承包期屆滿(mǎn)的自動(dòng)續(xù)期制度研究
——“第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年”的法律表達(dá)

肖 鵬

2008年黨的十七屆三中全會(huì)明確要求:“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變?！敝筠r(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變一直受到高度重視,也成為我國(guó)農(nóng)村土地制度建設(shè)中的一項(xiàng)重要議題。黨的十九大報(bào)告《決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》明確指出:“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變,第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年?！边@一決策的提出為確保和落實(shí)我國(guó)農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變指明了方向,如何將其通過(guò)立法的形式加以確認(rèn)值得深入研究。

《農(nóng)村土地承包法》第二十條和《物權(quán)法》第一百二十六條第一款,均明確規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限,根據(jù)土地的用途不同,對(duì)不同土地的承包期作了差異化的規(guī)定。此處的承包期屬于法定期限,對(duì)于承包合同約定或者土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證等證書(shū)記載的承包期限短于《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的期限的,應(yīng)當(dāng)延長(zhǎng)至法定期限[1]102。至于承包期屆滿(mǎn)的應(yīng)當(dāng)如何安排承包關(guān)系,則主要由《物權(quán)法》第一百二十六條第二款規(guī)范,即承包期屆滿(mǎn)的,按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包。這一規(guī)定“有利于保障廣大承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的利益,更好地鼓勵(lì)承包人在承包期限即將屆滿(mǎn)時(shí),繼續(xù)向承包地進(jìn)行資金、勞力和農(nóng)田基本建設(shè)等方面的投入,促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定”[2]285。

但是,由于“國(guó)家有關(guān)規(guī)定”的缺位,不同學(xué)者對(duì)“繼續(xù)承包”的理解存在明顯差異,主要包括兩種觀(guān)點(diǎn):一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為,繼續(xù)承包是成立新的承包關(guān)系,設(shè)立新的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)?！皬姆ɡ斫嵌确治?二輪承包關(guān)系的存續(xù)期僅限于30年,期限屆滿(mǎn)后的延包關(guān)系應(yīng)當(dāng)通過(guò)建立新的法律行為來(lái)設(shè)立”[3]186?！俺邪跐M(mǎn)之后,即使能夠繼續(xù)承包,也只是導(dǎo)致新的承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系的產(chǎn)生,而不是原承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系的繼續(xù)”[4]851?！巴恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)因期限的屆滿(mǎn)而發(fā)生消滅;不過(guò),承包人可按法律規(guī)定要求另行獲得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”[5]142。另一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為,繼續(xù)承包是續(xù)簽承包合同,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼續(xù)存在?！鞍凑瘴覈?guó)優(yōu)惠農(nóng)民的政策,在以家庭承包方式設(shè)立的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)場(chǎng)合,承包人請(qǐng)求續(xù)期的,發(fā)包人負(fù)有必須同意的義務(wù),除非出現(xiàn)了法律、法規(guī)規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)必須消滅的期限”[6]530?！捌谙迣脻M(mǎn)并不必然導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的消滅,此時(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以請(qǐng)求續(xù)簽承包經(jīng)營(yíng)合同,而繼續(xù)享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。發(fā)包方無(wú)重大而正當(dāng)?shù)睦碛?不得拒絕”[7]264。

綜上所述,不同學(xué)者對(duì)《物權(quán)法》中的“繼續(xù)承包”作出了不同的解讀,這為本文的進(jìn)一步研究奠定了的基礎(chǔ)。但是,無(wú)論認(rèn)為繼續(xù)承包是通過(guò)簽訂承包合同,獲得新的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán);還是認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過(guò)續(xù)簽承包合同繼續(xù)享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),都難以真正符合黨的十九大報(bào)告中“第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年”的要求。本文認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)通過(guò)建立承包期屆滿(mǎn)的自動(dòng)續(xù)期制度,使這一政策得到妥當(dāng)?shù)姆杀磉_(dá)。

