城鄉(xiāng)低保政策實施現(xiàn)狀及對策研究*

劉 瑾，曹婉莉

(西華師范大學(xué)管理學(xué)院，四川 南充 637000)

一、引言

低保制度即最低生活保障制度，指的是國家對家庭人均收入低于當(dāng)?shù)卣孀畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)的人口給予一定現(xiàn)金資助，以保障該家庭成員基本生活的一項社會救助制度。根據(jù)憲法規(guī)定，我國公民在年老、疾病或喪失勞動能力的情況下，國家有義務(wù)提供物質(zhì)幫助①，這是我國確立現(xiàn)行最低生活保障制度的最根本法律依據(jù)。1997年《關(guān)于在全國建立城市最低生活保障制度》頒布，標(biāo)志著我國開始在全國城市范圍內(nèi)建立低保制度。低保制度建立之初只包括了城鎮(zhèn)居民，農(nóng)村居民并沒有包含在內(nèi)。2007年《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》的頒布，代表著低保制度也逐漸開始在農(nóng)村中建立。至此，我國的低保制度由城市低保走向了全民低保[1]。

自20世紀(jì)90年代以來，全國各地歷經(jīng)二十多年的努力，使得城鄉(xiāng)低保制度不斷發(fā)展和完善，在扶貧發(fā)面發(fā)揮了重要的“兜底”作用，濟(jì)貧效果顯著。由于我國地域和經(jīng)濟(jì)的差異性，地方在具體的城鄉(xiāng)低保政策執(zhí)行中也普遍存在著諸如基層力量薄弱、低保對象識別困難、缺乏正向激勵、城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)差距較大等問題，影響了低保政策的有效執(zhí)行。因此本文試圖從公共政策有效執(zhí)行角度進(jìn)行分析，找出存在的普遍存在的問題，提出相關(guān)對策和建議，以提升低保政策的執(zhí)行效果。

二、 城鄉(xiāng)低保政策執(zhí)行的效果分析

(一) 低保制度的覆蓋面逐年擴(kuò)大

近年來，在“應(yīng)保盡?！雹诘恼吣繕?biāo)指導(dǎo)下，我國低保制度的覆蓋面不斷擴(kuò)大，越來越多的貧困人口被納入到了低保制度的保障范圍內(nèi)。如表1所示，2007～2009年三年間，城市最低生活保障人數(shù)由2272.12萬人增加到2345.6萬人，增幅為3.2%。但自2010年起，城市最低生活保障人數(shù)開始出現(xiàn)負(fù)增長，由2010年的2310.52萬人減少到2016年的1480.2萬人，減幅為35%。然而在實際的操作過程中，低保人數(shù)的減少并不表明低保的覆蓋范圍縮小，反而證明了城市低保制度發(fā)揮了其應(yīng)有的功效，一部分城市貧困人口在低保制度的幫助下實現(xiàn)了脫貧。

與城市低保政策執(zhí)行效果有所不同，農(nóng)村低保制度建立時間較晚，且農(nóng)村的貧困人口基數(shù)較大，為了更好的發(fā)揮低保制度在農(nóng)村貧困人口中的作用，在政策執(zhí)行之初，政府就將低保工作的重點(diǎn)放在了覆蓋面的擴(kuò)大上，努力將更多的貧困人口納入到低保政策范圍中。如表1所示，在2007～2013年間，農(nóng)村低保人數(shù)一直保持著增加的趨勢。尤其是在2007年～2010年這四年間，以平均增幅為41.18%的速度高速增長，這主要是因為制度經(jīng)歷了從無到有的過程，為了使低保制度的作用能夠得到充分的發(fā)揮，國家致力于將更多農(nóng)村貧困人口納入到低保政策覆蓋范圍中。2011～2013年間，增幅開始放緩，說明農(nóng)村低保政策趨于穩(wěn)定，“應(yīng)保盡?！闭吣繕?biāo)逐步實現(xiàn)。自2013年起，農(nóng)村低保人數(shù)的增幅開始出現(xiàn)負(fù)增長，說明在低保政策的幫助下，部分農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)了脫貧，退出了低保制度。尤其在“十二五”后期和“十三五”開局期，伴隨著我國脫貧攻關(guān)總體目標(biāo)和措施的推進(jìn)，城鄉(xiāng)低保政策執(zhí)行效果日益明顯。

