wěn)步運行。

四、預(yù)算過程中的財政部門

（一）預(yù)算過程中的財政部門。針對政策過程與預(yù)算過程存在的分離，讓財政部門僅負責預(yù)算的執(zhí)行，并成立一個預(yù)算機構(gòu)以針對政策和計劃來編制預(yù)算。

（二）財政部門內(nèi)部控制。構(gòu)建包括控制環(huán)境、監(jiān)控、控制行動等因素的內(nèi)部控制框架，并從財政部門設(shè)置及管理要求、財政收支環(huán)節(jié)及財政預(yù)算等方面推動控制體系的構(gòu)建。同時，有學者提出了以創(chuàng)新財政部門內(nèi)部控制體系、健全預(yù)算單位內(nèi)部控制體系及總體規(guī)劃的手段來對財政部門內(nèi)部控制和預(yù)算單位內(nèi)部控制一體化的構(gòu)建建議。

（三）財政部門與各部門間。準預(yù)算機構(gòu)的存在制約了財政部門轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵念A(yù)算機構(gòu)，財政部門仍需提升自身能力并規(guī)范自身行為。財政部門目前分離制衡機制即其內(nèi)部的分離不能充足，須構(gòu)建更具權(quán)威性的預(yù)算管理局這一機構(gòu)。

（四）非正式制度下的財政部門。上級部門普遍的“批條子”獲得資金的現(xiàn)象致使財政部門核心預(yù)算地位受到動搖，交易費用也變得更高。非正式政治層面使得有關(guān)部門更容易獲得財政部門的資金支持，當下預(yù)算過程處于正式與非正式政治的交融之中。這種非正式關(guān)系的存在，在當下的預(yù)算過程中無可避免，只能努力弱化其存在而不致造成過大的影響或后果。

當前，財政部門能力尚顯不足，學者們提出了一些獨立的輔助機構(gòu)或創(chuàng)造性的建議以期能強化其控制、執(zhí)行等各方面的能力，讓預(yù)算能夠順利、透明的展開。

五、預(yù)算管理制度的財政部門

預(yù)算管理制度中包括管理體制優(yōu)化與責任分配、政府收支分類、部門預(yù)算、國庫管理、政府采購管理、社會保障預(yù)算管理、國有資本（資產(chǎn)）預(yù)算管理、國債管理、政府會計管理、信息化管理、績效管理和監(jiān)督管理十二類。以下簡述研究涉及到財政部門較多的領(lǐng)域。endprint

（一）管理體制優(yōu)化與責任分配。財政部門作為各級政府的具體管理預(yù)算的部門，為完善管理制度，財政部門內(nèi)部應(yīng)設(shè)置獨立的預(yù)算編制機構(gòu)及專責的監(jiān)督機構(gòu)。作為規(guī)范性預(yù)算管理制度的“底線”，必須實現(xiàn)并明確財政部門的統(tǒng)一管理各項收支。

（二）政府收支分類。在開展“收支兩條線”管理過程中，應(yīng)明確讓財政部門平衡、審核各類預(yù)算，實現(xiàn)收繳分離；并在財政部門中構(gòu)建預(yù)算外資金專職監(jiān)督機制這一機制，與其他機制共同構(gòu)成“五種機制”，確保實現(xiàn)財政部門下的銀行賬戶分別核算，統(tǒng)一管理。

