從城鄉(xiāng)分割到城鄉(xiāng)一體：中國(guó)農(nóng)村基本公共服務(wù)政策變遷40年

林萬(wàn)龍

中國(guó)農(nóng)村的改革從1978年開(kāi)始啟動(dòng)。1978年之前,中國(guó)農(nóng)村實(shí)行人民公社制度。1978年底和1979年初,安徽鳳陽(yáng)縣、肥西縣的一些極度貧困村、隊(duì)率先搞起了包工到組、聯(lián)產(chǎn)到勞、包產(chǎn)到戶等形式的責(zé)任制。由于這一變革產(chǎn)生的巨大績(jī)效,制度變革非常迅速,到1983年末,實(shí)行大包干的生產(chǎn)隊(duì)已占97.8%,家庭承包制最終取代了人民公社制度[1]。

農(nóng)村改革40年來(lái),我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)生了巨大變化,農(nóng)民收入取得了顯著增長(zhǎng),農(nóng)村的基本公共服務(wù)狀況也得到了明顯改善。特別是,2003年以來(lái),政府實(shí)施的“公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村”戰(zhàn)略及其隨后的一系列相關(guān)政策,初步構(gòu)建了農(nóng)村基本公共服務(wù)政策體系,使農(nóng)村基本公共服務(wù)水平有了顯著提升[2]。但是,城鄉(xiāng)差距過(guò)大仍是我國(guó)目前面臨的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題之一[3],不僅長(zhǎng)期以來(lái)所實(shí)施的城鄉(xiāng)分割和城市偏向型的發(fā)展戰(zhàn)略所導(dǎo)致的城鄉(xiāng)收入的顯著差距在農(nóng)村改革以來(lái)始終存在[4],城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)也還存在很大差距[5]。

那么,如何客觀評(píng)價(jià)過(guò)去40年我國(guó)農(nóng)村基本公共服務(wù)狀況的變化?這一問(wèn)題必須結(jié)合對(duì)40年來(lái)中國(guó)農(nóng)村基本公共服務(wù)政策變遷的考察加以回答。在本文中,我將依據(jù)公共財(cái)政在農(nóng)村基本公共服務(wù)供給中的作為,把40年來(lái)我國(guó)農(nóng)村基本公共服務(wù)供給政策和體制的變遷分為以下三個(gè)階段:政府財(cái)政明顯缺位階段(1978—2002年);公共財(cái)政逐步覆蓋階段(2003—2013年);走向城鄉(xiāng)一體化階段(2014年至今)。本文將主要結(jié)合作者已有的研究,對(duì)三階段的農(nóng)村基本公共服務(wù)政策進(jìn)行回顧和總結(jié)。

一、1978—2002年：政府財(cái)政明顯缺位階段① 在此之所以使用“政府財(cái)政”而未使用“公共財(cái)政”一詞,主要原因在于,直到1998年全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議時(shí),中國(guó)政府才第一次提出了“建設(shè)公共財(cái)政”的要求。

(一)政策內(nèi)容

家庭承包制實(shí)施以后,鄉(xiāng)被恢復(fù)為一級(jí)農(nóng)村政府,與此相適應(yīng),鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的工作也逐步走上了正常有序的軌道,但是,無(wú)論是由于路徑依賴還是由于利益剛性,農(nóng)村公共產(chǎn)品供給政策卻并沒(méi)有做出大的調(diào)整,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政(預(yù)算內(nèi)財(cái)政)乃至縣級(jí)財(cái)政并沒(méi)有因此而成為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主體;相反,人民公社時(shí)期的籌資體制以另外的形式延續(xù)了下來(lái)。其突出表現(xiàn)為,稅外費(fèi)用和勞務(wù)以及所謂的“制度外財(cái)政”是農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的主要籌資渠道[1]。

以1999年國(guó)務(wù)院頒布的《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》為例,農(nóng)民必須承擔(dān)的稅外費(fèi)用和勞務(wù)主要有以下幾條:村提留(又稱“三提”)、鄉(xiāng)統(tǒng)籌(又稱“五統(tǒng)”)、農(nóng)村義務(wù)工以及在有必要的情況下向農(nóng)民收取行政事業(yè)性收費(fèi)和進(jìn)行集資[6]。根據(jù)這一條例,鄉(xiāng)村范圍內(nèi)的農(nóng)田水利、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),以及醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、優(yōu)撫等社會(huì)事業(yè)仍需要由農(nóng)戶自行籌資解決。村提留的實(shí)質(zhì)是公社時(shí)期生產(chǎn)隊(duì)層面的自我籌資,鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實(shí)質(zhì)是公社時(shí)期公社層面的自我籌資,二者實(shí)質(zhì)上所采用的都是公社時(shí)期農(nóng)村公共產(chǎn)品物質(zhì)成本的分?jǐn)偡绞?而義務(wù)工和積累工則是公社時(shí)期人力成本分?jǐn)偡绞降霓D(zhuǎn)化。也就是說(shuō),在這一階段,與人民公社時(shí)期類似,政府財(cái)政在農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給中是缺位的;這一階段農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給政策本質(zhì)上是公社時(shí)期政策的延續(xù)。