表1 城鄉(xiāng)最低生活保障情況 單位：萬人

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)歷年民政統(tǒng)計年鑒整理

(二) 低保資金的投入逐年增加，保障標(biāo)準(zhǔn)逐年提高

作為社會保障制度的“最后一道防線”[2]的城鄉(xiāng)低保制度，其制度設(shè)計的目標(biāo)就是能為城市和農(nóng)村的貧困人口提供最基本的保障。物質(zhì)條件是一項促使制度良好運(yùn)行的基礎(chǔ)，為了讓更多的貧困人口擺脫生存危機(jī)，國家歷來都重視對低保資金的投入。從表2可以看出，不管是農(nóng)村低保資金的投入還是城市低保資金的投入都呈現(xiàn)出逐年遞增的態(tài)勢。在2011年以前，農(nóng)村低保資金的投入都明顯的少于城市低保資金的投入，這主要是因為農(nóng)村低保制度建立的時間比城市低保制度建立的時間晚，在農(nóng)村低保制度建立之初城市低保已經(jīng)較為成熟，大多數(shù)城市貧困人口都納入到了低保制度的范圍內(nèi)。自2011年起，農(nóng)村低保資金的投入開始反超城市低保資金的投入。除了農(nóng)村低保在實踐中不斷得到完善外，“應(yīng)保盡?！钡恼吣繕?biāo)得到落實業(yè)也到了至關(guān)重要的作用。除此之外，農(nóng)民的生活問題一直是政府關(guān)注的焦點(diǎn)，加上農(nóng)村貧困人口的基數(shù)本來就要比城市多，貧困人口的情況也更加復(fù)雜，因此，為了確保政策的有效實施，農(nóng)村貧困人口的生活得到改善，政府對農(nóng)村低保的投入也不斷增加。截至2016年底，全國共有城市低保對象855.3萬戶，1480.2萬人，農(nóng)村低保對象2635.3萬戶，4586.5萬人。中央和地方財政共支出城市低保資金687.9億元，農(nóng)村低保資金1014.5億元。城鄉(xiāng)低?？傊С鲑Y金比上年增長9.6%③。

與此同時，在低保政策的具體操作實施中，其待遇保障標(biāo)準(zhǔn)也隨著快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)水平不斷提高，維護(hù)貧困人口基本生活的效果較為明顯。如圖1所示，無論是城市低保標(biāo)準(zhǔn)或者農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，其增長速度都比較明顯。2007年，我國城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)為102.7元每人每月，到2016年則增加到494.6元每人每月，增幅為382%。農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)也由2007年的70元每人每月增加到2016年的267.4元每人每月，增幅為282%。

圖1城鄉(xiāng)低保財政投入單位：萬元

數(shù)據(jù)來源：2007～2016年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報

圖2城鄉(xiāng)低保待遇標(biāo)準(zhǔn)單位：元

數(shù)據(jù)來源：2007～2016年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報

(三) 低保制度日益完善，分類救助逐漸細(xì)化

1999年《城市居民最低生活保障條例》的出臺，標(biāo)志著城市最低生活保障制度在全國各個城市中全面實行。到2007年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，低保制度正式在農(nóng)村實行。2014 年，《社會救助暫行辦法》的正式頒布，標(biāo)志著我國將社會救助上升為根本性、穩(wěn)定性的法律制度。我國的低保政策在不斷探索中得到了充分的發(fā)展和完善。從制度建立之初的“城市低保”到現(xiàn)在的“全民低?！?，低保制度作為重要的一項救助制度，已經(jīng)走向科學(xué)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、法制化[3]。

隨著低保制度的不斷完善，各地方政府也開始根據(jù)本地實際情況對不同的家庭采取不同的救助標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類施保。第一，針對性更強(qiáng)。對農(nóng)村低保、五保對象等特殊困難群體給予政策傾斜，針對救助對象在醫(yī)療、住房等方面的突出困難，實施分類救助。同時對困難人口的基本生活實施動態(tài)管理。第二，對于那些并沒有完全喪失勞動能力的困難人口由靜態(tài)救助轉(zhuǎn)變?yōu)閯討B(tài)救助，提高其就業(yè)能力，幫助他(她)找到工作順利脫貧。第三，為減少社會救助體系中的“斷層”現(xiàn)象，將救助范圍由絕對貧困對象拓展到相對貧困對象，讓更多未納入低保的低收入困難群眾能夠得到及時有效的救助[4]。同時，也加強(qiáng)了救助體系信息平臺建設(shè)，實現(xiàn)救助工作信息化管理。