（三）國有資本（資產(chǎn)）預(yù)算管理。國有資本經(jīng)營預(yù)算制度于2007年開始在全國范圍內(nèi)進行試點，它可以充分發(fā)揮預(yù)算的分配、監(jiān)督和調(diào)節(jié)的功能。財政部門在國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制工作占據(jù)主體地位，要劃分好財政部門與國有資本預(yù)算部門的職責權(quán)限并協(xié)調(diào)二者的關(guān)系。政府的財政部門、企業(yè)以及履行出資人職責的機構(gòu)間會形成預(yù)算支出層面的利益沖突關(guān)系，需要通過法律對三者進行調(diào)整，協(xié)調(diào)好各主體間的權(quán)責關(guān)系。同時，建立財政部門對國資監(jiān)管機構(gòu)履行預(yù)算職責的監(jiān)督機制，以維持國家財政的一致，讓財政部門統(tǒng)一資產(chǎn)的管理和調(diào)劑等方面的內(nèi)容。確立財政部門的主導(dǎo)地位并協(xié)調(diào)好與其他主體間的關(guān)系，是財政部門在國有資本預(yù)算管理中亟須注意的事。

（四）國債管理。針對政府中的隱性或有負債這種不易察覺的國債組成部分，須在財政部門內(nèi)設(shè)立政府的債務(wù)管理機構(gòu)進行統(tǒng)一管理。

（五）信息化管理。預(yù)算信息公開方面，要明確由財政部門是預(yù)算公開的主體單位，加強財政部門對預(yù)算公開的保障和領(lǐng)導(dǎo)，并建立公開信息反饋機制。財政部門能夠主動公開各項納稅信息，但不能對第三方的信息申請公開。

（六）績效管理?？冃ьA(yù)算以結(jié)果為導(dǎo)向，是財政部門力推的一項重點工作。財政部門花費資金應(yīng)考慮公眾立場，因而需制定項目績效預(yù)算的編制方法，不斷學習外國經(jīng)驗進行改良。要讓財政部門總攬全局，要統(tǒng)一財政部門的資金分配權(quán)，將各部門權(quán)力逐漸集中至財政部門。僅控制預(yù)算總額，使得其他職能部門在完成績效目標的基礎(chǔ)上擁有自由裁量權(quán)。

（七）監(jiān)督管理。對于預(yù)算監(jiān)督制衡機制，財政部門應(yīng)形成部門間制約、部門內(nèi)制約、允許體制外制約等多層次監(jiān)督機制。財政部門作為系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，相較于其他側(cè)重于日常、事前及事中監(jiān)督。就完善部門監(jiān)督體系的看法，要完善法規(guī)，界定財政部門的監(jiān)督職責；各級財政部門要設(shè)置獨立的監(jiān)督檢查機構(gòu)；實現(xiàn)財政部門與其他單位預(yù)算執(zhí)行軟件聯(lián)網(wǎng)，讓監(jiān)督信息化；信息要由內(nèi)而外逐步公開；建立以財政部門為主體的評價體系。財政部門在公民參與的預(yù)算聽證制度中須與立法機關(guān)一同發(fā)揮組織帶領(lǐng)作用，建立對話機制。財政部門的配合與理解對于強化人大監(jiān)督有著重要的作用。最后，在運用大數(shù)據(jù)完善財政部門內(nèi)的信息系統(tǒng)時，應(yīng)強化其預(yù)算監(jiān)管。預(yù)算過程中的各個層面都需要通過信息的公開或建立對話溝通等機制來進行監(jiān)督與制約，財政部門于其中的配合顯然無比重要。

六、討論

目前，關(guān)于預(yù)算過程中的財政部門的研究討論大體攬括于上述五個方面，研究的進程是隨著《預(yù)算法》的制定→修改→再制定，各項制度改革的試點→范圍擴大→政策的確立等方面逐漸展開?？偟恼f來，財政部門是核心預(yù)算機構(gòu)，在集合各方權(quán)力并統(tǒng)一支配，其權(quán)力的制衡需要從內(nèi)外層面逐步開展。同時，各項職權(quán)的分配、信息的公開、預(yù)算的監(jiān)督等也在被不斷的強調(diào)并于現(xiàn)實實踐中不斷試驗與演進，隨著新《預(yù)算法》的制定、以往制度實踐的成熟化、新制度的提出與試點工作的展開，未來的研究會給我們更為完善而全面的答案。

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