在此可以農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)作為案例加以說(shuō)明。隨著家庭承包制的實(shí)施,鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費(fèi)用的比重一直在下降。在1978年以前,鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)衛(wèi)生支出曾在我國(guó)的衛(wèi)生支出中扮演著十分重要的角色,1978年在衛(wèi)生總費(fèi)用中所占的比重高達(dá)20%,1986年也還有5%,這之后就逐年下降,1995年僅占2.20%[1]。

但是,集體籌資難以為繼,財(cái)政支持并未相應(yīng)填補(bǔ)。自1978年以來(lái),農(nóng)村(鄉(xiāng)村一級(jí))衛(wèi)生事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出占財(cái)政衛(wèi)生事業(yè)經(jīng)費(fèi)的比重基本上在下降,1978年為21.49%,1990年則降為9.99%;而農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)經(jīng)費(fèi)的絕大部分又用在了鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院上,對(duì)村級(jí)機(jī)構(gòu)的補(bǔ)助比重微不足道且1978年后也呈下降趨勢(shì),見(jiàn)表1。

表1 農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出狀況：1978—1990年(億元、%)

在財(cái)政支持不足的情況下,鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的主要收入來(lái)源只能依靠醫(yī)療服務(wù)收入。1998年和2004年國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查的調(diào)查結(jié)果(表2)充分顯示了這一點(diǎn)。

表2 調(diào)查地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室收入來(lái)源結(jié)構(gòu) 單位:%

其實(shí),無(wú)論是公社時(shí)期主要通過(guò)工分分?jǐn)偟姆绞将@得,還是公社解體后主要以農(nóng)民直接支付服務(wù)費(fèi)用的方式獲得,鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)(人員)服務(wù)補(bǔ)償?shù)闹饕蓝际且粯拥?即社區(qū)農(nóng)戶自籌而非財(cái)政支持。變換的是補(bǔ)償方式,前者是間接補(bǔ)償,后者是直接補(bǔ)償;不變的是補(bǔ)償實(shí)質(zhì)。這一實(shí)質(zhì)就是,農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的供給成本的承擔(dān)著是農(nóng)民,而不是國(guó)家財(cái)政。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō),公社解體之后的農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生政策是公社時(shí)期政策的延續(xù)。

以上分析表明,從總體制度安排上來(lái)說(shuō),人民公社時(shí)期國(guó)家財(cái)政不覆蓋、城鄉(xiāng)二元的農(nóng)村公共產(chǎn)品,在公社體制解體之后仍不覆蓋、仍然城鄉(xiāng)二元;公社解體后的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給政策本質(zhì)上是人民公社時(shí)期政策的延續(xù)。

(二)政策評(píng)價(jià)

1.農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的市場(chǎng)化傾向

在人民公社時(shí)期,雖然國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)介入也不多,但人民公社體制為農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給提供了制度保障,通過(guò)集體收益的分配方式,可以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的免費(fèi)供給;但家庭承包制實(shí)施后,這一供給方式的制度保障不再存在,在國(guó)家財(cái)政沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)的情況下,農(nóng)戶付費(fèi)享受基本公共服務(wù)、即農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的市場(chǎng)化傾向就成為了必然[1]。其結(jié)果是,農(nóng)戶為公共服務(wù)的直接付費(fèi)占家庭支出的比重在上升,見(jiàn)表3。

表3 農(nóng)戶各項(xiàng)支出占家庭總支出的比重 單位:%

2.農(nóng)民負(fù)擔(dān)顯性化,矛盾日益突出

在家庭承包制下,農(nóng)戶成為了農(nóng)村公共產(chǎn)品籌資的直接承擔(dān)者,必須從其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入中支付各項(xiàng)籌資。由于農(nóng)戶成為了有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體,籌資方式的這種變化,因而使得農(nóng)戶對(duì)負(fù)擔(dān)的敏感程度上升了,農(nóng)民負(fù)擔(dān)顯性化了,成為了一個(gè)日益突出的社會(huì)問(wèn)題。