一、自動(dòng)續(xù)期的內(nèi)涵

所謂自動(dòng)續(xù)期,是指承包期屆滿(mǎn)時(shí),自動(dòng)延長(zhǎng)承包期的制度。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種有期限的用益物權(quán),期限屆滿(mǎn)時(shí),該權(quán)利消滅。而自動(dòng)續(xù)期制度建立,使得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不因存續(xù)期間屆滿(mǎn)而消滅。正確把握自動(dòng)續(xù)期的內(nèi)涵,應(yīng)當(dāng)厘清我國(guó)承包期的法律規(guī)制,并進(jìn)一步明確自動(dòng)續(xù)期的適用范圍。

(一)承包期的法律規(guī)制與自動(dòng)續(xù)期制度

承包期的法律規(guī)制在我國(guó)經(jīng)歷了三個(gè)階段:債權(quán)期限階段、物權(quán)期限和債權(quán)期限并存階段、物權(quán)期限階段。

第一,債權(quán)期限階段。1983年中央一號(hào)文件明確指出,應(yīng)當(dāng)“要建立和健全承包合同制?！?993年《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》明確將承包期再延長(zhǎng)30年后,1998年《土地管理法》修訂,其第十四條明確規(guī)定了“土地承包經(jīng)營(yíng)期限為30年”。因此,無(wú)論是當(dāng)時(shí)的政策,還是基于政策的立法,承包期均為債權(quán)期限,是雙方當(dāng)事人按照政策要求,通過(guò)承包合同予以明確的。

第二,物權(quán)期限和債權(quán)期限并存階段。2002年《農(nóng)村土地承包法》的頒布,使得承包期的法律規(guī)制發(fā)生了變化。由于《農(nóng)村土地承包法》對(duì)家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行物權(quán)保護(hù),而對(duì)其他方式承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行債權(quán)保護(hù)①柳隨年.關(guān)于《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法(草案)》的說(shuō)明.2001-6-26/2018-3-20。,導(dǎo)致家庭承包方式中的承包期成為物權(quán)期限,而且該期限為法定期限,之后最高人民法院的司法解釋也對(duì)此作了進(jìn)一步的確認(rèn)。而其他方式承包中的承包期仍屬于債權(quán)期限,由雙方當(dāng)事人約定。

第三,物權(quán)期限階段。2007年《物權(quán)法》的頒布,將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)明確為用益物權(quán),而且并未區(qū)分家庭承包取得和其他方式承包取得,這導(dǎo)致其他方式承包中的承包期雖然仍由雙方當(dāng)事人約定,但是從債權(quán)期限轉(zhuǎn)變?yōu)槲餀?quán)期限。同時(shí),《物權(quán)法》第一百二十六條第二款規(guī)定的“繼續(xù)承包”,也為自動(dòng)續(xù)期制度的建立奠定了基礎(chǔ)。

因此,自動(dòng)續(xù)期就本質(zhì)而言,是作為用益物權(quán)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限的自動(dòng)延長(zhǎng)。此處的自動(dòng)延長(zhǎng),是基于法律的規(guī)定而非當(dāng)事人的約定,雙方當(dāng)事人無(wú)須重新簽訂合同。需要進(jìn)一步明確的是,自動(dòng)續(xù)期是否對(duì)各種類(lèi)型的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)均可適用?

(二)自動(dòng)續(xù)期的適用范圍

《農(nóng)村土地承包法》將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依據(jù)取得方式不同作了區(qū)分,即家庭承包方式取得和其他方式承包取得。同時(shí),在家庭承包中,又可以分為耕地、草地和林地的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。上述眾多類(lèi)型的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),其承包期屆滿(mǎn)時(shí)是否均可自動(dòng)續(xù)期,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步分析。

