自貿(mào)區(qū)構(gòu)建“單一窗口”路徑模式研究
——以福建自貿(mào)區(qū)為例

孫維瀟

(福州大學(xué) 至誠學(xué)院，福建 福州，350002)

我國于2015年9月正式接受了世界貿(mào)易組織《貿(mào)易便利化協(xié)定》議定書的相關(guān)條例規(guī)定，自此在推行貿(mào)易便利化的全面落實進(jìn)程上正在不斷加快步伐?！顿Q(mào)易便利化協(xié)定》是我國加入世貿(mào)組織后所達(dá)成的第一個多邊貨物貿(mào)易協(xié)定，意味著我國將與其余15個接受該議定書的成員國共同推進(jìn)本國的貿(mào)易便利化并實現(xiàn)與國際接軌。我國是全球第一大貨物貿(mào)易國，《貿(mào)易便利化協(xié)定》的正式實施將大大提升我國對外貿(mào)易的便捷性和高效性，進(jìn)一步深化加強與貿(mào)易伙伴的貨物進(jìn)出口往來。同時，該協(xié)定有助于我國口岸綜合管理體系實現(xiàn)與國際化接軌的現(xiàn)代化管理模式，能夠促使更加便利的通關(guān)環(huán)境的形成，真正做到惠及進(jìn)出口相關(guān)企業(yè)。而在《貿(mào)易便利化協(xié)定》中，最為重要的一項指標(biāo)便是建立國際貿(mào)易“單一窗口”。因此，全面建設(shè)“單一窗口”的任務(wù)是大勢所趨。

一、“單一窗口”概念及其國際經(jīng)驗和我國的特殊情況

“單一窗口”是指參與國際貿(mào)易進(jìn)出口的各方只需通過一個統(tǒng)一的信息平臺，一次性遞交滿足監(jiān)管部門要求的標(biāo)準(zhǔn)化單證和電子信息，而監(jiān)管部門也同樣通過該平臺將處理結(jié)果及時地反饋給申報人的通關(guān)模式。這種“窗口唯一、平臺唯一、申報一次性、辦結(jié)一次性”的快速高效模式有助于國際貿(mào)易便利化和邊境管理效率的提升。鑒于2013年底世貿(mào)組織在《貿(mào)易便利化協(xié)議》中將“單一窗口”列為成員國的法律義務(wù)，國務(wù)院在同年11月發(fā)布了“實現(xiàn)口岸管理相關(guān)部門信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助”的“三互”模式推進(jìn)方案。2014年12月26日，國務(wù)院又設(shè)立了“將在2017年底前在全國各個口岸建成‘單一窗口’”的目標(biāo)，“單一窗口”的建設(shè)已刻不容緩。

目前，全球已有包括發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在內(nèi)的大小60多個經(jīng)濟(jì)體實施了“單一窗口”制度。根據(jù)其運營主體與形式的不同，“單一窗口”可以分為 “單一系統(tǒng)”“單一機(jī)構(gòu)”和“公共平臺”三種模式。

(一)“單一系統(tǒng)”模式

以美國、日本為代表的國家采用的是“單一系統(tǒng)”模式。例如，美國通過“國際貿(mào)易數(shù)據(jù)系統(tǒng)”(ITDS)這一單一系統(tǒng)實行信息數(shù)據(jù)的整合。在進(jìn)出口相關(guān)企業(yè)把所需貿(mào)易數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化的電子申報、采集和發(fā)送之后，各監(jiān)管部門可在自己的信息系統(tǒng)中處理并反饋。ITDS系統(tǒng)由各政府監(jiān)管部門共同參與，其中包括美國海關(guān)與負(fù)責(zé)系統(tǒng)行事管理的邊境保護(hù)局。美國“單一窗口”涵蓋了貨物、船員、運輸工具、關(guān)稅、配額、許可證、統(tǒng)計等各環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，同時還對進(jìn)出口相關(guān)企業(yè)提供通關(guān)信息和管理規(guī)定等服務(wù)。