三、 城鄉(xiāng)低保政策實施中存在的問題分析

公共政策的執(zhí)行效果主要受到以下四種因素的影響，一是政策本身；二是政策執(zhí)行的主體；三是政策所指的目標(biāo)對象；四是政策的執(zhí)行壞境。因此，為了更好的分析城鄉(xiāng)低保政策的執(zhí)行效果，本文也將從以上四種因素出發(fā)，客觀分析城鄉(xiāng)低保政策執(zhí)行中存在的問題。

(一) 從城鄉(xiāng)低保政策本身分析

1.低保政策內(nèi)容的模糊性使得低保對象識別困難[5]。首先，貧困人口的家庭收入難以核定且缺乏定期審核。目前，對于低保戶的核查主要還是以走訪和打聽為主，并沒有形成一套行之有效的具體操作方法。對城市的貧困人口而言，對低保對象的審核主要是對家庭財產(chǎn)的核查，這就包括了家庭收入和家庭財產(chǎn)的審查[6]。但在具體的操作中卻存在著較大的困難。尤其是對于家庭財產(chǎn)的調(diào)查④，不管是非生活必需的高檔消費(fèi)品還是日常消費(fèi)水平，概念都過于籠統(tǒng)，致使在具體的核查過程中存在著問題。對于申請者所持有的各項資產(chǎn)，更是需要包括金融、社保、工商等多個部門的配合，這無疑也增加了低保對象識別的困難。

相較而言，農(nóng)村低保對象的識別則更加困難。就家庭收入方面，與城市困難人口相比，農(nóng)村貧困人口的收入來源更加多樣。農(nóng)村人口大多以土地為生，受自然條件和市場波動的影響，農(nóng)作物的具體價值很難量化。除此之外，在以家庭養(yǎng)老為核心的農(nóng)村，來自于子女和親屬的贍養(yǎng)費(fèi)也是農(nóng)村貧困人口收入的主要方式之一，受到道德的影響，也很難將此進(jìn)行具體的量化。

2. 低保政策的負(fù)向激勵性導(dǎo)致“福利依賴”和“養(yǎng)懶漢”的現(xiàn)象層出不窮。城鄉(xiāng)低保待遇的發(fā)放采取的是“補(bǔ)差”[7]的方式，即對共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的差額進(jìn)行補(bǔ)償，這就容易造成一種掙的越多拿的就越少的負(fù)向激勵。為了能夠拿到更多低保金，不少低保對象選擇安于現(xiàn)狀，不愿意工作，對低保的依賴極重。截止2017年第二季度，我國城市最低生活保障人數(shù)為13，960，226人，其中完全沒有勞動力或者喪失部分勞動力的殘疾人、重度殘疾人、老人以及未成年人分別為1，587，978人、333，486人、522，171人、2，318，672人，占城市低保人數(shù)的48%。除去因大病、意外災(zāi)害或自然災(zāi)害等原因造成的特殊貧困人口外，還有不少成年人、在職人員也在城市低保的救助范圍之列。與此同時，截止2017年第二季度，我國農(nóng)村共有低保人數(shù)43，679，757人，其中完全或部分喪失勞動力的殘疾人、重度殘疾人、老年人和未成年分別為4，464，166人、967，962人、17，510，707人、4，890，658人，占農(nóng)村低保總?cè)藬?shù)的64%。該比例雖較城市高，但相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明在農(nóng)村中有勞動條件但仍在低保保障范圍中的有5，281，636人，占到了農(nóng)村低?？?cè)藬?shù)的12%⑤。正如上述數(shù)據(jù)所顯示，不管是在城市還是在農(nóng)村，都普遍存在著雖沒有低保資格卻能拿到低保的所謂“懶漢”。

在具體的政策執(zhí)行中，低保的各種配套政策增加了低保制度本身的價值。低保與很多其他的社會救助政策掛鉤，只有拿到低保資格才能享受到其他的相關(guān)救助，這就導(dǎo)致了福利捆綁[8]。即使有些貧困人員能夠憑借自己的勞動實現(xiàn)脫貧，也會由于“一保盡保，一退盡退”思想，不愿意退出低保，這就產(chǎn)生了嚴(yán)重的福利依賴。