1.自動(dòng)續(xù)期只適用于家庭承包

自動(dòng)續(xù)期,只能適用于家庭承包,不能適用于其他方式承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。主要理由有二:第一,從兩類(lèi)承包期的差異來(lái)看,如前文所述,雖然現(xiàn)行法中的兩類(lèi)承包期均屬于物權(quán)期限,但是家庭承包中的承包期是法定期限,而其他方式承包中的承包期則為約定期限。此種差異的根源在于兩類(lèi)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的定位不同,家庭承包是按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行的,人人有份的承包,具有社會(huì)保障的性質(zhì),而其他方式承包是通過(guò)市場(chǎng)化方式獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)[8]107。在其他方式承包中,雙方當(dāng)事人完全可以根據(jù)實(shí)際農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的需要,約定相應(yīng)的承包期,沒(méi)有必要采用自動(dòng)續(xù)期制度。

第二,從“繼續(xù)承包”的實(shí)際工作來(lái)看,在家庭承包中,如果承包期屆滿(mǎn),需要重新簽訂合同,則會(huì)增加大量工作。以耕地為例,截止2015年年底,我國(guó)農(nóng)戶(hù)數(shù)量為26744.3萬(wàn)戶(hù),其中未經(jīng)營(yíng)耕地的農(nóng)戶(hù)僅為1 656.6萬(wàn)戶(hù)[9]39-40。如果需要申請(qǐng)續(xù)期,這意味著至少25 087.7萬(wàn)農(nóng)戶(hù)需要重新簽訂合同。這與《物權(quán)法》中住宅建設(shè)用地使用權(quán)建立自動(dòng)續(xù)期制度的理由是一致的,即“如果規(guī)定住宅建設(shè)用地需要申請(qǐng)續(xù)期,要求成千上萬(wàn)的住戶(hù)辦理續(xù)期手續(xù),不僅難以操作,加重了老百姓的負(fù)擔(dān),也增加了行政管理的成本,不利于社會(huì)的安定”[2]332。而其他方式承包中,則不存在如此嚴(yán)重的情形。

因此,自動(dòng)續(xù)期制度不能適用于其他方式承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),后文若無(wú)特別說(shuō)明,自動(dòng)續(xù)期僅僅指的是家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限的自動(dòng)延長(zhǎng)。但是,考慮到農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的可持續(xù)性,對(duì)其他方式承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),可以考慮建立申請(qǐng)續(xù)期制度。此類(lèi)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限屆滿(mǎn)的,承包人可以請(qǐng)求續(xù)期,但是發(fā)包人并無(wú)強(qiáng)制締約的義務(wù)[6]530。

2.自動(dòng)續(xù)期應(yīng)當(dāng)涵蓋耕地、草地和林地的承包期

2017年11月7日,全國(guó)人大常委會(huì)就“農(nóng)村土地承包法(修正案草案)”公開(kāi)征求意見(jiàn)。該草案增加了第二十條第二款:“前款規(guī)定的耕地承包期屆滿(mǎn)后再延長(zhǎng)30年。”如此修正的問(wèn)題在于,草地和林地的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)承包期屆滿(mǎn)時(shí),應(yīng)當(dāng)如何處理?

家庭承包經(jīng)營(yíng)自1980年在中共中央印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問(wèn)題》得到認(rèn)可以來(lái),農(nóng)村土地經(jīng)歷了兩輪承包,承包期從一輪承包的15年,發(fā)展為二輪承包的30年,并于2008年黨的十七屆三中全會(huì)明確提出“長(zhǎng)久不變”,最后在黨的十九大報(bào)告中提出二輪承包到期后再延長(zhǎng)30年,詳見(jiàn)表1。

