改革開放40年我國農(nóng)村法治進(jìn)展與展望

任大鵬 曲承樂

肇始于農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革開放已歷經(jīng)40年。這期間,我國農(nóng)村先后進(jìn)行了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制、農(nóng)產(chǎn)品流通體制、農(nóng)村稅費(fèi)、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村振興等多項(xiàng)重大改革,農(nóng)村面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。與此同時(shí),自1983年中央“一號(hào)文件”《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》提出要“對(duì)農(nóng)村各類經(jīng)濟(jì)形式及其活動(dòng),加強(qiáng)法制管理”以來,伴隨著農(nóng)村改革的深化和農(nóng)業(yè)的發(fā)展,我國農(nóng)村法治狀況也實(shí)現(xiàn)了重大突破。大量農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律的及時(shí)制(修)訂,極大地豐富了中國特色農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系的內(nèi)涵。日益完善的執(zhí)法、司法、調(diào)解、仲裁機(jī)制,有效地保障了立法目的的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村法治建設(shè)的巨大成就,改變了改革初期人們對(duì)發(fā)展農(nóng)業(yè)“一靠政策,二靠投入,三靠科技”的普遍認(rèn)知,為實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。回顧與總結(jié)40年來我國農(nóng)村法治建設(shè)的既有經(jīng)驗(yàn),展望農(nóng)村法治的未來,對(duì)全面深化農(nóng)村改革、推進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要的意義。

一、改革開放以來農(nóng)村法治建設(shè)的主要成就

(一)農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系基本形成

改革開放以來,我國陸續(xù)頒布了《森林法》《草原法》《漁業(yè)法》《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》《種子法》《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》《畜牧法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《農(nóng)民專業(yè)合作社法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》等20多部涉及農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的法律及若干行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件。各層級(jí)和領(lǐng)域的專門立法使我國擺脫了改革初期單一依靠政策推動(dòng)農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展的局面,標(biāo)志著我國已形成了以《農(nóng)業(yè)法》為核心,以各農(nóng)業(yè)部門法為支柱,以農(nóng)業(yè)投入與支持保護(hù)、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新與應(yīng)用、農(nóng)業(yè)資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)產(chǎn)品流通與加工、糧食與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)民各項(xiàng)權(quán)益保護(hù)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、村民自治制度等為規(guī)制重點(diǎn)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系。農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系的建立,不僅使農(nóng)業(yè)各主要領(lǐng)域基本做到了有法可依,還標(biāo)志著我國正式將農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的宏觀管理工作納入到法治的軌道之中,為鞏固農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)地位、穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包制度、保護(hù)農(nóng)業(yè)自然資源、推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)村基層民主政治建設(shè)等提供了法律保障[1]23。

隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系逐步形成,各項(xiàng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村制度基本確立,農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律調(diào)控范圍的空白得到彌補(bǔ)。近年來,我國農(nóng)村法治的立法重點(diǎn)已由訂立新法逐漸轉(zhuǎn)向通過法律修改與解釋來及時(shí)回應(yīng)實(shí)踐中出現(xiàn)的新問題和新挑戰(zhàn)。2010年以來,《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》《農(nóng)業(yè)法》《草原法》《漁業(yè)法》《畜牧法》《種子法》《農(nóng)民專業(yè)合作社法》《村民委員會(huì)組織法》等先后進(jìn)行了修正或修訂。各部法律法規(guī)的及時(shí)修改完善,增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律規(guī)范的邏輯性與嚴(yán)謹(jǐn)性,使農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系內(nèi)部更加協(xié)調(diào)統(tǒng)一。及時(shí)將行之有效的農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策法制化,為長期、有效的促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村繁榮和農(nóng)民增收奠定了制度基礎(chǔ)。

(二)農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律實(shí)施機(jī)制逐步完善

配合立法實(shí)體規(guī)范的日益完備,我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律的執(zhí)法體系和機(jī)制也在不斷完善。農(nóng)業(yè)執(zhí)法領(lǐng)域由最初局限于漁業(yè)、獸藥等少數(shù)領(lǐng)域,擴(kuò)大到種子、農(nóng)藥、獸藥、動(dòng)物防疫、植物檢疫、草原監(jiān)理、漁政漁港監(jiān)督等二十多個(gè)領(lǐng)域。在改革開放初期,過度強(qiáng)調(diào)專業(yè)性的分頭執(zhí)法模式不僅增加了執(zhí)法成本,甚至還出現(xiàn)了執(zhí)法機(jī)構(gòu)與經(jīng)營主體重疊的現(xiàn)象。隨著農(nóng)業(yè)行政管理體制改革的推進(jìn),農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法逐漸代替了專業(yè)執(zhí)法,通過相對(duì)集中地行使法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的由縣級(jí)以上農(nóng)業(yè)行政主管部門為執(zhí)法主體的行政處罰權(quán),有效地實(shí)現(xiàn)了行政執(zhí)法力量的整合,降低了執(zhí)法的成本,提高了執(zhí)法的效率與水平。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法按照依法行政的目標(biāo)和國務(wù)院《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》,愈發(fā)注重履行相關(guān)法律賦予其在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)方面的職能,相應(yīng)的執(zhí)法程序也更加規(guī)范。

改革開放初期的農(nóng)村法治工作相對(duì)重視管理職權(quán)與手段的確立,對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體規(guī)定了大量義務(wù)性條款。隨著農(nóng)村改革的深化,涉農(nóng)法律日益重視保障權(quán)利主體的合法權(quán)益,更加強(qiáng)調(diào)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體賦權(quán)和對(duì)行政管理機(jī)關(guān)的權(quán)利加以限制。行政自由裁量權(quán)逐步縮小,對(duì)農(nóng)民和其他相對(duì)人利益的保護(hù)與救濟(jì)力度逐漸加強(qiáng),相關(guān)法律實(shí)施的程序規(guī)則也越發(fā)具有可操作性。例如,《農(nóng)村土地承包法》第51條規(guī)定了發(fā)生土地承包經(jīng)營糾紛可以協(xié)商、調(diào)解、仲裁、起訴,但該法并沒有對(duì)具體的仲裁程序、仲裁機(jī)構(gòu)及其他事項(xiàng)做出規(guī)定。為規(guī)范這一特殊的糾紛解決機(jī)制,確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛能夠得到公正、及時(shí)地解決,我國適時(shí)出臺(tái)了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》。不僅如此,《物權(quán)法》《土地管理法》也相應(yīng)地對(duì)農(nóng)地糾紛涉及的實(shí)體法和程序法問題做了規(guī)定。