3. 城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的差距較大。從圖2可以看出，雖然農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和城市低保標(biāo)準(zhǔn)都呈現(xiàn)出增長的態(tài)勢，但是城市低保標(biāo)準(zhǔn)接近兩倍于農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)差距較大。除了傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響外，農(nóng)村低保制度起步較晚也是一個重要的原因。在農(nóng)村低保建立之初，城市低保制度已經(jīng)形成規(guī)模。再加上農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后于城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，所以在低保待遇標(biāo)準(zhǔn)上也就造成了一定的差距。

4.城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低。2016年全國城鎮(zhèn)人均可支配收入為2801.33元/人.月，農(nóng)村居民人均可支配收入為1030.25元/人.月，不管是城市低保標(biāo)準(zhǔn)還是農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)都存在著普遍偏低的問題。與之相比，2016年全國城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)僅為494.6元/人.月，農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)則更低，為267.4元/人.月。不難看出，二者之間的差距甚遠(yuǎn)。再加上貧困人口多為貧困與疾病交加，如果再考慮到醫(yī)療費(fèi)用的支出，較低的低保標(biāo)準(zhǔn)根本無法保障貧困人口的基本生活[9]。

(二) 從城鄉(xiāng)低保政策的執(zhí)行主體分析

1.低保基層工作力量薄弱。在基層部門中，負(fù)責(zé)低保政策執(zhí)行的專業(yè)人員嚴(yán)重不足，社保方面的專業(yè)人才稀缺，低保工作一般由基層的其他工作人員兼任。這些工作人員往往對低保方面的知識了解不多，且這些基層工作人員大多身兼多職、工作繁瑣，這就影響到了低保政策的有效執(zhí)行[10]。即使有專門的低保工作人員，也由于工作環(huán)境較差，待遇較低，發(fā)展空間較小等各種原因?qū)е鹿ぷ鞣e極性不高，基層難以留住人才。就低保工作的管理而言，基層行政管理形同虛設(shè)。在城市中低保工作主要是由社區(qū)負(fù)責(zé)，而在農(nóng)村中卻缺乏專門的低保政策實施部門，大多都由村支書或村干部的“一言堂”負(fù)責(zé)，主觀隨意性較大，低保對象的認(rèn)定人為影響嚴(yán)重，“關(guān)系?！薄叭饲楸！睂映霾桓F[11]。

2.負(fù)責(zé)低保工作的主體“條塊”分割，難以形成合力。從橫向上來說。低保政策的實施需要包括民政、人社、財政等多個部門的相互配合。但實際情況卻是橫向各部門由于沒有直接領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系且各部門自身的利益訴求和追求的價值目標(biāo)不一致，難以形成合力，容易形成“齊抓不共管”的孤島現(xiàn)象。在具體低保政策執(zhí)行中，往往容易出現(xiàn)各部門相互推諉扯皮，或者各自為政，工作重復(fù)，從而造成公共資源的浪費(fèi)。從縱向上來說，低保政策的制定需經(jīng)過民政部、省民政廳、市民政局、縣民政局、鎮(zhèn)民政處等多個部門，最終才能落實到城市或農(nóng)村的困難人口。在這個過程中，作為最后一級也是直接執(zhí)行低保政策的基礎(chǔ)部門，在政策執(zhí)行中很容易出現(xiàn)偏差。

(三) 從城鄉(xiāng)低保政策的目標(biāo)對象分析

1. 城鄉(xiāng)貧困人口對低保政策的認(rèn)識存在誤區(qū)致使部分貧困人口仍處在低保制度的覆蓋范圍之外。低保政策作為社會保障的“最后一道防線”，與貧困群眾的切身利益密切相關(guān)。貧困人口應(yīng)該對于此項政策十分了解，但在低保制度的具體實施中，貧困群眾對此知之甚少，人們只知道有低保制度，但對申請條件、申請程序、待遇標(biāo)準(zhǔn)等卻了解不多。這不僅與貧困群眾自身權(quán)利意識不強(qiáng)有關(guān)，還與相關(guān)部門在低保政策的具體操作中政策宣傳不到位、信息不對稱等有關(guān)系。自身意識不夠加上政策執(zhí)行中的偏差，使得許多貧困人口無法加入到低保制度當(dāng)中。