表1 確定承包期的中央文件

從承包期的政策演進(jìn)可以看出:一方面黨的十九大報(bào)告,是承包期從15年到30年再到長(zhǎng)久不變的基礎(chǔ)上,對(duì)三輪承包的承包期進(jìn)行規(guī)范,即再延長(zhǎng)30年,“這是重大決策,彰顯了中央堅(jiān)定保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的決心,是一個(gè)政策‘大禮包'”①高云才.鄉(xiāng)村振興,決勝全面小康的重大部署——專(zhuān)訪(fǎng)農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦.人民日?qǐng)?bào),2017-11-16(002)。。這充分體現(xiàn)了黨的十九大報(bào)告在農(nóng)村土地制度方面的繼承性和開(kāi)創(chuàng)性;另一方面,在中央文件中15年、30年的承包期,是對(duì)耕地承包期的規(guī)范,草地、林地的承包期則可以更長(zhǎng)。同時(shí),從《物權(quán)法》第一百二十六條第二款規(guī)定的“繼續(xù)承包”來(lái)看,也不應(yīng)局限于耕地的“繼續(xù)承包”?！半S著現(xiàn)代立法形式的發(fā)展,法律越來(lái)越明確地反映和體現(xiàn)政策”[10]3。因此,自動(dòng)續(xù)期的制度構(gòu)建,不應(yīng)當(dāng)將草地和林地承包期屆滿(mǎn)的自動(dòng)續(xù)期問(wèn)題排除在外。

二、自動(dòng)續(xù)期的期限與條件

在明晰自動(dòng)續(xù)期內(nèi)涵的基礎(chǔ)上,自動(dòng)續(xù)期的制度構(gòu)建,還應(yīng)當(dāng)著重解決兩個(gè)問(wèn)題:自動(dòng)續(xù)期是否有期限,以及自動(dòng)續(xù)期是否有條件?

(一)自動(dòng)續(xù)期的期限

是否有期限是自動(dòng)續(xù)期需要解決的核心問(wèn)題之一。自動(dòng)續(xù)期制度,是農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的具體落實(shí)。在“長(zhǎng)久不變”的研究中,便存在承包期無(wú)期限[11]、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“永久”的觀(guān)點(diǎn)[12]。同時(shí),雖然我國(guó)住宅建設(shè)用地使用權(quán)建立了自動(dòng)續(xù)期制度,但是該項(xiàng)制度并未對(duì)期限作出明確規(guī)定。亦有學(xué)者主張,應(yīng)當(dāng)承認(rèn)住宅建設(shè)用地使用權(quán)的獨(dú)立性、永久性[13],自動(dòng)續(xù)期的核心價(jià)值在于一次取得永久使用,使其成為一種永久性的用益物權(quán)[14]。

黨的十九大報(bào)告中要求:“第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年。”實(shí)際上,已經(jīng)明確了自動(dòng)續(xù)期絕不意味著永久續(xù)期。因此,承包期屆滿(mǎn)的自動(dòng)續(xù)期制度,一方面應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持現(xiàn)行的承包期限,這是由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的差異決定的,不同農(nóng)村土地的承包期限存在區(qū)別[15];另一方面應(yīng)當(dāng)明確自動(dòng)續(xù)期的期限,與上一個(gè)承包期相同,對(duì)耕地而言應(yīng)當(dāng)是30年,而對(duì)于草地為30年至50年,林地則是30年至70年。換言之,自動(dòng)續(xù)期的期限至少為30年,草地和林地的期限取決于當(dāng)事人在承包合同中約定的具體期限。

自動(dòng)續(xù)期的期限,應(yīng)當(dāng)自承包期屆滿(mǎn)時(shí)起算,當(dāng)屬共識(shí)?！段餀?quán)法》中住宅建設(shè)用地使用權(quán)的自動(dòng)續(xù)期,便是自期間屆滿(mǎn)起算。遺憾的是,《民法總則》并未對(duì)期間的延長(zhǎng)做統(tǒng)一的規(guī)定?！兜聡?guó)民法典》中期間延長(zhǎng)的規(guī)定可資借鑒?！兜聡?guó)民法典》第一百九十條規(guī)定:“在延長(zhǎng)期間的情形下,新的期間自前一期間屆滿(mǎn)時(shí)起算”[16]65。這“使前一期間與被延長(zhǎng)的期間構(gòu)成一段連續(xù)的時(shí)間”[17]337。因此,應(yīng)當(dāng)在《民法總則》中構(gòu)建我國(guó)統(tǒng)一的期間延長(zhǎng)制度,明確規(guī)定延長(zhǎng)的期間自前一期間屆滿(mǎn)時(shí)起算。差別在于:自動(dòng)續(xù)期無(wú)須提出申請(qǐng),而包括其他方式承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、非住宅建設(shè)用地使用權(quán)以及《民法總則》人民法院延長(zhǎng)訴訟時(shí)效等,均須由當(dāng)事人提出申請(qǐng)。需要注意的是,“實(shí)體法上的期間,可以于屆滿(mǎn)之后再行延長(zhǎng)。公法和程序法上,亦為如此,前提條件是延長(zhǎng)之申請(qǐng)于期間屆滿(mǎn)之前已經(jīng)提出”[18]70。