針對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)的執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象,全國人大及其常委會(huì)提高了對(duì)相關(guān)法律實(shí)施情況監(jiān)督檢查的密度和強(qiáng)度,通過把監(jiān)督檢查放在與制定法律同等重要的地位,促使監(jiān)督對(duì)象更加重視相關(guān)法律的執(zhí)行工作[2]。與“三農(nóng)”問題相關(guān)的法律長期以來都是全國人大常委會(huì)執(zhí)法檢查的重點(diǎn)。自1993年《農(nóng)業(yè)法》公布施行以來,全國人大常委會(huì)已對(duì)其進(jìn)行了八次執(zhí)法檢查,進(jìn)入新世紀(jì)以來,還對(duì)包括《土地管理法》《村民委員會(huì)組織法》《種子法》《土地承包法》《農(nóng)民專業(yè)合作社法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》在內(nèi)的多部涉農(nóng)法律進(jìn)行了執(zhí)法檢查。一系列的監(jiān)督檢查得到了監(jiān)督對(duì)象的積極回應(yīng),隨著反饋機(jī)制的日臻完善,我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系的實(shí)效性、科學(xué)性及執(zhí)法的合法性均得到顯著提高。

二、改革開放以來農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法的重點(diǎn)領(lǐng)域

(一)以家庭承包經(jīng)營制度為重點(diǎn),鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度

1978年中共十一屆三中全會(huì)所確立的以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制是我國農(nóng)村基本制度改革的里程碑。自此,雙層經(jīng)營成為我國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度,家庭承包經(jīng)營也成為我國農(nóng)村基本制度的基礎(chǔ)。1993年,《農(nóng)業(yè)法》首次確立了家庭承包經(jīng)營的法律地位。1999年的《憲法》修正案則進(jìn)一步明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。由于穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營,核心在于穩(wěn)定土地承包關(guān)系①江澤民.全面推進(jìn)農(nóng)村改革,開創(chuàng)我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作新局面.人民日?qǐng)?bào),1998-0-05(001)。。為此,《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》等法律規(guī)定了一系列穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的具體制度。《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》賦予了農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán),規(guī)定農(nóng)民對(duì)土地享有占有、使用和收益的權(quán)利,還規(guī)定了權(quán)利可以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓,實(shí)現(xiàn)了“農(nóng)地所有權(quán)與使用權(quán)分離制度”從政策到法律的轉(zhuǎn)型。

在改革初期,由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平有限,土地既承擔(dān)著農(nóng)民基本社會(huì)保障的功能,更是其最重要的財(cái)產(chǎn)來源。因此,對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)采取較為嚴(yán)格條件限制,有助于解放生產(chǎn)力、保障農(nóng)民的生產(chǎn)生活權(quán)益。隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變的加快,農(nóng)地價(jià)值屬性和利用主體之間的關(guān)系日漸復(fù)雜,土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐早已突破《農(nóng)村土地承包法》設(shè)置的旨在穩(wěn)定土地承包關(guān)系的流轉(zhuǎn)范疇,而轉(zhuǎn)向了更具活力的效率性流轉(zhuǎn)。實(shí)踐的變化增強(qiáng)了部分法律條文實(shí)施的緊迫性。比如,為了明確權(quán)屬關(guān)系,適應(yīng)土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀,我國從2008年開始推進(jìn)《農(nóng)村土地承包法》第二十三條所規(guī)定的確權(quán)頒證工作,從農(nóng)地安全價(jià)值和效率價(jià)值的角度,回應(yīng)與引導(dǎo)實(shí)踐的變化。

(二)以農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式現(xiàn)代化為重點(diǎn),發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

長期以來,大國小農(nóng)的基本國情農(nóng)情影響著我國農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的選擇。隨著農(nóng)村經(jīng)營制度改革效應(yīng)的釋放,從20世紀(jì)90年代開始,分散生產(chǎn)的弊端逐漸顯現(xiàn)出來。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)被逐步提上立法議程。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要?jiǎng)?chuàng)新經(jīng)營方式、經(jīng)營手段,調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織化程度和農(nóng)業(yè)技術(shù)的應(yīng)用水平,才能扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)在產(chǎn)業(yè)鏈和國內(nèi)外市場(chǎng)中的不利格局。為此,我國出臺(tái)了一系列旨在提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織化水平的法律法規(guī)。作為農(nóng)業(yè)領(lǐng)域基本法的《農(nóng)業(yè)法》,通過規(guī)定一系列農(nóng)業(yè)投入與支持保護(hù)措施,肯定了各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織在農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營中的作用。2006年通過的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》,以培養(yǎng)農(nóng)民的主體意識(shí)、重構(gòu)農(nóng)村資源要素配置的方式,構(gòu)建起農(nóng)民自我聯(lián)合走向市場(chǎng)的組織方式,成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營路徑的又一重大突破。不斷創(chuàng)新的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織方式,是我國開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的載體,也是構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的基礎(chǔ)和引領(lǐng)力量。