在一個(gè)大致可比的口徑下,林萬(wàn)龍的計(jì)算表明,在所選的家庭承包制時(shí)期的4年中,除1993年的農(nóng)民負(fù)擔(dān)水平(30.8%)要比公社時(shí)期(24.8%)高以外,其他3年的負(fù)擔(dān)額均明顯低于公社時(shí)期的平均水平,4年的平均水平為22.6%[1]。需要強(qiáng)調(diào)的是,據(jù)農(nóng)業(yè)部的估計(jì),1993年所調(diào)研的42個(gè)縣的社會(huì)負(fù)擔(dān)和勞務(wù)負(fù)擔(dān)要明顯高于全國(guó)平均水平,按照農(nóng)業(yè)部的資料[7]計(jì)算,高了5個(gè)百分點(diǎn)。這也就意味著:就全國(guó)來(lái)說(shuō),1993年的農(nóng)民負(fù)擔(dān)水平(25.8%)與公社時(shí)期的平均水平相比也并不高。在實(shí)際負(fù)擔(dān)相差并不明顯的情況下,表現(xiàn)出的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題的嚴(yán)重性卻差異明顯:在家庭承包制實(shí)施的1990年代,由于農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題引發(fā)的尖銳的社會(huì)矛盾,政府把農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題上升到了“社會(huì)穩(wěn)定”的政治高度[6]。當(dāng)然,由于處于不同的歷史時(shí)期,公社時(shí)期的24.8%和家庭承包制時(shí)期的22.6%并不具有完全的可比性,但是,無(wú)論如何,上述分析表明:公社時(shí)期農(nóng)民對(duì)負(fù)擔(dān)的感受是不強(qiáng)烈甚至微弱的,而家庭承包制時(shí)期則是強(qiáng)烈的、直接的。在家庭承包制下,公共產(chǎn)品的供給者(政府部門(mén))及公共產(chǎn)品的需求者(農(nóng)戶)成為了兩個(gè)具有一定獨(dú)立利益的主體,不規(guī)范的公共產(chǎn)品制度外籌資方式直接與農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)利益相對(duì)立,公共產(chǎn)品供求不均衡的嚴(yán)重后果因此凸現(xiàn)了出來(lái)。

二、2003—2013年：公共財(cái)政逐步覆蓋階段

(一)政策調(diào)整背景

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái),中國(guó)政府對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題日益重視,“三農(nóng)”發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)生了重大變化。2003年中共十六屆四中全會(huì)上,胡錦濤總書(shū)記提出了“兩個(gè)趨勢(shì)”的論斷,認(rèn)為在工業(yè)化達(dá)到相當(dāng)程度以后,工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村,實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展,是帶有普遍性的趨勢(shì)。2004年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議做出了我國(guó)總體上已進(jìn)入“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”發(fā)展階段的基本判斷,中國(guó)開(kāi)始了對(duì)“三農(nóng)”發(fā)展的政策傾斜。

2000年開(kāi)始,中國(guó)逐步推行了農(nóng)村稅費(fèi)改革,嘗試從制度上減輕農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。2003年中國(guó)共產(chǎn)黨十六次代表大會(huì)之后,中國(guó)把“讓公共財(cái)政的陽(yáng)光逐步照耀農(nóng)村”作為新時(shí)期財(cái)政支持“三農(nóng)”的基本指導(dǎo)思想,正式把農(nóng)村納入到我國(guó)公共財(cái)政服務(wù)范圍當(dāng)中。

作為一個(gè)重要的政策分水嶺,在2003年初的中央農(nóng)村工作會(huì)議上,中央首次提出了對(duì)“三農(nóng)”實(shí)行“多予、少取、放活”的方針①2004年隨即寫(xiě)入中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見(jiàn)》之中。,2003年,中國(guó)政府正式提出了“多予、少取、放活”的農(nóng)村工作方針②該提法第一次以國(guó)務(wù)院文件出現(xiàn),是在2003年7月23日頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于克服非典型肺炎疫情影響,促進(jìn)農(nóng)民增加收入的意見(jiàn)》;《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見(jiàn)》(2003年12月31日,2003年“中央1號(hào)文件”)再次對(duì)此予以了確認(rèn)。,財(cái)政部同年提出了“公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村”這一公共財(cái)政支出新戰(zhàn)略;與此相呼應(yīng),繼1986年發(fā)布以“三農(nóng)”為主題的中央一號(hào)文件17年之后,中共中央從2004年至2013年再次連續(xù)十年發(fā)布以“三農(nóng)”為主題的中央一號(hào)文件,強(qiáng)調(diào)了“三農(nóng)”問(wèn)題在中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期“重中之重”的地位,在“多予、少取、放活”方面提出了一系列重要的發(fā)展戰(zhàn)略和具體政策。這標(biāo)志著國(guó)家與農(nóng)民之間的關(guān)系終于由長(zhǎng)期的“取”逐步向“予”的方向轉(zhuǎn)變。

(二)政策內(nèi)容

與上述轉(zhuǎn)變相一致,中央財(cái)政加大了對(duì)“三農(nóng)”的投入力度。圖1顯示,1996—1998年間,中央財(cái)政“三農(nóng)”資金的投入始終沒(méi)有超過(guò)1 000億元,2003年提高到了2 144億元,是1998年的2.2倍;此后,2003年至2012年間保持了21.5%的較高年均增長(zhǎng)率。

圖1 1996—2012年中央財(cái)政“三農(nóng)”支出狀況(億元)