(二)自動(dòng)續(xù)期的條件

承包期屆滿(mǎn)時(shí)自動(dòng)續(xù)期,并不意味著無(wú)條件續(xù)期。自動(dòng)續(xù)期首先應(yīng)當(dāng)明確其無(wú)償性。家庭承包取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),不以支付對(duì)價(jià)為必要,這是由我國(guó)農(nóng)村與農(nóng)業(yè)的實(shí)際情況決定的[7]259。該權(quán)利期限的自動(dòng)延長(zhǎng),自然也不應(yīng)以有償為條件。自動(dòng)續(xù)期的條件主要包括以下三點(diǎn):

第一,從主體上看,自動(dòng)續(xù)期需要作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的農(nóng)戶(hù)仍保有其主體資格。《農(nóng)村土地承包法》雖然明確了農(nóng)戶(hù)是家庭承包中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體,但是并未對(duì)農(nóng)戶(hù)作進(jìn)一步的界定。從《民法總則》第五十五條和第五十六條第二款的規(guī)定看,農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶(hù)和農(nóng)戶(hù)是等同的,并從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和家庭承包經(jīng)營(yíng)等三個(gè)方面界定了農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶(hù)。但是,無(wú)論是從法律繼承、政策制定,還是從農(nóng)業(yè)發(fā)展來(lái)看,兩者均不能等同,而應(yīng)當(dāng)以農(nóng)戶(hù)取代農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶(hù)[19],并將之明確為“以戶(hù)籍為依據(jù),共同居住、共同生活的親屬?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體”[20]。自動(dòng)續(xù)期中的農(nóng)戶(hù)適格,需要農(nóng)戶(hù)的成員至少有一人而非全部,具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。

第二,從內(nèi)容上看,自動(dòng)續(xù)期需要農(nóng)戶(hù)在其承包地塊上進(jìn)行持續(xù)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)。從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的核心內(nèi)容,農(nóng)戶(hù)出現(xiàn)以下兩種情況將導(dǎo)致不能自動(dòng)續(xù)期:一是農(nóng)戶(hù)自愿交回承包地,此時(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)消滅,且本輪承包期內(nèi)農(nóng)戶(hù)不得要求再次承包土地,自然談不上權(quán)利期限屆滿(mǎn)自動(dòng)續(xù)期,即使農(nóng)戶(hù)根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)定,于二輪承包期屆滿(mǎn)后從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織重新承包土地,這是新的土地承包經(jīng)營(yíng)的設(shè)立,而非原權(quán)利的延續(xù);二是農(nóng)戶(hù)違反法定義務(wù),農(nóng)戶(hù)棄耕拋荒或者是違反用途管制時(shí),應(yīng)當(dāng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收回承包地[15],此時(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)消滅,同樣不涉及權(quán)利期限屆滿(mǎn)自動(dòng)續(xù)期。

第三,從客體上看,自動(dòng)續(xù)期需要農(nóng)戶(hù)承包的集體土地存在。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是派生于集體土地所有權(quán)的用益物權(quán),集體土地所有權(quán)消滅的,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也隨之消滅,自然無(wú)須權(quán)利期限屆滿(mǎn)自動(dòng)續(xù)期。集體土地所有權(quán)消滅的主要原因有二:一是自然災(zāi)害等導(dǎo)致承包地上的集體土地所有權(quán)絕對(duì)消滅,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)隨之消滅,《農(nóng)村土地承包法》第二十七條第二款將自然災(zāi)害作為耕地、草地土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)整的理由,若農(nóng)戶(hù)基于此獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),同樣屬于新權(quán)利的設(shè)立,該權(quán)利符合條件的在承包期屆滿(mǎn)時(shí)自動(dòng)續(xù)期;二是集體土地所有權(quán)被征收。行使征收權(quán)的結(jié)果是集體土地所有權(quán)消滅,農(nóng)村的土地所有權(quán)歸于國(guó)家[21]349,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也隨之消滅,也就喪失了自動(dòng)續(xù)期的可能和必要。