農(nóng)業(yè)技術(shù)、機(jī)械的推廣與應(yīng)用工作同樣也是國家對(duì)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系的重要組成部分。根據(jù)《農(nóng)業(yè)法》和與其同時(shí)頒布的《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》的規(guī)定,我國建立了以政府扶持和市場(chǎng)引導(dǎo)、有償與無償、國家推廣和社會(huì)力量相結(jié)合的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系,成立了長期的公益性農(nóng)技推廣機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍。為增強(qiáng)科技對(duì)農(nóng)業(yè)的支撐保障能力,我國依法組織實(shí)施了基層農(nóng)技推廣改革與建設(shè)補(bǔ)助項(xiàng)目[3]。2004年出臺(tái)的《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》,通過把國家扶持農(nóng)業(yè)機(jī)械化政策上升為法律,實(shí)現(xiàn)了促進(jìn)政策措施的規(guī)范化。在該法實(shí)施當(dāng)年便啟動(dòng)實(shí)施了對(duì)農(nóng)民的農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策,這對(duì)提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平,推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有重大的意義?！掇r(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》及陸續(xù)出臺(tái)的與此配套的行政法規(guī)、地方法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件,標(biāo)志著我國基本構(gòu)建起涵蓋教育科研、質(zhì)量鑒定、技術(shù)推廣、社會(huì)化服務(wù)、監(jiān)督檢查等各個(gè)領(lǐng)域及重點(diǎn)環(huán)節(jié)的農(nóng)技推廣、機(jī)械應(yīng)用法律體系,標(biāo)志著各項(xiàng)促進(jìn)工作基本可以做到有法可依、有章可循。這些法律法規(guī)為提高農(nóng)業(yè)集約化水平和組織化程度、保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給和農(nóng)民持續(xù)增收提供了堅(jiān)實(shí)的制度支撐,已然成為我國實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要保障。

(三)以效率和安全兼顧為手段,促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,增加農(nóng)民收入,合理、永續(xù)地利用自然資源,是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的主要內(nèi)容。農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律重要的立法目標(biāo)之一就是協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)自然資源保護(hù)與利用之間的關(guān)系。改革開放以來,我國農(nóng)業(yè)的立法思路已經(jīng)從單純發(fā)展生產(chǎn)轉(zhuǎn)向生產(chǎn)與資源保護(hù)并重,即既注重通過各專門法建立起各類資源的安全底線,同時(shí)也注重提高存量資源的利用效率。例如,土地資源管理工作既通過《土地管理法》《草原法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法律法規(guī)規(guī)定嚴(yán)格的保護(hù)制度,也通過《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》等法律法規(guī)設(shè)計(jì)出合理的權(quán)利安排,以鼓勵(lì)充分利用既有土地資源?！稘O業(yè)法》既規(guī)定了保護(hù)漁業(yè)資源的禁漁期、禁漁區(qū)、捕撈限額、捕撈許可制度,又支持開展?jié)O業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、鼓勵(lì)發(fā)展水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖?！缎竽练ā贰渡址ā贰斗N子法》等法律法規(guī)既有強(qiáng)化種質(zhì)資源保護(hù)、區(qū)域保護(hù)的內(nèi)容,又有保護(hù)生產(chǎn)經(jīng)營者合法權(quán)益、規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度安排。在資源環(huán)境約束趨緊背景下,我國的天然林保護(hù)制度、海洋漁業(yè)資源總量管理制度越發(fā)嚴(yán)格,耕地輪作休耕、退耕還林還草還濕、退牧還草、退養(yǎng)還灘、濕地保護(hù)與恢復(fù)的力度也在不斷加大,相關(guān)法律在制(修)訂的過程中越發(fā)突出資源保護(hù)的內(nèi)容。

通過農(nóng)業(yè)立法促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào),將可持續(xù)發(fā)展的理念法律化、制度化,成為改革開放以后我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的重要內(nèi)容。當(dāng)前,我國改善農(nóng)業(yè)環(huán)境的法律體系和技術(shù)路徑也已基本成型。現(xiàn)行農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題的規(guī)制路徑主要有兩個(gè):針對(duì)規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營帶來的農(nóng)作物秸稈等廢棄物、畜禽養(yǎng)殖中糞污排放和病死畜禽污染問題,主要遵循《農(nóng)業(yè)法》《畜牧法》《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的專門規(guī)定;針對(duì)工業(yè)及其他活動(dòng)造成的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境污染、農(nóng)業(yè)面源污染問題,則主要依托以《環(huán)境保護(hù)法》《土壤污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》為代表的我國環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系的規(guī)制。

改革開放以來,特別是進(jìn)入20世紀(jì)90年代后,我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平明顯提高,農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變,農(nóng)業(yè)發(fā)展從單純追求產(chǎn)量增長轉(zhuǎn)向保持總量平穩(wěn)基礎(chǔ)上的結(jié)構(gòu)平衡和質(zhì)量提升。尤其是在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下,質(zhì)量問題已被納入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)之中。相應(yīng)地,農(nóng)產(chǎn)品立法的中心目標(biāo)也由確保農(nóng)產(chǎn)品總量供給向總量與質(zhì)量并重、更加注重質(zhì)量安全轉(zhuǎn)變。在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全領(lǐng)域,我國相繼頒布了《獸藥管理?xiàng)l例》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《食品安全法》《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》《生豬屠宰管理?xiàng)l例》《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》等多部法律法規(guī),以及《農(nóng)產(chǎn)品包裝和標(biāo)識(shí)管理辦法》《農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法》《農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志管理辦法》等一系列配套規(guī)章和規(guī)范性文件,建立了從投入品使用、產(chǎn)地環(huán)境,到生產(chǎn)過程記錄、包裝與標(biāo)識(shí)一系列的監(jiān)管制度。已有18個(gè)省份出臺(tái)了針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的地方性法規(guī)[4],在立法力度加大的同時(shí),我國還加強(qiáng)了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全領(lǐng)域的執(zhí)法與問責(zé)力度,所有省份都已將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作納入政府年度績效的考核之中。但目前來看,基于規(guī)?；?biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)手段搭建的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全評(píng)價(jià)體系與我國農(nóng)業(yè)小農(nóng)經(jīng)營的現(xiàn)實(shí)之間還存在一定差距,仍存在一定程度的監(jiān)管空白,需要法律制度的進(jìn)一步完善。