伴隨中央財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”投入的增加,一系列強(qiáng)化公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給的政策陸續(xù)出臺(tái),初步構(gòu)建了財(cái)政支持的農(nóng)村基本公共服務(wù)體系。主要包括:

一是農(nóng)村義務(wù)教育的“兩免一補(bǔ)”政策和農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制?！皟擅庖谎a(bǔ)”是指對(duì)義務(wù)教育階段學(xué)生免雜費(fèi)、免書(shū)本費(fèi)、補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)。在2001年之前,盡管被稱為“義務(wù)教育”,但是受教育家庭必須以學(xué)雜費(fèi)、書(shū)本費(fèi)等形式承擔(dān)義務(wù)教育成本。2001年中央財(cái)政對(duì)中西部農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育階段貧困家庭學(xué)生開(kāi)始試行免費(fèi)教科書(shū)政策;2005年,這一政策推行至全國(guó)農(nóng)村貧困生家庭,并對(duì)這些家庭實(shí)施學(xué)雜費(fèi)減免和寄宿生生活費(fèi)補(bǔ)貼;2007年起,學(xué)雜費(fèi)減免政策和免費(fèi)教科書(shū)政策覆蓋至全國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生(表4)。

表4 農(nóng)村義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”政策實(shí)施進(jìn)展

除此之外,2011年10月,國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃,中央財(cái)政每年安排160多億元專項(xiàng)資金,為680個(gè)國(guó)家試點(diǎn)縣的2600多萬(wàn)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生提供每天3元的營(yíng)養(yǎng)膳食補(bǔ)助。

二是全面推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策。在1980年代初期中國(guó)農(nóng)村以集體經(jīng)濟(jì)制度為基礎(chǔ)的合作醫(yī)療制度解體以后,直到2003年開(kāi)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度之前,中國(guó)的絕大部分農(nóng)民不享有任何形式的醫(yī)療保險(xiǎn)[1]。2003年,中國(guó)政府開(kāi)始在部分縣開(kāi)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn),2007年覆蓋了60%左右縣,2008年在全國(guó)基本推行,2010年已基本覆蓋了所有的農(nóng)村居民。

與中國(guó)1980年代之前的農(nóng)村合作醫(yī)療制度相比,新型農(nóng)村合作醫(yī)療的主要特點(diǎn)在于政府主導(dǎo)。新型農(nóng)村合作醫(yī)療實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)和政府資助相結(jié)合的籌資機(jī)制,一般以縣為單元建立合作醫(yī)療基金,由政府專門(mén)機(jī)構(gòu)管理,要求農(nóng)戶以戶為單位自愿參保。在2006年之前,人均籌資標(biāo)準(zhǔn)為30元,其中政府各級(jí)財(cái)政和農(nóng)戶的籌資額分別為20元/人和10元/人;以后各年逐步增加,2012年的籌資標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)達(dá)到250元/人,其中各級(jí)財(cái)政和農(nóng)戶的籌資額分別為200元/人和50元/人;2013年,我國(guó)再次提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療人籌資標(biāo)準(zhǔn),達(dá)到350元,其中各級(jí)政府補(bǔ)助增加到人均280元。對(duì)于中西部地區(qū),中央財(cái)政承擔(dān)財(cái)政籌資的50%;東部地區(qū)的籌資標(biāo)準(zhǔn)不低于中西部地區(qū),但是財(cái)政籌資部分主要由地方財(cái)政承擔(dān),中央財(cái)政給予少量補(bǔ)助。由此可見(jiàn),政府財(cái)政補(bǔ)貼了大部分的保費(fèi)(表5)。

表5 新型農(nóng)村合作醫(yī)療的籌資標(biāo)準(zhǔn)和籌資分?jǐn)?/p>

參保農(nóng)民在患病之后可以按照規(guī)定從新農(nóng)合基金獲得部分醫(yī)療費(fèi)的補(bǔ)償。一般地,各地均規(guī)定有起付線,高于起付線部分的醫(yī)療費(fèi)可以按照一定比例補(bǔ)償。補(bǔ)償比例類似于累計(jì)稅稅制的設(shè)計(jì):醫(yī)療費(fèi)支出越多,可獲補(bǔ)償?shù)谋壤苍礁?。在不斷提高籌資標(biāo)準(zhǔn)的情況下,新農(nóng)合的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也在不斷提高。2003年的最高補(bǔ)償額為2萬(wàn)元,2012年提高到了全國(guó)農(nóng)民人均純收入的8倍以上,且不低于6萬(wàn)元。

圖2 新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率

參合率也在不斷提高(圖2)。截止2012年,全國(guó)有2 566個(gè)市縣,8.05億人參與新型農(nóng)村合作醫(yī)療,參合率98.3%,年度籌資2 484.7億,17.45億人次受益,受益農(nóng)民人均138元。