此外,農(nóng)戶(hù)在承包期屆滿(mǎn)之前,明確表示自愿放棄自動(dòng)續(xù)期的,屬于權(quán)利人對(duì)其享有的民事權(quán)利的處分,自無(wú)不可。

三、“三權(quán)分置”下的自動(dòng)續(xù)期制度

2014年中央1號(hào)文件明確提出了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”,黨的十九大報(bào)告將之作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容之一。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)須分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán),從而與土地所有權(quán)分置并行。自動(dòng)續(xù)期的制度構(gòu)建,應(yīng)當(dāng)著重考慮的是:是否兩種權(quán)利都有期限,如何自動(dòng)續(xù)期等一系列問(wèn)題。

(一)承包期：土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的共同期限

分析“三權(quán)分置”下的自動(dòng)續(xù)期制度,首先應(yīng)當(dāng)明晰土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)、取得方式等。土地承包權(quán),是指農(nóng)戶(hù)以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份為基礎(chǔ)的,以承包集體所有土地的同一地塊為內(nèi)容的綜合性權(quán)利[22]。土地經(jīng)營(yíng)權(quán),是指土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人,以從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)為目的,對(duì)集體所有土地或國(guó)家所有由農(nóng)民集體使用的土地享有的占有、使用和收益的權(quán)利,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)取代土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),成為法定的用益物權(quán)[23]。承包合同是土地承包權(quán)的取得依據(jù),農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)劃撥方式,將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)給予享有土地承包權(quán)的農(nóng)戶(hù)[24]。因此,“三權(quán)分置”是將農(nóng)戶(hù)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán),兩種權(quán)利的主體皆為農(nóng)戶(hù);而新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的農(nóng)地權(quán)利,則取決于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)形式[25]。

承包期應(yīng)當(dāng)是土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的共同期限。農(nóng)戶(hù)享有土地承包權(quán),在土地承包權(quán)期限屆滿(mǎn)時(shí),可以自動(dòng)續(xù)期。當(dāng)然土地承包權(quán)的自動(dòng)續(xù)期,應(yīng)當(dāng)符合前文所闡述的自動(dòng)續(xù)期的適用范圍、期限和條件的要求。農(nóng)戶(hù)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán),是基于土地承包權(quán)取得的,故而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的自動(dòng)續(xù)期,以土地承包權(quán)的自動(dòng)續(xù)期為基礎(chǔ)。如果農(nóng)戶(hù)因不符合自動(dòng)續(xù)期的條件而導(dǎo)致土地承包權(quán)期限屆滿(mǎn)而消滅的,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)也應(yīng)當(dāng)隨之消滅。截至2015年年底,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積達(dá)到4.47億畝①1畝約等于0.067公頃,本刊注,下同。,占家庭承包耕地面積的33.3%[9]4。這就需要進(jìn)一步闡明,在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的背景下,自動(dòng)續(xù)期制度的構(gòu)建問(wèn)題。