農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)與自然生命體再生產(chǎn)直接關(guān)聯(lián),農(nóng)業(yè)生物安全對(duì)農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展同樣重要。農(nóng)業(yè)發(fā)展需要現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生物技術(shù)的支持,因此,相關(guān)立法既要推進(jìn)生物技術(shù)在農(nóng)業(yè)中的應(yīng)用,同時(shí)又要防范其潛在風(fēng)險(xiǎn)。自改革開放以來,我國在動(dòng)物疫病防控、植物病蟲草害的檢疫和防治、有害生物入侵和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)管理方面取得了重大立法進(jìn)展,先后制定頒布了《動(dòng)物防疫法》《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》《植物檢疫條例》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》等多部涉及農(nóng)業(yè)生物安全的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章。我國的農(nóng)業(yè)生物安全管理已經(jīng)進(jìn)入法制化、規(guī)范化管理時(shí)代。尤其是針對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)對(duì)環(huán)境和健康的潛在影響問題,我國作為較早進(jìn)行生物安全管理的國家之一,一直在探索和推進(jìn)轉(zhuǎn)基因的立法工作[5]534。現(xiàn)行主要的涉農(nóng)法律,如《畜牧法》《農(nóng)業(yè)法》《種子法》《漁業(yè)法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《食品安全法》,出于保障人類健康和動(dòng)植物、微生物、生態(tài)環(huán)境安全的考慮,都在關(guān)注生產(chǎn)效率提高的同時(shí),對(duì)各自調(diào)控領(lǐng)域內(nèi)轉(zhuǎn)基因技術(shù)的使用規(guī)定、安全評(píng)價(jià)、標(biāo)識(shí)或管理做出了一般性規(guī)定。

(四)以民主權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益為核心,保護(hù)農(nóng)民權(quán)益

小規(guī)模農(nóng)戶是我國農(nóng)業(yè)主要的生產(chǎn)經(jīng)營主體,也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的最主要的力量。但由于受到歷史、自然、市場(chǎng)、社會(huì)等多種因素的影響,其長期處于弱勢(shì)地位。因此,農(nóng)村法治的重要任務(wù)之一就是保護(hù)農(nóng)民的民主權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益。改革開放以來,我國越來越重視農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)工作。2002修訂的《農(nóng)業(yè)法》不僅增加了農(nóng)業(yè)支持與保護(hù)的章節(jié),還專門設(shè)置了農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織權(quán)益保護(hù)的原則性規(guī)定?！掇r(nóng)業(yè)法》對(duì)向農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織收取行政、事業(yè)性費(fèi)用,罰款處罰,攤派,集資,達(dá)標(biāo)、升級(jí)、驗(yàn)收活動(dòng)等進(jìn)行了限制與禁止,同時(shí)明確規(guī)定了當(dāng)事人有獲得征地補(bǔ)償、經(jīng)營自主自愿的權(quán)利,以及農(nóng)產(chǎn)品收購不得壓級(jí)壓價(jià)、因生產(chǎn)資料質(zhì)量問題遭受損失的賠償額等規(guī)定。2006年,《農(nóng)業(yè)稅條例》廢止以后,涉農(nóng)法律對(duì)涉農(nóng)收費(fèi)項(xiàng)目的控制越來越嚴(yán)格,公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的步伐加快,隨著脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施,我國已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)、農(nóng)村義務(wù)教育等供給由農(nóng)民提供為主向政府投入為主的根本性轉(zhuǎn)變,農(nóng)民負(fù)擔(dān)進(jìn)一步減輕。

相關(guān)法律基于農(nóng)業(yè)的相對(duì)弱勢(shì)地位,規(guī)定了一系列保障產(chǎn)業(yè)公平發(fā)展和小規(guī)模農(nóng)戶利益的制度。如《農(nóng)民專業(yè)合作社法》中規(guī)定的支持、引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的扶持措施。再如,《反壟斷法》規(guī)定的“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售、運(yùn)輸、儲(chǔ)存等經(jīng)營活動(dòng)中實(shí)施的聯(lián)合或者協(xié)同行為,不適用本法”的豁免規(guī)則等。另一方面,基于農(nóng)民在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的相對(duì)弱勢(shì)特性,除《農(nóng)業(yè)法》以外,相關(guān)法律也為農(nóng)民安排了特別的保護(hù)措施,通過賦予農(nóng)民“特權(quán)”,保障其在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)中的公平地位。比如,《畜牧法》對(duì)散戶養(yǎng)殖者與規(guī)模養(yǎng)殖者在養(yǎng)殖檔案制度中差異性義務(wù)的規(guī)定;《種子法》對(duì)農(nóng)民自繁自用種子不適用種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證的特別規(guī)定;《農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定的合作社設(shè)立的低門檻①低門檻制度包括了合作社設(shè)立階段的發(fā)起人的低門檻要求、設(shè)立過程中免除驗(yàn)資報(bào)告的義務(wù)、工商登記不收費(fèi)的政策等。和包容性制度,以及合作社以農(nóng)民為主體的“一人一票”民主表決機(jī)制②一人一票和交易量返還,被視為體現(xiàn)合作社特性的核心原則。按照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定,農(nóng)民專業(yè)合作社成員的所有成員享有一票基本表決權(quán),對(duì)合作社貢獻(xiàn)較大的成員可以享有不超過基本表決權(quán)總數(shù)20%的附加表決權(quán)。由于合作社法規(guī)定合作社成員總數(shù)的80%以上為農(nóng)民,所以一人一票的民主表決的法律主要是保護(hù)小規(guī)模農(nóng)戶在合作社中的話語權(quán)。和交易量返還為主③合作社普遍存在出資成員與交易成員共存的異質(zhì)性特征。出資成員在合作社追求資本報(bào)酬,通常不直接從事農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營,也不會(huì)利用合作社服務(wù);而交易成員則更多是因?yàn)樾∫?guī)模生產(chǎn)需要合作社提供更多服務(wù),因此交易量返還為主的盈余分配原則,更有利于小規(guī)模農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)利益。的盈余分配制度;《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》不向當(dāng)事人收取仲裁費(fèi)用的特別規(guī)定等等。近年來,我國出臺(tái)了越來越多的惠農(nóng)和支農(nóng)政策,當(dāng)前的立(修)法工作已盡可能地將這些惠農(nóng)、支農(nóng)政策法定化。法律法規(guī)有利于惠農(nóng)、支農(nóng)政策的長期與穩(wěn)定,對(duì)強(qiáng)化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中的小農(nóng)戶利益保護(hù),發(fā)揮著越來越重要的作用。

(五)以村民自治為重心,推進(jìn)農(nóng)村民主政治建設(shè)