三是全面實(shí)施農(nóng)村低保政策。在2006年之前,中國(guó)中央財(cái)政對(duì)農(nóng)村最低生活保障沒(méi)有資金支持。2007年起,中國(guó)政府決定在全國(guó)范圍內(nèi)建立農(nóng)村低保制度,雖然低保資金仍主要由地方財(cái)政承擔(dān),但中央財(cái)政對(duì)困難地區(qū)予以了一定的補(bǔ)助。這一政策的受益者是被民政部門(mén)認(rèn)定為低保對(duì)象的絕對(duì)貧困人口,對(duì)這部分人口收入與低保線之間的差額給予直接現(xiàn)金補(bǔ)貼。2009年,全國(guó)農(nóng)村低保對(duì)象達(dá)到4 310萬(wàn)人,基本實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保,平均保障標(biāo)準(zhǔn)為每人每月84.9元;但由于財(cái)力的差異,各地保障標(biāo)準(zhǔn)并不一致。

2006年,全國(guó)已有23個(gè)省份,2 400多個(gè)縣初步建立了當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村低保制度,農(nóng)村低保對(duì)象達(dá)到1 500多萬(wàn)人;2012年底,全國(guó)有2 814.9萬(wàn)戶、5 344.5萬(wàn)人得到了農(nóng)村低保,全年共發(fā)放農(nóng)村低保資金718億元,月平均標(biāo)準(zhǔn)172.3元/人(表6)。

表6 農(nóng)村低保政策進(jìn)展情況

四是開(kāi)始構(gòu)建新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。與農(nóng)村醫(yī)療領(lǐng)域的狀況類似,在1980年代初期中國(guó)農(nóng)村以集體經(jīng)濟(jì)制度為基礎(chǔ)的社區(qū)養(yǎng)老制度解體以后,直到2009年開(kāi)展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之前,中國(guó)的絕大部分農(nóng)民沒(méi)有任何形式的養(yǎng)老保障,而主要依賴于家庭養(yǎng)老。2009年起,中國(guó)政府開(kāi)始開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn),以保障農(nóng)村居民老年基本生活。

新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資機(jī)制,實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合,參加新農(nóng)保的農(nóng)村居民應(yīng)當(dāng)按規(guī)定繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi),地方可以根據(jù)實(shí)際情況增設(shè)繳費(fèi)檔次;政府對(duì)符合領(lǐng)取條件的參保人全額支付新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金,其中中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予全額補(bǔ)助,對(duì)東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助。2009年試點(diǎn)覆蓋面為全國(guó)10%的縣,計(jì)劃于2020年之前基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。2009年下半年,國(guó)務(wù)院決定開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn),2011年啟動(dòng)城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。2012年,國(guó)務(wù)院決定在全國(guó)所有縣級(jí)行政區(qū)全面開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作。覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)養(yǎng)老保障體系基本建立,是我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的重要里程碑。截至2012年9月底,兩項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人數(shù)達(dá)到4.49億人,加上企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn),總計(jì)覆蓋人數(shù)超過(guò)7億人。

五是建立并逐步強(qiáng)化了直接補(bǔ)貼政策體系。從中央財(cái)政層面上來(lái)說(shuō),中國(guó)開(kāi)始對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行直接補(bǔ)貼主要是從2001年開(kāi)始的。2001年之前,中國(guó)政府對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼政策不僅項(xiàng)目和金額少,而且以間接補(bǔ)貼為主①例如,作為一項(xiàng)重要的補(bǔ)貼政策,2001年之前中國(guó)對(duì)種糧農(nóng)民的糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼是通過(guò)補(bǔ)貼國(guó)有的糧食流通企業(yè)來(lái)實(shí)現(xiàn)的,是一種典型的間接補(bǔ)貼。。中國(guó)政府新的“三農(nóng)”發(fā)展戰(zhàn)略中的一項(xiàng)重要政策是農(nóng)民直接補(bǔ)貼,即直接以農(nóng)戶家庭為受益對(duì)象的財(cái)政補(bǔ)貼。從廣義的角度來(lái)說(shuō),既包括對(duì)農(nóng)戶的直接現(xiàn)金補(bǔ)貼,也包括以減免或報(bào)銷部分支出形式給予農(nóng)戶的補(bǔ)貼。表7顯示了廣義角度的中央財(cái)政各項(xiàng)主要的補(bǔ)貼政策及其啟動(dòng)年份?？梢钥闯?在中國(guó),農(nóng)戶的直接補(bǔ)貼政策是個(gè)龐雜的政策體系,范圍逐步擴(kuò)大,涉及面很廣,既包括農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼等生產(chǎn)性補(bǔ)貼,還包括對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育、扶貧等公共服務(wù)的補(bǔ)貼,并于近些年延伸到了對(duì)家電購(gòu)置等生活領(lǐng)域進(jìn)行補(bǔ)貼。