2. “利己”和“懶漢”思想使得貧困人口對低保制度依賴重。一方面，由于低保政策屬于國家的救助政策，受保障居民只需享受義務(wù)而不用履行權(quán)利，也就是說低保戶不用繳納任何費(fèi)用只需要通過審查就能領(lǐng)取到一定數(shù)額的低保金，所以很多人都愿意抱著試一試或不拿白不拿的心態(tài)來申請低保，這在無形之中就給基層部門的低保審查工作增加很多的工作量。正如前文所提及的，低保政策還與其他很多的救助政策掛鉤，形成了“福利捆綁”，很多人為了拿到低保名額甚至?xí)扇∫恍┵V賂基層干部、隱瞞財產(chǎn)等不良行為，已經(jīng)享受到低保政策的貧困人口也不愿意退保。另一方面，雖然低保的補(bǔ)助金額不高，但也能維持基本生活，所以很多貧困人口即使具備勞動能力，也是安于現(xiàn)狀，不愿意靠自身勞動來擺脫貧困。這就遠(yuǎn)離了低保政策幫助貧困人口擺脫貧困的初衷，造成了“養(yǎng)懶漢”的不良現(xiàn)象。

(四) 從城鄉(xiāng)低保政策的執(zhí)行環(huán)境分析

1. 首先是在政策環(huán)境方面，低保政策的“互動性”較差。我國的社會保障機(jī)制不成熟，低保政策與其他的社保政策，尤其是與養(yǎng)老保險之間的銜接配合較差，不管是在城市低保還是農(nóng)村低保之中，老年人在低保對象中都占了較重的比例，這些年老的低保對象因為沒有養(yǎng)老金來源，把低保金當(dāng)成了養(yǎng)老金來使用，造成了低保制度和養(yǎng)老保險制度的混淆。低保制度建立之初的目的并不是為了保障老年人口的生活，而是為所有的貧困人口提供基本的生活補(bǔ)助，這其中除了老年人之外，還包括了殘疾人、孤兒等多種對象。由于執(zhí)行的偏差，在社會中則形成了一種低保制度主要為老年人服務(wù)的假象。

2. 在社會環(huán)境方面，“熟人幫忙好做事”的社會風(fēng)氣普遍存在。在“熟人社會”中，如若碰到自己解決不了的事情，人們習(xí)慣于向“熟人”尋求幫忙，低保對象的申請也是一樣。低保雖由各地的民政部門負(fù)責(zé)，但在具體的操作中，基層領(lǐng)導(dǎo)起到了至關(guān)重要的作用。不管是在城市社區(qū)還是農(nóng)村中，社區(qū)主任和村干部“一言堂”的現(xiàn)象突出。為了得到低保資格，人們普遍會找到自己的“熟人”疏通關(guān)系，但這些人往往并不一定貧困，這就造成了低保制度的不公平。原本貧困的人往往會由于沒有“熟人”，缺少“關(guān)系”，申請不到低保。

四、 提升城鄉(xiāng)低保政策執(zhí)行效果的對策

(一) 強(qiáng)化低保對象的動態(tài)管理，實現(xiàn)“應(yīng)保盡保，應(yīng)退盡退”

在低保政策執(zhí)行中，科學(xué)確定低保對象是關(guān)鍵。民政部門應(yīng)加大對低保申請對象的家庭財產(chǎn)和收入的審查力度，也要與金融、工商、社保等多個部門共享信息。同時對低保對象進(jìn)行分類救助。第一類為長期貧困對象，這一類主要是由無勞動能力，無生活來源，無法定扶養(yǎng)人組成，對于這一類低保戶無需進(jìn)行定期審查。第二類為因病或因災(zāi)致貧的低保戶，應(yīng)成為民政部門的主要關(guān)注對象，因為這一類貧困對象還存有恢復(fù)勞動力的可能，應(yīng)定期進(jìn)行核查。第三類則是一般的貧困對象，這一類貧困對象可能因為一些其他因素如代際貧困等，符合低保對象的申請條件，更主要的是要加強(qiáng)對這一類對象的就業(yè)幫助，提高其自身就業(yè)能力[12]。在低保對象的分類管理之下，加強(qiáng)定期審核更是不能忽視，對于已經(jīng)脫貧甚至已經(jīng)死亡但仍在領(lǐng)取低保金的低保對象要實現(xiàn)退保。為了更好的強(qiáng)化低保對象的動態(tài)管理，還可以建立省(市)級大數(shù)據(jù)分析平臺，全面、科學(xué)、準(zhǔn)確、合理的確定低保對象和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。隨著大數(shù)據(jù)和云計算技術(shù)的發(fā)展與成熟，社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的大量數(shù)據(jù)都可以得到科學(xué)采集、分析和應(yīng)用。低保對象的大數(shù)據(jù)分析平臺，可以采集到政府部門、工商、稅務(wù)、銀行、證券、房管、公安以及社區(qū)等涉及低保對象的各種數(shù)據(jù)[13]，對數(shù)據(jù)的科學(xué)分析，形成全省(市)統(tǒng)一的評價體系，準(zhǔn)確判斷低保對象，科學(xué)確立補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