基于改革開放前農(nóng)村地區(qū)人民公社體制存在的種種問題,黨的十一屆三中全會(huì)廢除了人民公社體制,因而也徹底改變了農(nóng)村治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)。為了填補(bǔ)農(nóng)村改革所帶來的農(nóng)村治理真空,廣西宜山縣合寨村率先進(jìn)行了村民自治的實(shí)踐[6],初步形成了以“村民自治”為核心特征的農(nóng)村民主政治建設(shè)框架,法律隨后對(duì)這種村民自治的地位予以認(rèn)可。1982年《憲法》對(duì)農(nóng)村民主政治建設(shè)做出了方向性和原則性的規(guī)定,指出“集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行民主管理,依照法律規(guī)定選舉和罷免管理人員”,為全面實(shí)施村民自治制度奠定了法理基礎(chǔ)。1988年試行的《村民委員會(huì)組織法》明確了村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關(guān)系,并就村民委員會(huì)的組成、選舉方式、決策機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等做出了程序性規(guī)定,標(biāo)志著我國農(nóng)村民主政治建設(shè)法律體系基本形成,農(nóng)村民主政治建設(shè)法律體系自此成為我國農(nóng)村法治體系中的重要組成部分。

為了凸顯村民自治中的程序正義,1998年《村民委員會(huì)組織法》對(duì)村民委員會(huì)的角色定位和組織功能進(jìn)行了修訂,進(jìn)一步提高了村民委員會(huì)的自治屬性。但由于“法律本身留出的可供政府部門任意定奪的空隙太大[7]”,因此,盡管《村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定了村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間并非上下級(jí)關(guān)系,村民委員會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依附還是削弱了村民委員會(huì)理應(yīng)具有的自治功能[8],實(shí)踐中個(gè)別村民委員會(huì)甚至還出現(xiàn)了異化為村中少數(shù)人自治、或村長、村黨支部書記一人之治的情況,完全偏離了村民自治內(nèi)在的民主與法治的基本理念和精神[9]。與此同時(shí),農(nóng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)、價(jià)值觀念的劇變,也加劇了法律的荷載[10],單純追求程序正義已經(jīng)無法滿足農(nóng)村民主政治建設(shè)的需求。為此,2010年的《村民委員會(huì)組織法》重點(diǎn)對(duì)村務(wù)公開、村務(wù)監(jiān)督和民主決策等內(nèi)容進(jìn)行了修正和補(bǔ)充,在為村民提供參與公共事務(wù)管理機(jī)制和載體的同時(shí),從立法的角度提高村民的參與程度,以從源頭遏制自治中的不正之風(fēng)和腐敗問題。隨著村民在鄉(xiāng)村治理中的主體作用日益受到重視,農(nóng)村民主政治建設(shè)越發(fā)注重法治的程序性規(guī)定與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理資源的銜接,立法導(dǎo)向也從強(qiáng)調(diào)程序正義過渡到統(tǒng)籌兼顧程序與結(jié)果的雙重正義。

三、改革開放以來農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律調(diào)控手段的現(xiàn)代化

不同時(shí)期的農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法目標(biāo)不同,目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),需要與之相適應(yīng)的法律調(diào)控機(jī)制。隨著立法體系的逐步完善和立法經(jīng)驗(yàn)的逐步成熟,我國的農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法逐漸形成了賦權(quán)與限權(quán)、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入為主要內(nèi)容的“三位一體”的調(diào)控機(jī)制[1]5。之所以稱為“三位一體”,是因?yàn)檫@三種手段不是孤立的,而是需要相互協(xié)調(diào)、相互配合,才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法的調(diào)控目標(biāo)。

以農(nóng)村土地制度為例,農(nóng)業(yè)法律需要賦予集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包本集體土地的權(quán)利,保護(hù)小農(nóng)戶利用土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)利,并限制承包權(quán)人或者經(jīng)營權(quán)人生產(chǎn)經(jīng)營過程中破壞耕地和其它農(nóng)業(yè)自然資源。為鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的積極性,國家設(shè)立種糧直補(bǔ)等補(bǔ)貼制度,以抑制獲得耕地經(jīng)營權(quán)從事糧食生產(chǎn)時(shí)可能遇到的自然風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí),通過設(shè)定行政許可等方式防止不合格的農(nóng)業(yè)投入品流向市場(chǎng),禁止在耕地上使用違禁的投入品,保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和消費(fèi)者的農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)安全。

再如,《漁業(yè)法》中賦予了漁業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者使用集體所有或者國家所有的養(yǎng)殖水面從事養(yǎng)殖的權(quán)利,以實(shí)現(xiàn)漁業(yè)發(fā)展和保護(hù)漁民利益的目標(biāo);通過禁止在飼料、餌料中添加違禁物品,安全檢測(cè)和制定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度等,以實(shí)現(xiàn)保障水產(chǎn)品的質(zhì)量安全的目標(biāo);通過財(cái)政投入建立和完善漁政漁港基礎(chǔ)設(shè)施等,以實(shí)現(xiàn)促進(jìn)漁業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo);以禁漁制度、捕撈許可制度等,保護(hù)漁業(yè)資源,以實(shí)現(xiàn)漁業(yè)發(fā)展的可持續(xù)目標(biāo)。

在有關(guān)鄉(xiāng)村治理的法律制度中,同樣體現(xiàn)了“三位一體”的調(diào)控機(jī)制。例如,《村民委員會(huì)組織法》賦予了村民通過自治方式自主決定村莊公共事務(wù)的權(quán)利,可以自主制定村民自治章程和村規(guī)民約,但法律同時(shí)也規(guī)定村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表討論決定的事項(xiàng)不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸,不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。組織改善村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和人居環(huán)境,發(fā)展公益事業(yè)是村民委員會(huì)的重要職責(zé),法律規(guī)定村民委員會(huì)辦理本村公益事業(yè)所需的經(jīng)費(fèi),由村民會(huì)議通過籌資籌勞解決;經(jīng)費(fèi)確有困難的,由地方人民政府給予適當(dāng)支持。事實(shí)上,自2008年,一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)開始試點(diǎn),2011年就已經(jīng)在全國全面推開,有力促進(jìn)了農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展。

(一)賦權(quán)和限權(quán)