(二)“單一機(jī)構(gòu)”模式

以瑞典、荷蘭為代表的歐洲國家采用“單一機(jī)構(gòu)”模式，即由一個政府機(jī)構(gòu)對信息數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。例如在瑞典，國際貿(mào)易“單一窗口” 由瑞典海關(guān)帶頭，農(nóng)業(yè)委員會、貿(mào)易委員會等其余部門共同參與建設(shè)完成。該系統(tǒng)具有電子報關(guān)和申領(lǐng)各類進(jìn)出口許可證的功能，被稱為“虛擬海關(guān)”。同時，該系統(tǒng)可以與進(jìn)出口相關(guān)企業(yè)自身的管理系統(tǒng)相對接，實現(xiàn)自動更新匯率、關(guān)稅編碼和關(guān)稅稅率等數(shù)據(jù)。除此之外，該窗口還通過互聯(lián)網(wǎng)提供更多輔助性服務(wù)，如及時提供貿(mào)易相關(guān)的政策信息，甚至開展在線培訓(xùn)等?！皢我淮翱凇背蔀檫M(jìn)出口相關(guān)企業(yè)一次性獲得所有貿(mào)易相關(guān)信息和完成整個報關(guān)流程的唯一平臺。

(三)“公共平臺”模式

新加坡采取的是較為特殊的 “公共平臺”模式。新加坡政府早在20世紀(jì)80年代便成立了技術(shù)小組，由國家電腦局聯(lián)手新加坡網(wǎng)絡(luò)服務(wù)公司采用政府和社會資本合作(PPP)模式，逐步建立起“單一窗口”平臺。而其具體運營由勁升邏輯設(shè)立的特殊目的公司承擔(dān)。采用PPP模式的優(yōu)點在于政府提高了“單一窗口”的市場化程度和服務(wù)的高質(zhì)量，并且能夠做到與企業(yè)雙方的權(quán)利義務(wù)清晰化。在發(fā)揮企業(yè)貼近市場需求的優(yōu)勢的同時，政府可通過該模式對企業(yè)經(jīng)營情況進(jìn)行監(jiān)督，既節(jié)省了建設(shè)和運營成本方面的財政支出，又確?！皢我淮翱凇苯ㄔO(shè)的服務(wù)和質(zhì)量。企業(yè)在完成政府指定的貿(mào)易功能后，能夠開發(fā)商業(yè)功能提高運營收益，達(dá)到雙贏效果。

以上海為首的我國現(xiàn)各大自貿(mào)區(qū)所采用的是上述第一種即“單一系統(tǒng)”模式。從2002年起，我國海關(guān)總署便開始牽頭建設(shè)電子口岸，初步形成了跨部門跨地區(qū)的數(shù)據(jù)共享。但該舉措仍然只是通關(guān)的輔助手段，并未真正做到如“一次申報”等核心業(yè)務(wù)功能的統(tǒng)一，與國際上的標(biāo)準(zhǔn)相差甚遠(yuǎn)。因此，在“單一窗口”未建立之前，企業(yè)仍須分別向海關(guān)、檢驗檢疫、稅務(wù)、外匯管理等多個部門申報所需信息，部分信息仍須采用紙質(zhì)報送的形式，甚至中途還可能被多次查驗。這些部門各自的垂直管轄關(guān)系較強，橫向聯(lián)系較弱，使得相關(guān)企業(yè)的工作重復(fù)率高，流程繁瑣。因此，我國建立“單一窗口”的重點在于統(tǒng)籌各個橫向部門的分工職責(zé)，實現(xiàn)貿(mào)易、運輸、加工、倉儲等數(shù)據(jù)信息及時、有效共享，做到監(jiān)管的互認(rèn)互助以及處理結(jié)果通過“單一窗口”反饋，從而達(dá)到方便企業(yè)的效果。