(二)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)下的自動(dòng)續(xù)期

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),可以分為物權(quán)性流轉(zhuǎn)和債權(quán)性流轉(zhuǎn)兩類(lèi)[26]。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)采用轉(zhuǎn)讓、互換或入股等物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式的,農(nóng)戶(hù)保有土地承包權(quán),而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)消滅,受讓方取得該土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)戶(hù)若符合自動(dòng)續(xù)期的條件,其土地承包權(quán)期限屆滿(mǎn)時(shí)自動(dòng)續(xù)期;受讓方享有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而不擁有土地承包權(quán),其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)因期限屆滿(mǎn)而消滅。此時(shí),應(yīng)當(dāng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)再次通過(guò)劃撥方式給予享有土地承包權(quán)的農(nóng)戶(hù)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)采用出租或轉(zhuǎn)包等債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式的,農(nóng)戶(hù)享有土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán),受讓方取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)租賃權(quán),此時(shí)土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)期限屆滿(mǎn)時(shí),只要符合條件當(dāng)然可以自動(dòng)續(xù)期。有疑問(wèn)的是,在承包期屆滿(mǎn)時(shí)自動(dòng)續(xù)期的背景下,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)期限超過(guò)承包期剩余期限的,應(yīng)當(dāng)如何處理?

《農(nóng)村土地承包法》第三十三條和《物權(quán)法》第一百二十八條均明確要求,流轉(zhuǎn)期限不能超過(guò)承包期的剩余期限,超過(guò)的部分無(wú)效[2]292。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是有期限的用益物權(quán),農(nóng)戶(hù)不享有處分超過(guò)承包期的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利,否則構(gòu)成無(wú)權(quán)處分[4]839。然而,現(xiàn)行法關(guān)于流轉(zhuǎn)期限超過(guò)承包期剩余期限的規(guī)定,與無(wú)權(quán)處分的規(guī)定明顯不符。根據(jù)《合同法》第五十一條規(guī)定,無(wú)權(quán)處分人訂立的合同是效力待定合同[27]185。需要特別關(guān)注的是,《物權(quán)法》第十五條確認(rèn)了債權(quán)合同與登記相區(qū)分的原則[28]439,從而承認(rèn)處分行為與負(fù)擔(dān)行為的差異。處分行為是指直接使某種權(quán)利發(fā)生、變更或消滅的法律行為,負(fù)擔(dān)行為是指以發(fā)生債權(quán)債務(wù)為其內(nèi)容的法律行為[29]63。處分行為需要處分人對(duì)標(biāo)的物必須具有處分權(quán),而負(fù)擔(dān)行為中債務(wù)人對(duì)標(biāo)的物無(wú)須具有處分權(quán)[30]62-63。正是基于上述認(rèn)識(shí),2009年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)合同法〉若干問(wèn)題的解釋(二)》第十五條承認(rèn)了多重買(mǎi)賣(mài)合同均屬有效;2012年《最高人民法院關(guān)于審理買(mǎi)賣(mài)合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《買(mǎi)賣(mài)合同司法解釋》)第三條承認(rèn)了無(wú)權(quán)處分的買(mǎi)賣(mài)合同有效,并認(rèn)為出賣(mài)將來(lái)之物的買(mǎi)賣(mài)合同,同樣可以適用該條的規(guī)定[31]87。