從經(jīng)濟(jì)學(xué)家和社會(huì)學(xué)家的視野看,賦權(quán)與限權(quán)其實(shí)是政府與其他利益相關(guān)者的互動(dòng)過程,或者說是確立農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、基層政府和國家之間的治理邏輯的問題。我國農(nóng)村改革的相關(guān)政策,包括農(nóng)地制度改革、農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展等,也始終是圍繞著賦權(quán)與限權(quán)的邏輯展開的[11-12]。從法學(xué)視角看,農(nóng)業(yè)法的賦權(quán)和限權(quán),是通過法律確定各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的權(quán)利邊界,保障其在邊界內(nèi)自主從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的權(quán)利,并限制生產(chǎn)經(jīng)營者濫用權(quán)利的一整套制度規(guī)則[1]5-6。

在農(nóng)業(yè)法領(lǐng)域,賦權(quán)和限權(quán)的主要內(nèi)容是以各類生產(chǎn)經(jīng)營主體對(duì)農(nóng)業(yè)自然資源的利用核心的。例如,在《農(nóng)村土地承包法》中,法律賦予集體經(jīng)濟(jì)組織成員平等享有的承包本集體土地的權(quán)利,并以相應(yīng)的制度措施保障土地承包關(guān)系的穩(wěn)定,保護(hù)承包經(jīng)營權(quán)不受侵犯。法律賦予承包方自由流轉(zhuǎn)承包土地的權(quán)利,任何組織和個(gè)人不得限制或者強(qiáng)迫土地承包方的流轉(zhuǎn)權(quán)利。法律同時(shí)規(guī)定,承包方或者土地流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營權(quán)人不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途,不得破壞耕地;在承包期內(nèi),發(fā)包方不得收回承包地或者調(diào)整承包地等。在農(nóng)村土地“三權(quán)”分置背景下,土地經(jīng)營權(quán)人可以在受讓的土地經(jīng)營權(quán)上設(shè)定抵押,但須取得承包農(nóng)戶的書面同意。在《漁業(yè)法》中,法律也規(guī)定了漁業(yè)生產(chǎn)者可依法獲得捕撈的權(quán)利,但該權(quán)利的行使不得突破法律規(guī)定的禁漁期、禁漁區(qū)的限制,不得使用禁用的漁具和捕撈方法等。在《草原法》中,法律規(guī)定草原承包經(jīng)營戶可以依法在承包的草原上從事放牧或者其他畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng),但不得開墾草原,并遵守相關(guān)的禁牧、限牧和休牧的規(guī)定。在《森林法》中,法律確立了森林、林地和林木的所有權(quán)和使用權(quán),并明確規(guī)定,國家保護(hù)承包造林的集體和個(gè)人的合法權(quán)益,任何單位和個(gè)人不得侵犯承包造林的集體和個(gè)人依法享有的林木所有權(quán)和其他合法權(quán)益,并規(guī)定集體所有制單位營造的林木歸該單位所有,但享有林木所有權(quán)的單位采伐林木則須辦理采伐許可證,并按采伐許可證確定的采伐方式和采伐量進(jìn)行采伐。

除有關(guān)自然資源利用領(lǐng)域的賦權(quán)和限權(quán)外,在其他領(lǐng)域也有賦權(quán)和限權(quán)的規(guī)定。例如,《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)制度,明確禁止面向農(nóng)民的亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派和非法集資,禁止強(qiáng)迫農(nóng)民接受有償服務(wù)等。再如,在《農(nóng)民專業(yè)合作社法》中,法律賦予合作社自主制定合作社章程,依法自主設(shè)立組織機(jī)構(gòu),在法律規(guī)定的原則下自主確定盈余分配方式的權(quán)利等。法律同時(shí)規(guī)定,合作社不得剝奪或者限制成員參加成員大會(huì)的權(quán)利,不得違背法律規(guī)定的以交易量為主的盈余分配原則等內(nèi)容。

農(nóng)業(yè)法中有關(guān)賦權(quán)的規(guī)定,主要是賦予相應(yīng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體從事正當(dāng)?shù)霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的權(quán)利,而有關(guān)限權(quán)的規(guī)定,既包括對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者權(quán)利濫用的限制,也包括資源以及為保護(hù)生產(chǎn)經(jīng)營者的權(quán)利實(shí)現(xiàn)而對(duì)其他主體的行為限制。如《森林法》規(guī)定的禁止毀林開墾和毀林采石、采砂、采土以及其他毀林行為,禁止在幼林地和特種用途林內(nèi)砍柴、放牧,以及進(jìn)入森林和森林邊緣地區(qū)的人員,不得擅自移動(dòng)或者損壞為林業(yè)服務(wù)的標(biāo)志等限制,適用于一切單位和個(gè)人,而不僅僅適用于林權(quán)主體?！掇r(nóng)村土地承包法》關(guān)于耕地保護(hù)的義務(wù),既是土地的承包權(quán)人和經(jīng)營權(quán)人的義務(wù),也是其他所有的單位和個(gè)人共同遵守的義務(wù)。

在村民自治領(lǐng)域,《村民委員會(huì)組織法》也有一系列關(guān)于賦權(quán)和限權(quán)的規(guī)定。如,法律賦予村民委員會(huì)管理村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)的權(quán)利,但同時(shí)要求其須尊重農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán),承擔(dān)維護(hù)村集體、農(nóng)戶等的財(cái)產(chǎn)權(quán)的義務(wù)。村民委員會(huì)行使職權(quán),但同時(shí)必須堅(jiān)持村務(wù)公開原則,接受村民監(jiān)督。