二、“單一窗口”構(gòu)建現(xiàn)存問題

目前，在我國實行單一窗口全面覆蓋仍面臨較大考驗，其難點在于三個方面。

(一)技術(shù)方面

“單一窗口”運行的大環(huán)境是以實際貨物與供應(yīng)鏈的密切聯(lián)系所形成的物聯(lián)網(wǎng)作為基礎(chǔ)的，即以互聯(lián)網(wǎng)作為載體，將實際的貨物作為用戶終端構(gòu)建聯(lián)系并實行信息的交換與通信，達(dá)到實現(xiàn)智能化識別、定位、跟蹤、監(jiān)控和管理的目的。而在涉及多部門多環(huán)節(jié)的跨境通關(guān)流程中，通過單一平臺對貨物進(jìn)行實時的監(jiān)控管理、快速放行以及信息的及時多方位的傳遞顯得尤為重要。這就需要各個自貿(mào)區(qū)在建設(shè)初期提前考慮并解決技術(shù)的協(xié)調(diào)問題，尤其是某些中央垂直管理部門的信息共享難題。在硬件方面，物聯(lián)網(wǎng)依靠射頻識別裝置、紅外感應(yīng)器、全球定位系統(tǒng)、激光掃描器等信息傳感設(shè)備，其優(yōu)化提升需要多部門的積極配合，且需依靠如智能傳感技術(shù)、嵌入式系統(tǒng)技術(shù)等來完成。因此，技術(shù)的成熟與否是“單一窗口”建立的基石，也將大大影響“單一窗口”建設(shè)的速度與效果。

(二)運營和維護(hù)方面

單一窗口構(gòu)建的目的在于方便進(jìn)出口相關(guān)企業(yè)等商業(yè)個體，通過減少和簡化多環(huán)節(jié)多部門的申請過程以達(dá)到降低時間與財務(wù)成本的目的，而非減輕各監(jiān)管部門的行政職責(zé)。因此，各監(jiān)管部門機(jī)構(gòu)對于自身所處地位應(yīng)有一個新的認(rèn)知，必要時應(yīng)作出相應(yīng)的調(diào)整。由于“單一窗口”流程一體化的形成，難免會出現(xiàn)某些部門的傳統(tǒng)權(quán)利縮減或消失、收費機(jī)制與利益分配的重新洗牌，甚至在轉(zhuǎn)變與過渡階段會帶來行政義務(wù)的增加，導(dǎo)致這些公共部門參與平臺建設(shè)的積極性不高。因此在保證“單一窗口”平臺的有效運行方面，公共部門若不能擺正自身位置，積極配合，則“單一窗口”的平臺將形同虛設(shè)。在“單一窗口”構(gòu)建初期就應(yīng)鼓勵各部門參與其中，提高行政部門在改建過程中的主人翁意識以及其積極性與參與性。

(三)法律方面

目前，我國對于“單一窗口”的推行主要依靠政府政策支撐，但相應(yīng)的法律保障卻遲遲未能跟進(jìn)。如對電子通關(guān)的法律認(rèn)可、平臺運營機(jī)構(gòu)與進(jìn)出口相關(guān)企業(yè)個體之間的權(quán)利與義務(wù)的劃分、信息與數(shù)據(jù)共享的利益協(xié)調(diào)甚至個人的數(shù)據(jù)信息保護(hù)等問題都需要依法認(rèn)定、依法解決。在未來“單一窗口”的運營過程中，難免在某些環(huán)節(jié)出現(xiàn)一系列的法律糾紛，若沒有相應(yīng)的法律依據(jù)賴以解決，則“單一窗口”還不能稱之為成熟的運作平臺。在國外，由于平臺建設(shè)起步早，多國已對電子數(shù)據(jù)的法律依據(jù)和信息保護(hù)等敏感問題給予明確的規(guī)定，這樣才能確保在短期的政府政策推行期過去之后平臺依舊能夠持續(xù)健康地運轉(zhuǎn)。因此，在“單一窗口”模式不斷擴(kuò)展與普及的未來，法律保障將是其順利推行的最關(guān)鍵因素。

三、自貿(mào)區(qū)“單一窗口”建立模式——以福建自貿(mào)區(qū)為例

受貿(mào)易便利化與企業(yè)需求導(dǎo)向的影響，福建省早于2014年9月便啟動了國際貿(mào)易“單一窗口”的建設(shè)。自從2015年4月福建自貿(mào)區(qū)掛牌以來，“單一窗口”制度率先在自貿(mào)試驗區(qū)開展試運行。目前，自貿(mào)區(qū)內(nèi)上線運行項目在不斷增加，直接服務(wù)企業(yè)和間接服務(wù)企業(yè)數(shù)量在全國四個自貿(mào)試驗區(qū)中均居首位。

(一)主要做法

福建國際貿(mào)易“單一窗口”由福建省人民政府主導(dǎo)，規(guī)劃與設(shè)計由福建省口岸辦牽頭負(fù)責(zé)，同時設(shè)立省電子口岸管理中心推進(jìn)具體事宜。其參與建設(shè)者包括海關(guān)、檢驗檢疫、海事、邊防等30多個相關(guān)部門，經(jīng)費來源于財政預(yù)算。