現(xiàn)行法關(guān)于流轉(zhuǎn)期限超過(guò)承包期剩余期限的規(guī)定,當(dāng)然可以理解為通過(guò)禁止性規(guī)定對(duì)此種情形下無(wú)權(quán)處分的特別規(guī)定。但是,與當(dāng)時(shí)對(duì)無(wú)權(quán)處分合同效力的認(rèn)識(shí),尤其是“繼續(xù)承包”的國(guó)家政策并不明朗,有直接關(guān)系。根據(jù)《買(mǎi)賣(mài)合同司法解釋》第三條的規(guī)定,在自動(dòng)續(xù)期的制度背景下,應(yīng)當(dāng)明確流轉(zhuǎn)期限超過(guò)承包期剩余期限的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同有效。在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)采用物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式時(shí),流轉(zhuǎn)期限超過(guò)承包期剩余期限的,相當(dāng)于出賣(mài)未來(lái)之物的買(mǎi)賣(mài)合同。土地承包權(quán)期限屆滿(mǎn)自動(dòng)續(xù)期的,農(nóng)戶(hù)通過(guò)劃撥方式重新取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán),即享有將其轉(zhuǎn)讓、互換或入股的權(quán)利,該處分行為有效;反之,農(nóng)戶(hù)未取得處分權(quán),該處分行為無(wú)效,農(nóng)戶(hù)承擔(dān)違約責(zé)任。在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)采用債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式時(shí),流轉(zhuǎn)期限超過(guò)承包期剩余期限的,相當(dāng)于出租他人之物的租賃合同,情況則略顯復(fù)雜。根據(jù)傳統(tǒng)的理解,租賃合同是負(fù)擔(dān)行為,與無(wú)權(quán)處分無(wú)關(guān)[32]73。出租他人之物的,租賃合同有效成立,出租人對(duì)承租人負(fù)擔(dān)提供標(biāo)的物用益的債務(wù)[33]198。此種理解下,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)期限屆滿(mǎn)時(shí)自動(dòng)續(xù)期的,農(nóng)戶(hù)可以繼續(xù)履行合同;反之,農(nóng)戶(hù)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任。如果認(rèn)為租賃合同,尤其是長(zhǎng)期租賃合同具有處分行為的性質(zhì)[34]227,進(jìn)而將出租他人之物也歸入無(wú)權(quán)處分[31]71,則可參照《買(mǎi)賣(mài)合同司法解釋》第三條處理,即土地經(jīng)營(yíng)權(quán)期限屆滿(mǎn)時(shí)自動(dòng)續(xù)期的,農(nóng)戶(hù)取得了將其出租或轉(zhuǎn)包的權(quán)利,該處分行為有效;反之,農(nóng)戶(hù)未取得處分權(quán),該處分行為無(wú)效,農(nóng)戶(hù)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任。

四、結(jié)論

通過(guò)構(gòu)建承包期屆滿(mǎn)的自動(dòng)續(xù)期制度,將黨的十九大報(bào)告中提出的“第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年”,進(jìn)行合理的法律表達(dá),本文的基本結(jié)論如下。

承包期屆滿(mǎn)的自動(dòng)續(xù)期,是承包期屆滿(mǎn)時(shí),自動(dòng)延長(zhǎng)承包期的制度。該制度在本質(zhì)上是,作為用益物權(quán)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限的自動(dòng)延長(zhǎng)。此處的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),是包括耕地、草地和林地在內(nèi)的家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),不包括其他方式承包獲得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

自動(dòng)續(xù)期不是永久續(xù)期,自動(dòng)續(xù)期應(yīng)當(dāng)自承包期屆滿(mǎn)時(shí)起算,其續(xù)期期限至少30年,且與前一個(gè)承包期相同,耕地為30年,草地為30年至50年,林地為30年至70年。草地和林地的期限取決于當(dāng)事人在承包合同中約定的具體期限。自動(dòng)續(xù)期也不意味著無(wú)條件續(xù)期。自動(dòng)續(xù)期的條件主要包括:在主體方面要求農(nóng)戶(hù)仍保有其主體資格;在內(nèi)容方面需要農(nóng)戶(hù)進(jìn)行持續(xù)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng);在客體方面需要農(nóng)戶(hù)承包的集體土地存在。

“三權(quán)分置”下的自動(dòng)續(xù)期制度構(gòu)建,首先應(yīng)當(dāng)明確承包期是土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的共同期限。農(nóng)戶(hù)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)自動(dòng)續(xù)期,以農(nóng)戶(hù)土地承包權(quán)的自動(dòng)續(xù)期為基礎(chǔ)。在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的背景下,若采用物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式的,土地承包權(quán)期限屆滿(mǎn)時(shí)自動(dòng)續(xù)期,而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)期限屆滿(mǎn)時(shí)消滅,農(nóng)戶(hù)基于土地承包權(quán)重新獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。若采用債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式的,農(nóng)戶(hù)的土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)期限屆滿(mǎn)時(shí)自動(dòng)續(xù)期。同時(shí),基于最高人民法院司法解釋關(guān)于無(wú)權(quán)處分的最新規(guī)定,自動(dòng)續(xù)期的制度構(gòu)建應(yīng)當(dāng)明確流轉(zhuǎn)期限超過(guò)承包期剩余期限的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同有效。