(二)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展補(bǔ)貼

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼,是為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)法的目標(biāo),對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者和其他相關(guān)主體給予財(cái)政支持的法律措施[1]7。對(duì)農(nóng)業(yè)給予財(cái)政補(bǔ)貼,是世界各農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的通行做法。在我國的現(xiàn)行農(nóng)業(yè)法律中,有大量以財(cái)政補(bǔ)貼方式促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的規(guī)定。例如,《農(nóng)業(yè)法》第37條規(guī)定了以財(cái)政投入等方式建立和完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系,并在第38條對(duì)農(nóng)業(yè)財(cái)產(chǎn)投入的增長幅度和資金用途做了原則性規(guī)定。再如,《農(nóng)民專業(yè)合作社法》專章規(guī)定了對(duì)合作社的扶持措施,其中第65條第1款規(guī)定,“中央和地方財(cái)政應(yīng)當(dāng)分別安排資金,支持農(nóng)民專業(yè)合作社開展信息、培訓(xùn)、農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)與認(rèn)證、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市場(chǎng)營銷和技術(shù)推廣等服務(wù)。國家對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)的農(nóng)民專業(yè)合作社給予優(yōu)先扶助?！痹偃?在《畜牧法》第36條中規(guī)定,“國務(wù)院和省級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)在其財(cái)政預(yù)算內(nèi)安排支持畜牧業(yè)發(fā)展的良種補(bǔ)貼、貼息補(bǔ)助等資金,并鼓勵(lì)有關(guān)金融機(jī)構(gòu)通過提供貸款、保險(xiǎn)服務(wù)等形式,支持畜禽養(yǎng)殖者購買優(yōu)良畜禽、繁育良種、改善生產(chǎn)設(shè)施、擴(kuò)大養(yǎng)殖規(guī)模,提高養(yǎng)殖效益?！痹凇掇r(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》的第27條中規(guī)定,“中央財(cái)政、省級(jí)財(cái)政應(yīng)當(dāng)分別安排專項(xiàng)資金,對(duì)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織購買國家支持推廣的先進(jìn)適用的農(nóng)業(yè)機(jī)械給予補(bǔ)貼。”

我國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼,包括對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營者的直接補(bǔ)貼,也包括用于農(nóng)業(yè)科技和教育、改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等的間接補(bǔ)貼。直接補(bǔ)貼如耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補(bǔ)貼和目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼等。間接補(bǔ)貼如《農(nóng)業(yè)法》中規(guī)定的對(duì)于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政投入、農(nóng)業(yè)科技與農(nóng)業(yè)教育的財(cái)政投入、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的財(cái)政投入等。

農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展和農(nóng)民社會(huì)保障的補(bǔ)貼,也是財(cái)政補(bǔ)貼的重要領(lǐng)域。為了改善農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境,各地陸續(xù)實(shí)施了村級(jí)公益事業(yè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、沼氣發(fā)展補(bǔ)貼、農(nóng)村改廁補(bǔ)貼、退耕還林補(bǔ)貼、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)補(bǔ)貼、特色小鎮(zhèn)建設(shè)補(bǔ)貼等多種補(bǔ)貼措施?！掇r(nóng)業(yè)法》也對(duì)農(nóng)村發(fā)展補(bǔ)貼做了原則性規(guī)定。在社會(huì)保障領(lǐng)域,新型農(nóng)村合作醫(yī)療補(bǔ)貼、農(nóng)村養(yǎng)老補(bǔ)貼等多項(xiàng)補(bǔ)貼措施。同時(shí),我國持續(xù)通過財(cái)政補(bǔ)貼等各種方式支持農(nóng)村扶貧開發(fā)事業(yè)的發(fā)展。與對(duì)農(nóng)業(yè)的各項(xiàng)補(bǔ)貼相比較,農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展和農(nóng)民社會(huì)保障的法律制度供給并不充分,這也從一個(gè)方面說明了在立法的角度長期存在的重視農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化忽視農(nóng)村現(xiàn)代化的結(jié)構(gòu)性失衡狀態(tài)。

(三)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入

基于農(nóng)業(yè)對(duì)小規(guī)模農(nóng)戶和消費(fèi)者的利益的極端重要性,農(nóng)業(yè)法律中設(shè)置了一系列準(zhǔn)入門檻,以保護(hù)小規(guī)模農(nóng)戶的利益,保護(hù)消費(fèi)者的消費(fèi)安全。這些準(zhǔn)入門檻涉及到農(nóng)業(yè)的投入品、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的主體資格和農(nóng)產(chǎn)品等各個(gè)方面。

在投入品準(zhǔn)入方面,由于質(zhì)量不合格的農(nóng)業(yè)投入品的生產(chǎn)和使用,既會(huì)影響生產(chǎn)者的收入,也會(huì)影響農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)進(jìn)而影響消費(fèi)者的健康,農(nóng)業(yè)法律規(guī)定了相關(guān)的農(nóng)業(yè)投入品準(zhǔn)入制度?！掇r(nóng)業(yè)法》第25條規(guī)定,“農(nóng)藥、獸藥、飼料和飼料添加劑、肥料、種子、農(nóng)業(yè)機(jī)械等可能危害人畜安全的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的生產(chǎn)經(jīng)營,依照相關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定實(shí)行登記或者許可制度?！薄案骷?jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的安全使用制度,農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織不得使用國家明令淘汰和禁止使用的農(nóng)藥、獸藥、飼料添加劑等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和其他禁止使用的產(chǎn)品?！薄稗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的生產(chǎn)者、銷售者應(yīng)當(dāng)對(duì)其生產(chǎn)、銷售的產(chǎn)品的質(zhì)量負(fù)責(zé),禁止以次充好、以假充真、以不合格的產(chǎn)品冒充合格的產(chǎn)品;禁止生產(chǎn)和銷售國家明令淘汰的農(nóng)藥、獸藥、飼料添加劑、農(nóng)業(yè)機(jī)械等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料?！薄斗N子法》《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》《獸藥管理?xiàng)l例》《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》等也有專門的關(guān)于種子、農(nóng)藥、獸藥、飼料和飼料添加劑的市場(chǎng)準(zhǔn)入要求。