由于福建省設(shè)有福州和廈門兩個關(guān)區(qū)兩個檢區(qū)，關(guān)區(qū)與檢區(qū)又相互交叉，因此針對這種情況，福建省的“單一窗口”平臺首先實行了對兩個運營體的統(tǒng)一。雖然兩個運營體的開發(fā)和運維分別由兩個不同的公司(省電子信息集團(tuán)和廈門自貿(mào)試驗區(qū)電子口岸公司)負(fù)責(zé)，但二者通過統(tǒng)一界面統(tǒng)一對外宣傳。平臺建設(shè)后，省電子口岸管理中心對口岸查驗單位和兩個運營體實行直接對接，實時匯總?cè)⊥P(guān)查驗、港口物流等口岸運行數(shù)據(jù)，做到兩個運營體的數(shù)據(jù)充分共享。企業(yè)則可以自主選擇合適的運營體辦理業(yè)務(wù)。對于龐大的平臺建設(shè)，福建自貿(mào)區(qū)是循序漸進(jìn)、分期進(jìn)行的?！皢我淮翱凇?.0版共設(shè)計七個功能，其中包括貨物申報、運輸工具申報、關(guān)檢“三個一”等最基礎(chǔ)的硬件配套，以及政務(wù)服務(wù)、金融服務(wù)、貿(mào)易許可業(yè)務(wù)、對臺及“一帶一路”專區(qū)等多方位服務(wù)內(nèi)容；2.0版建設(shè)則引進(jìn)前述的新加坡勁升邏輯公司，擴(kuò)展跨境支付、監(jiān)管智能化、通關(guān)自動化等全程電子化服務(wù)并對照國際標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化。

在數(shù)據(jù)整合與共享方面，福建省專門整合了原來分散在各口岸單位申報表格中的數(shù)據(jù)項，以實現(xiàn)各部門的數(shù)據(jù)交換。在流程對接方面，“單一窗口”實現(xiàn)了物流方面的無紙化辦理，港口業(yè)務(wù)與通關(guān)業(yè)務(wù)得到更快速更便捷的銜接貫通。通過檢驗檢疫、海事、港口管理三部門的共建，實現(xiàn)了企業(yè)申報、查驗、放行的全程信息化。

除此之外，為服務(wù)好相關(guān)商業(yè)個體，福建自貿(mào)區(qū)重視平臺的配套措施建設(shè)，包括全天24小時在線的“單一窗口”用戶呼叫請求電話熱線的建立以及政府對企業(yè)通過“單一窗口”報關(guān)報檢環(huán)節(jié)的部分經(jīng)營服務(wù)性收費給予減免等措施，減輕了相關(guān)企業(yè)的負(fù)擔(dān)，從而吸引更多企業(yè)使用。

(二)實踐效果

目前，福建自貿(mào)區(qū)的單一窗口平臺的實施已趨完善，廈門片區(qū)已實現(xiàn)100%“單一窗口”申報，而此舉的紅利也逐步顯現(xiàn)?！皢我淮翱凇逼脚_的推出使得企業(yè)申報手續(xù)簡化，進(jìn)出口貨物重復(fù)申報項目減少30%，申報效率提高50%以上。如表1所示，進(jìn)出口相關(guān)企業(yè)的時間和財務(wù)成本銳減，通關(guān)的便利程度和效率大大提高。而近年倍受關(guān)注的跨境電商商品通關(guān)則已經(jīng)實現(xiàn)最多6秒的驗放速度。

表1 “單一窗口”建成前后各項流程實施方式與效率對比

此外，平潭片區(qū)憑借“單一窗口”平臺，在全國率先實現(xiàn)了對外貿(mào)易經(jīng)營者備案登記和原產(chǎn)地證備案登記的“兩證合一”，這意味著轄區(qū)商務(wù)主管部門和檢驗檢疫部門實現(xiàn)了統(tǒng)一受理、統(tǒng)一審核、統(tǒng)一發(fā)證，企業(yè)不再需要分別向兩個部門申請對外貿(mào)易經(jīng)營者備案登記和原產(chǎn)地證企業(yè)備案。該舉體現(xiàn)了“單一窗口”模式在除了通關(guān)之外的進(jìn)出口貿(mào)易流程中的高效便捷惠民特點。