據(jù)林萬(wàn)龍、茹玉的統(tǒng)計(jì),2003年至2012年,中國(guó)中央財(cái)政對(duì)農(nóng)戶的直接補(bǔ)貼增加了36.3倍(以名義價(jià)格計(jì)算),年均增長(zhǎng)率高達(dá)49.5%,由此可見(jiàn)中國(guó)政府對(duì)農(nóng)戶的補(bǔ)貼力度增長(zhǎng)之快,其中主要的增長(zhǎng)轉(zhuǎn)折點(diǎn)發(fā)生在2007年[8]。從補(bǔ)貼用途來(lái)說(shuō),2003年主要是生產(chǎn)性補(bǔ)貼,2005年后公共服務(wù)補(bǔ)貼比例有了較大增加;2010年后公共服務(wù)補(bǔ)貼的比例已經(jīng)超過(guò)了生產(chǎn)性補(bǔ)貼。2003年,農(nóng)民直接補(bǔ)貼占中央財(cái)政“三農(nóng)”支出的比例僅為5.8%,2012年則達(dá)到31.9%?？梢?jiàn),對(duì)農(nóng)戶的直接補(bǔ)貼已經(jīng)成為中國(guó)中央財(cái)政支持農(nóng)民的重要手段。中央財(cái)政直接補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)戶實(shí)際收入①按照中國(guó)的統(tǒng)計(jì)口徑,農(nóng)民人均純收入是指生產(chǎn)性純收入,它等于總收入(包含部分政府補(bǔ)貼)減去生產(chǎn)性支出。因此,以減免或報(bào)銷農(nóng)戶部分消費(fèi)性支出(主要是公共服務(wù)和生活設(shè)施支出)作為補(bǔ)貼形式所給予農(nóng)戶的補(bǔ)貼并不構(gòu)成統(tǒng)計(jì)意義上的農(nóng)民人均純收入,但確實(shí)提高了農(nóng)戶的實(shí)際收入水平。的貢獻(xiàn)率在2003年為0.50%,2012年則達(dá)到了5.22%。

表7 中國(guó)2001年以來(lái)主要的農(nóng)民直接補(bǔ)貼政策概覽

(三)政策評(píng)價(jià)

對(duì)這一階段中國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給政策的評(píng)價(jià),必須從正反兩個(gè)方面來(lái)看。首先必須看到,新階段的供給政策實(shí)現(xiàn)了公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村的覆蓋,這是巨大進(jìn)步。在人民公社體制解體、農(nóng)村公共產(chǎn)品的社區(qū)供給體系崩潰而政府公共服務(wù)體系長(zhǎng)期缺位之后,自2003年以來(lái)中央政府采取的一系列的“三農(nóng)”支持政策,是“公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村”戰(zhàn)略的具體體現(xiàn)。這些政策使我國(guó)農(nóng)村的基本公共服務(wù)體系和社會(huì)安全網(wǎng)絡(luò)得以構(gòu)筑,是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府公共服務(wù)職能的體現(xiàn),也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府應(yīng)承擔(dān)的基本職責(zé)。與之前的政府財(cái)政缺位情況下農(nóng)村基本公共服務(wù)市場(chǎng)化供給趨勢(shì)的狀況相比,新階段的政策變化是一個(gè)巨大的進(jìn)步。

但是,公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的投入力度仍然不足。從投入來(lái)看,盡管2003年以來(lái)中央財(cái)政“三農(nóng)”投入額有較快增長(zhǎng)(圖3),但是,必須看到,近10年以來(lái)中央財(cái)政收入和支出規(guī)模也有大幅度的增加。如果以“三農(nóng)”支出占中央財(cái)政總支出的比重來(lái)衡量中央財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入力度,那么,我們可以看到,這一比重在1996年為16%,2003年卻下降到了13%,直到2008年才回復(fù)到1996年的水平;即便到了2012年,也仍只有19%,略高于1996年的水平。

更為重要的是,公共產(chǎn)品供給的政策體系仍然是城鄉(xiāng)二元而非城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的。如果我們仔細(xì)考察新階段的農(nóng)村公共產(chǎn)品政策,會(huì)發(fā)現(xiàn)這些政策大都是以“城鄉(xiāng)兩個(gè)區(qū)域、城鄉(xiāng)居民兩個(gè)群體”這一城鄉(xiāng)二元思路設(shè)計(jì)的,由此導(dǎo)致城鄉(xiāng)的基本公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)是兩張分割的“網(wǎng)”,而不是一張統(tǒng)籌的、有效銜接的“網(wǎng)”。