在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的準(zhǔn)入方面,農(nóng)業(yè)法律規(guī)定了一系列的許可制度或資質(zhì)要求,對(duì)有關(guān)農(nóng)業(yè)從業(yè)者的資格做出限定。如《漁業(yè)法》規(guī)定從事捕撈作業(yè)須取得捕撈許可證,捕撈許可證的申領(lǐng)須符合漁業(yè)船舶檢驗(yàn)證書、有漁業(yè)船舶登記證書和符合國務(wù)院漁業(yè)行政主管部門規(guī)定的其他條件。再如,《畜牧法》第20條規(guī)定,“從事種畜禽生產(chǎn)經(jīng)營或者生產(chǎn)商品代仔畜、雛禽的單位、個(gè)人,應(yīng)當(dāng)取得種畜禽生產(chǎn)經(jīng)營許可證。”并明確了種畜禽生產(chǎn)經(jīng)營許可證須具備的品種、技術(shù)、設(shè)施、防疫等條件?！斗N子法》第31條、32條、33條分別對(duì)種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證的核發(fā)機(jī)關(guān)、申領(lǐng)條件和法律效力等做了規(guī)定。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度,還包括對(duì)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)利的保護(hù)和對(duì)工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)的限制。如《農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定,農(nóng)民成員應(yīng)當(dāng)占到其成員總數(shù)的80%以上。成員總數(shù)不足20人的,可以有一名企業(yè)、事業(yè)單位或者社會(huì)組織成員;成員總數(shù)超過20人的,可以有不超過其成員總數(shù)5%的企業(yè)、事業(yè)單位或者社會(huì)組織成員。關(guān)于工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)問題,在我國現(xiàn)行法中還沒有專門規(guī)定,但在相關(guān)政策中已經(jīng)明確要求要對(duì)工商資本大面積、長時(shí)間占用農(nóng)地建立預(yù)警機(jī)制,以防范工商資本對(duì)農(nóng)民的就業(yè)和收入可能帶來的不利影響,防止耕地的“非農(nóng)化”和“非糧化”利用。

在農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)準(zhǔn)入方面,為保障消費(fèi)者的消費(fèi)安全,農(nóng)業(yè)法律也規(guī)定了一系列制度。如《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第11條第1款規(guī)定,“國家建立健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)體系。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制性的技術(shù)規(guī)范?！?/p>

四、新時(shí)期農(nóng)村法治建設(shè)的使命

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中明確提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年中共中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見具體要求,強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興法治保障。抓緊研究制定鄉(xiāng)村振興法的有關(guān)工作,把行之有效的鄉(xiāng)村振興政策法定化,充分發(fā)揮立法在鄉(xiāng)村振興中的保障和推動(dòng)作用。目前,我國已經(jīng)制定了20多部關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的法律,但總體上看,缺乏統(tǒng)領(lǐng)性的關(guān)于鄉(xiāng)村振興的基本法律,盡管現(xiàn)行的《農(nóng)業(yè)法》有促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的系統(tǒng)性規(guī)定,但從其調(diào)整對(duì)象看仍然是以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)為核心的,與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展目標(biāo)仍然有一定距離。因此,需要盡快制定鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法。

同時(shí),需要盡快完善關(guān)于農(nóng)村基本經(jīng)營制度的法律。從“分”的角度看,頒布于2002年的《農(nóng)村土地承包法》對(duì)于農(nóng)村土地的家庭承包制度做出了規(guī)定,目前需要根據(jù)土地承包期再延長30年的要求和“三權(quán)分置”的政策對(duì)該法進(jìn)行修訂。從“統(tǒng)”的角度看,關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法長期缺位。關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見明確要求研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法,充實(shí)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能。我國的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)全面展開,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式逐步清晰,明確的政策和鮮活的改革實(shí)踐為集體經(jīng)濟(jì)組織立法奠定了基礎(chǔ),《民法總則》也已經(jīng)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人屬性做出了規(guī)定。可以說,制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的條件和時(shí)機(jī)趨于成熟,需要盡快納入立法機(jī)關(guān)立法規(guī)劃的第一類或者第二類立法項(xiàng)目。

農(nóng)村土地法律制度需要進(jìn)一步完善。除通過《農(nóng)村土地承包法》修訂落實(shí)土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定和“三權(quán)分置”政策外,土地征收制度的改革、農(nóng)村集體建設(shè)用地、農(nóng)村宅基地的改革也在穩(wěn)步推進(jìn)中,改革試點(diǎn)結(jié)束后,需要充分總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),將相關(guān)改革成果在《土地管理法》中加以體現(xiàn)。農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)、農(nóng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展,都需要大量的建設(shè)用地,因此,農(nóng)村土地法律制度的完善需要充分考慮鄉(xiāng)村振興對(duì)建設(shè)用地的需求,并通過具體的法律措施加以保障。

黨的十九大報(bào)告要求,加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作,健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。中央發(fā)布的實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見更是進(jìn)一步提出,鄉(xiāng)村振興,治理有效是基礎(chǔ)。必須把夯實(shí)基層基礎(chǔ)作為固本之策,建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制,堅(jiān)持自治、法治、德治相結(jié)合,確保鄉(xiāng)村社會(huì)充滿活力、和諧有序。從立法的角度看,需要及時(shí)修訂《村民委員會(huì)組織法》,夯實(shí)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化的法治基礎(chǔ)。

改革開放以來,我國農(nóng)村的社會(huì)保障制度已經(jīng)初步建立,但社會(huì)保障的法治基礎(chǔ)卻相對(duì)薄弱。當(dāng)前,需要以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌為目標(biāo),通過立法完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。需要在新型農(nóng)村合作醫(yī)療的實(shí)踐基礎(chǔ)上,完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度和大病保險(xiǎn)制度。根據(jù)中央要求,到2020年,現(xiàn)有建檔立卡的貧困戶全面脫貧,但相對(duì)貧困的問題還將長期存在。為徹底消除貧困現(xiàn)象,需要在總結(jié)脫貧攻堅(jiān)的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,將行之有效的反貧困政策納入到農(nóng)村社會(huì)保障的法律制度中。

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比較,農(nóng)村生態(tài)環(huán)境改善相對(duì)滯后。十九大報(bào)告要求,必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念,實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。當(dāng)前,農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)艱巨,生態(tài)環(huán)境改善也需要更具可操作性的法律制度支撐。

從法律實(shí)施的角度看,需要按照中央關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見提出的建設(shè)法治鄉(xiāng)村的要求,強(qiáng)化法律在維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)行、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)、生態(tài)環(huán)境治理、化解農(nóng)村社會(huì)矛盾等方面的權(quán)威地位。目前迫切需要完善農(nóng)村地區(qū)的綜合行政執(zhí)法改革,按照“放管服”改革的要求,提高執(zhí)法能力和水平。要完善各類糾紛調(diào)處機(jī)制和農(nóng)村公告法律服務(wù)體系,以鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化為目標(biāo)確保法律制度在農(nóng)村地區(qū)的有效實(shí)施。