(二) 加強(qiáng)低保政策的宣傳工作，警惕“福利依賴”現(xiàn)象的發(fā)生

城鄉(xiāng)低保制度的根本目的是為了通過救助以改善貧困人口的生活情況和身體素質(zhì)，使之重新具備勞動能力重返勞動市場，依靠自身的努力擺脫貧困。因此，低保制度的保障對象應(yīng)當(dāng)是那些致力于用自身努力擺脫貧困現(xiàn)狀的人，而不是那些把低保制度當(dāng)做依賴，安于現(xiàn)狀的人。所以，低保政策的執(zhí)行中，應(yīng)加強(qiáng)對低保政策的宣傳[14]，讓人們對低保制度都能有個理性的認(rèn)識，同時，還可以將低保政策與其他的社會救助政策適當(dāng)?shù)慕饨?，讓低保制度回歸到最原本的政策目的以達(dá)到減少“福利依賴”的發(fā)生。

(三) 根據(jù)購買力和當(dāng)?shù)貙嶋H經(jīng)濟(jì)情況適當(dāng)調(diào)整低保標(biāo)準(zhǔn)

低保制度能夠有效運(yùn)行的關(guān)鍵在于資金的保障，低保標(biāo)準(zhǔn)過低，則存在著無法保障低保對象基本生活的問題；低保標(biāo)準(zhǔn)提高，又會造成“福利依賴”現(xiàn)象的發(fā)生，所以在具體的執(zhí)行中，各地區(qū)應(yīng)在政策的指導(dǎo)下，根據(jù)實際的購買力和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)情況來調(diào)整低保待遇標(biāo)準(zhǔn)。尤其在農(nóng)村中，應(yīng)考慮到農(nóng)產(chǎn)品的風(fēng)險因素和價格波動因素，合理制定標(biāo)準(zhǔn)。為了能讓貧困人口也能享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，應(yīng)建立城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)正常增長的機(jī)制[15]。

(四) 健全基層組織機(jī)構(gòu)，完善人才隊伍建設(shè)

低保政策的有效實施是一項繁瑣的工作，不僅需要走訪調(diào)查確定低保對象，還需要多個環(huán)節(jié)的評定審查和公示。為了低保政策更有效的實施，應(yīng)在基層中建立專門負(fù)責(zé)低保政策實施的部門，增加負(fù)責(zé)低保工作的人員。

基層工作紛繁復(fù)雜且工資低，執(zhí)行低保政策的基層人員往往還兼任著很多其他的基層工作，這往往會導(dǎo)致基層人員和干部工作積極性不高，基層留不住人。加大對基層的行政投入，適當(dāng)提高基層工作人員的工資待遇標(biāo)準(zhǔn)，暢通基層工作人員的晉升渠道，建立一定的獎懲機(jī)制，能夠提高基層工作人員的工作積極性。最重要的是要提高基層工作人員的素質(zhì)。應(yīng)加強(qiáng)基層工作人員的培訓(xùn)力度，提高其辦事效率和工作能力。