四、其他自貿(mào)區(qū)構(gòu)建“單一窗口”的對策建議

(一)強有力的領(lǐng)導(dǎo)小組

福建自貿(mào)區(qū)的單一窗口建設(shè)在政府的關(guān)心與支持下，由省政府直接推動，將各部門間的協(xié)調(diào)放在了首要位置，使得“單一窗口”平臺順利取代了原先的監(jiān)管系統(tǒng)。由于我國傳統(tǒng)的行政部門主要受制于垂直管控而部門間的橫向聯(lián)系較少，強有力的核心統(tǒng)籌力量就顯得尤為重要。因此，其它自貿(mào)區(qū)在建設(shè)單一窗口的過程中，首先應(yīng)爭取在國家層面和地方層面建立強有力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，統(tǒng)一思想，破除低效繁復(fù)的管理機(jī)制和部門利益，重建貿(mào)易進(jìn)出口監(jiān)管流程。

(二)盡早確定運維模式

“單一窗口”的運維模式在初期就應(yīng)盡早確定，如福建自貿(mào)區(qū)采取的就是全額財政撥款、列入財政預(yù)算的模式，在自貿(mào)區(qū)掛牌之前就已確定基本路徑了。當(dāng)然，不同地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)氐那闆r可以采取自收自支、財政補貼以及類似于新加坡政府與企業(yè)合作的PPP模式。從推廣效率和力度來看，政府撥款是最有力的方式之一，但若考慮到投入與運維成本以及后續(xù)的綜合服務(wù)質(zhì)量的提升等方面，PPP模式也不失為一種選擇。各自貿(mào)區(qū)可以采取由政府對基本服務(wù)實行定價的方式，使得運營單位略微盈利，依靠市場化來實現(xiàn)其獲利。

(三)信息與數(shù)據(jù)的協(xié)調(diào)與共享

福建自貿(mào)區(qū)的“單一窗口”實行順利的重大原因就在于其信息協(xié)調(diào)與共享到位，各部門之間以及企業(yè)與相關(guān)部門的溝通順暢。平潭“兩證合一”的實現(xiàn)就是最好的例子。因此，有意推行“單一窗口”建設(shè)的地方相關(guān)部門應(yīng)摒棄傳統(tǒng)的行政管理體制和各自利益優(yōu)先的觀念，加強G2G之間的數(shù)據(jù)共享，多參考借鑒國內(nèi)外現(xiàn)有案例的共享模式，必要時引進(jìn)國外成熟的技術(shù)和平臺。

(四)漸進(jìn)式推進(jìn)與盡早的社會推廣

福建自貿(mào)區(qū)的“單一窗口”平臺并不是短期內(nèi)就一步到位的，而是階段性地逐步完善其功能。在“單一窗口”構(gòu)建的過程中，最先需要落實的是貨物進(jìn)出口申報所涉及的基本功能，如海關(guān)和檢驗檢疫等；其次再加入外匯、退稅和許可證件部門的信息聯(lián)網(wǎng)(即福建自貿(mào)區(qū)“單一窗口”1.0版所覆蓋的內(nèi)容)；最后再推廣涉及跨境支付的銀行、保險等輔助性商業(yè)功能，并按照國際標(biāo)準(zhǔn)整合整個系統(tǒng)平臺，達(dá)到集中處理貿(mào)易數(shù)據(jù)的目的(即2.0版的主要目標(biāo))。另外，平臺的推廣也需要廣大企業(yè)實時的參與，這樣才能夠使得貿(mào)易鏈條上的相關(guān)方和監(jiān)管部門進(jìn)行有效的互動，有助于各部門了解市場需求，及時做出合理調(diào)整，對“單一窗口”的全面落實具有促進(jìn)作用。因此，社會推廣應(yīng)盡早開始實行，在平臺的漸進(jìn)式推進(jìn)中達(dá)到相輔相成的效果。

(五)優(yōu)化電子口岸法律支持環(huán)境

隨著單一窗口平臺在越來越多的地方推廣，針對該模式的法制環(huán)境尚不完善的問題，有關(guān)部門應(yīng)盡快跟進(jìn)。如在信息和數(shù)據(jù)資源共享中面臨的權(quán)屬問題以及知識產(chǎn)權(quán)各方利益的平衡問題都有待法律給予合適的解決辦法。

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