舉例來(lái)說(shuō),新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策在賦予農(nóng)民基本醫(yī)療保障的同時(shí),這種保障是以戶籍制度為基礎(chǔ)的:農(nóng)戶必須在戶籍所在地參保,在戶籍所在地就診方可享受醫(yī)療補(bǔ)償或者可享受比外地就診更高的醫(yī)療補(bǔ)償,這種政策設(shè)計(jì)顯然不利于在城市就業(yè)的農(nóng)村流動(dòng)人口。我們的研究顯示,目前的新農(nóng)合制度設(shè)計(jì)在實(shí)際運(yùn)作中,對(duì)農(nóng)村流動(dòng)人口的醫(yī)療保障程度不足,事實(shí)上將大量流動(dòng)人口排除在了這一制度的受益之外;縣級(jí)統(tǒng)籌的管理制度,在基金的風(fēng)險(xiǎn)防控和應(yīng)對(duì)人口流動(dòng)方面顯得過(guò)于僵化;“屬地”化而非“屬人”化的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制也使得公共服務(wù)對(duì)“人”的瞄準(zhǔn)性顯得不足[9]。所有這一切,歸結(jié)為一點(diǎn)就是:固化和分割的管理體系難以適用人口的流動(dòng),它使中國(guó)的公共醫(yī)療保障體系呈現(xiàn)出了“碎片化”的現(xiàn)象[10]。這一狀況使得部分流動(dòng)人口和失地農(nóng)民難以應(yīng)對(duì)各類致病風(fēng)險(xiǎn),加大了發(fā)展能力和發(fā)展機(jī)會(huì)喪失的潛在危險(xiǎn)。

圖3 中央財(cái)政“三農(nóng)”支出占中央財(cái)政總支出的比重

三、2014年至今：走向城鄉(xiāng)一體化階段

(一)標(biāo)志性政策

之所以把2014年作為走向城鄉(xiāng)一體化基本公共服務(wù)的標(biāo)志性年份,是因?yàn)?014年2月,國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定,在已基本實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋的基礎(chǔ)上,依法將這兩項(xiàng)制度合并實(shí)施,在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,并在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面與合并前的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)保持基本一致。同月,國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕8號(hào)),決定將新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)兩項(xiàng)制度合并實(shí)施,在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。

這一并軌“可以視為中央首次在福利問(wèn)題上消除城鄉(xiāng)區(qū)別,打破城戶籍制度”①王振耀:中央首次在福利問(wèn)題上打破城鄉(xiāng)戶籍制度,搜狐新聞,http:∥news.sohu.com/20140207/n394579358.shtml。,矯正了長(zhǎng)期以來(lái)按照“城鄉(xiāng)兩個(gè)區(qū)域、城鄉(xiāng)居民兩個(gè)群體”這一城鄉(xiāng)二元思路設(shè)計(jì)農(nóng)村基本公共服務(wù)政策的思維,標(biāo)志著農(nóng)村基本公共服務(wù)政策體系進(jìn)入了走向城鄉(xiāng)一體化階段。到目前為止,全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市都已經(jīng)建立了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方面消除了城鄉(xiāng)差距。

(二)城鄉(xiāng)一體化公共服務(wù)政策體系的逐步推開(kāi)

統(tǒng)一城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。2016年1月,國(guó)務(wù)院發(fā)布了關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)(國(guó)發(fā)〔2016〕3號(hào)),要求各省份將現(xiàn)有的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療合并為城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)。截止到2016年9月30日,已有2/3的省份對(duì)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度進(jìn)行了總體規(guī)劃部署或已全面實(shí)現(xiàn)整合①第一財(cái)經(jīng):城鄉(xiāng)居民醫(yī)保整合塵埃落定人社部統(tǒng)管大勢(shì)所趨,http:∥www.yicai.com/news/5131157.html。。

進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。2015年11月,國(guó)務(wù)院發(fā)布了關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知(國(guó)發(fā)〔2015〕67號(hào)),要求在整合農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制和城市義務(wù)教育獎(jiǎng)補(bǔ)政策的基礎(chǔ)上,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、重在農(nóng)村的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”政策。對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)生免除學(xué)雜費(fèi)、免費(fèi)提供教科書(shū),對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生補(bǔ)助生活費(fèi)(統(tǒng)稱“兩免一補(bǔ)”);統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額;鞏固完善農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育學(xué)校校舍安全保障長(zhǎng)效機(jī)制;鞏固落實(shí)城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師工資政策。2016年7月,國(guó)務(wù)院又發(fā)布了關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見(jiàn)(國(guó)發(fā)〔2016〕40號(hào)),提出要以縣為單位,努力辦好鄉(xiāng)村教育,科學(xué)推進(jìn)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),實(shí)施消除大班額計(jì)劃,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)師資配置,改革鄉(xiāng)村教師待遇保障機(jī)制,改革教育治理體系,改革控輟保學(xué)機(jī)制,改革隨遷子女就學(xué)機(jī)制,加強(qiáng)留守兒童的關(guān)愛(ài)和保護(hù)。