(五) 建立健全低保制度的社會監(jiān)督機(jī)制

為了增強(qiáng)低保政策的公開性和透明性，各級政府部門的制度設(shè)計應(yīng)該完善。低保申請過程應(yīng)明確、簡便。尤其是低保對象的申請過程中，應(yīng)讓每個申請者都了解到具體的申請程序，同時要在各個環(huán)節(jié)予以公示，接受群眾的監(jiān)督，堅決杜絕“人情?！薄瓣P(guān)系?！钡痊F(xiàn)象的發(fā)生。對于已經(jīng)成功享受到低保政策的貧困對象，要做到定期核查。對于那些不符合條件的對象要及時實現(xiàn)退保。聽取群眾的意見更是必不可少，要暢通監(jiān)督和舉報渠道，對于民眾所反映的問題要及時核查。

注釋：

① 《中華人民共和國憲法》第四十五條規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病、或喪失勞動能力情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。”

② “應(yīng)保盡?！笔情_展城鄉(xiāng)低保工作應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。最低生活保障制度是針對生活困難群眾建立的，其出發(fā)點(diǎn)就是要把所有由于各種原因而不能保障基本生活的居民全都覆蓋，使他們能夠得到維持基本生活所需的費(fèi)用。如果一個家庭的收入水平達(dá)不到維持基本生活的標(biāo)準(zhǔn)，就要采用補(bǔ)差的方法，對該家庭進(jìn)行補(bǔ)助，以確保其能夠維持基本生活。這就是做到應(yīng)保盡保的基本含義，也是對各地所建立的最低生活保障制度的基本要求。

③ 數(shù)據(jù)來源：2016年社會服務(wù)統(tǒng)計公報

④ 該調(diào)查主要包括了以下三個方面：一是該申請對象所擁有的非生活必需的高檔消費(fèi)品是否超過3000；二是該申請對象的所持有的金銀首飾折合現(xiàn)金和有價證券、銀行存款、現(xiàn)金累計等是否達(dá)到 1200 元以上;；三是該申請對象日常生活消費(fèi)水平是否超過了本市居民基本生活水平。

⑤ 數(shù)據(jù)來源：民政部2017年第2季度統(tǒng)計數(shù)據(jù)

[1]袁志威,李業(yè)榮.我國農(nóng)村低保政策實施中的問題及對策研究[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì),2014(16):32-33.

[2]朱一丹,金喜在.我國城市低保福利依賴問題及對策探析[J].東北師大學(xué)報:哲學(xué)社會科學(xué)版,2014(06):74-79.

[3]何植民.農(nóng)村低保政策實施效果評價與分析[J].行政論壇,2014,21(01):37-41.

[4]劉洪銀,李沁.農(nóng)村低保政策執(zhí)行中的問題與改進(jìn)對策[J].長白學(xué)刊,2017(03):126-133.

[5]劉春蕾.精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略下農(nóng)村低保政策執(zhí)行偏差研究——基于史密斯模型的分析視角[J].北京農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)院學(xué)報,2017,31(02):59-65.

[6]吳彬.城市低保制度運(yùn)行中存在的問題及對策[J].黨政干部學(xué)刊,2011(04):62-63.

[7]邊恕.解決城市低保制度就業(yè)負(fù)激勵問題的方案探討——基于“補(bǔ)差制”與“負(fù)所得稅制”的分析[J].中國軟科學(xué),2014(10):51-58.

[8]李蹊,楊剛.我國低保制度存在的問題及對策研究[J].長春大學(xué)學(xué)報,2016,26(09):12-16.

[9]王春亮.農(nóng)村低保政策實施中存在的問題及對策研究[D].長春：吉林農(nóng)業(yè)大學(xué),2014.

[10]侯玉妹.農(nóng)村低保對象確定問題的思考——以唐山市豐南區(qū)大新莊鎮(zhèn)為例[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì),2014(07):34-35.

[11]王輝,崔欣欣.農(nóng)村低保政策執(zhí)行中的“合謀”行為研究——以魯中C鎮(zhèn)為例[J].東北大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版,2015,17(06):606-612.

[12]劉恒.我國農(nóng)村低保政策執(zhí)行中存在的問題及對策研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技技,2017,28(01):207-208.

[13]揭榮庭.當(dāng)前農(nóng)村低保工作中存在的問題及對策[J].審計與理財,2012(05):47-48.

[14]姜麗美.我國城市低保制度存在的問題與改革路徑選擇——基于對就業(yè)的影響視角[J].南昌大學(xué)學(xué)報:人文社會科學(xué)版,2010,41(06):32-36.

[15]楊莉.農(nóng)村低保制度運(yùn)行中存在的問題及對策探析[J].才智,2017(11):271.