保障農(nóng)村流動(dòng)人口享受公共服務(wù)的權(quán)益。2014年7月,國(guó)務(wù)院發(fā)布了關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)(國(guó)發(fā)〔2014〕25號(hào)),提出要全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制,有序放開(kāi)中等城市落戶限制,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度,建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應(yīng)的教育、衛(wèi)生計(jì)生、就業(yè)、社保、住房、土地及人口統(tǒng)計(jì)制度,建立居住證制度,居住證持有人享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊膭趧?dòng)就業(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、計(jì)劃生育服務(wù)、公共文化服務(wù)、證照辦理服務(wù)等權(quán)利。

(三)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的農(nóng)村基本公共服務(wù)供給

2017年10月,習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中,首次提出了“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。報(bào)告第一次提出了“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”,把“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的總要求,更加強(qiáng)調(diào)了我國(guó)新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展進(jìn)程中城鄉(xiāng)發(fā)展的有機(jī)聯(lián)系和相互促進(jìn),把鄉(xiāng)村的發(fā)展與城鎮(zhèn)的發(fā)展作為了一個(gè)有機(jī)整體,不再僅限于從鄉(xiāng)村本身思考鄉(xiāng)村的發(fā)展問(wèn)題,體現(xiàn)了我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展思路從“城鄉(xiāng)二元”到“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”、再到“城鄉(xiāng)一體”、最終到“城鄉(xiāng)融合”的根本轉(zhuǎn)變,確立了全新的城鄉(xiāng)關(guān)系,是我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展思路的與時(shí)俱進(jìn)。

2018年1月發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》提出,到2020年,城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平應(yīng)進(jìn)一步提高;到2035年,要基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化?？梢灶A(yù)見(jiàn),伴隨鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實(shí)施,城鄉(xiāng)一體、城鄉(xiāng)融合的基本公共服務(wù)政策體系將逐步建立,新中國(guó)成立以來(lái)長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)分割的基本公共服務(wù)政策體系格局將徹底消除。

四、評(píng)述性結(jié)論

中國(guó)的農(nóng)村改革已經(jīng)歷40年歷程。40年來(lái),農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速發(fā)展,始終朝著市場(chǎng)化方向前進(jìn),而農(nóng)村基本公共服務(wù)政策則經(jīng)歷了更為曲折的變遷。本文的分析顯示,由于所謂的“路徑依賴”(Path dependence),在農(nóng)村改革啟動(dòng)之后的相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi),農(nóng)村基本公共服務(wù)政策的實(shí)質(zhì)仍然是人民公社時(shí)期政策的延續(xù),即“農(nóng)民的事情農(nóng)民辦”,政府財(cái)政并沒(méi)有在公社解體后相應(yīng)承擔(dān)起提供農(nóng)村基本公共服務(wù)的職責(zé)。這一狀況直到2003年“公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村”戰(zhàn)略實(shí)施之后,才發(fā)生了一定程度的變化,從2003年起之后的10年左右時(shí)間,中國(guó)基本構(gòu)筑起了包括義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村低保、新型養(yǎng)老保險(xiǎn)等重要制度在內(nèi)的,以公共財(cái)政支持為主的農(nóng)村基本公共服務(wù)體系。這無(wú)疑是一個(gè)巨大的進(jìn)步,但仍然留存了顯著的城鄉(xiāng)二元痕跡,其主要特征就是城鄉(xiāng)分割的基本公共服務(wù)體系。不得不說(shuō),這一特征仍然是人民公社時(shí)期政策體系的延續(xù)。2014年以來(lái),以城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌為標(biāo)志,城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)政策體系的一體化工作開(kāi)始啟動(dòng),城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的政策體系開(kāi)始構(gòu)建,舊體制的遺跡終于開(kāi)始了徹底的消除。

上述三階段的變遷,既是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然,也體現(xiàn)了黨和政府在不斷調(diào)整與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民需求不相一致的體制政策方面的巨大靈活性。這是中國(guó)農(nóng)村改革乃至中國(guó)改革開(kāi)放40年來(lái)的一個(gè)顯著特征。但是,即便如此,我們也應(yīng)清醒地看到,雖然農(nóng)村基本公共服務(wù)供給水平在顯著提升,供給政策在逐步完善,但城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給水平的相對(duì)差距卻仍在拉大。我的另外一項(xiàng)研究顯示,1978—2003年間,城鄉(xiāng)居民人均純收入的相對(duì)差距在拉大,而城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的相對(duì)差距大體在縮小;而2003—2016年間,情況剛好相反,隨著城鄉(xiāng)居民人均純收入相對(duì)差距的縮小,基本公共服務(wù)的相對(duì)差距則有拉大的趨勢(shì)①林萬(wàn)龍:城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題研究,國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“構(gòu)建一體化的新型城鄉(xiāng)關(guān)系研究”(編號(hào):15azd020)專題研究報(bào)告,2018年,未刊稿。。這表明,在提升農(nóng)村基本公共服務(wù)水平、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化方面,仍然任重而道遠(yuǎn)。