美國農(nóng)業(yè)國際競爭力與貿(mào)易政策分析

_倪洪興 葉安平

美國是我國農(nóng)產(chǎn)品出口的重要目標市場，也是我國大豆、玉米等資源密集型產(chǎn)品的重要進口來源地，其生產(chǎn)、貿(mào)易政策對我國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易乃至農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展具有重要影響。

一、美國農(nóng)業(yè)國際競爭力的基礎(chǔ)

美國是農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易競爭力強國，是世界上最大的農(nóng)產(chǎn)品出口國，其農(nóng)業(yè)競爭力除了依托豐富的農(nóng)業(yè)資源基礎(chǔ)外，更與政府對農(nóng)業(yè)的高度重視、高效的農(nóng)業(yè)管理體系密不可分。

（一）農(nóng)業(yè)是地位法定、受到高度重視的產(chǎn)業(yè)

美國前國務(wù)卿基辛格曾說：“誰控制了糧食，誰就控制了人類?！泵绹兄耙赞r(nóng)立國”的傳統(tǒng)，農(nóng)業(yè)是其立國之本、強國之基，歷史上農(nóng)業(yè)在其社會經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著極其重要的基礎(chǔ)作用，歷來受到高度重視。隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，盡管農(nóng)業(yè)在美國經(jīng)濟中的比重逐漸下降，但農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性作用依然十分顯著。目前，美國農(nóng)業(yè)增加值僅占GDP的1%，農(nóng)民人數(shù)占人口總數(shù)的2%，但農(nóng)產(chǎn)品出口額占商品出口總額的10%，農(nóng)業(yè)及配套產(chǎn)業(yè)吸納的就業(yè)人數(shù)占全美總勞動力數(shù)的13%左右。農(nóng)業(yè)為美國提供了2100多萬就業(yè)崗位，包括農(nóng)業(yè)管理、農(nóng)業(yè)研發(fā)、農(nóng)業(yè)經(jīng)紀、農(nóng)業(yè)金融服務(wù)等領(lǐng)域。對于主產(chǎn)區(qū)來說，農(nóng)業(yè)的作用和地位更為突出。2016年內(nèi)布拉斯加州人口184萬人，50%的人口生活在農(nóng)村，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員占全部就業(yè)人數(shù)的24%，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP的25%以上。

美國對農(nóng)業(yè)始終高度重視，而且通過立法的形式體現(xiàn)，其中最重要的是美國農(nóng)業(yè)法案。自1933年美國第一部農(nóng)業(yè)法案《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》到2014年美國《食物、農(nóng)場及就業(yè)法案》，美國共出臺17部法案，進行了37次調(diào)整，其中《1938年農(nóng)業(yè)調(diào)整法》和《1949年農(nóng)業(yè)法》為永久立法。在美國農(nóng)業(yè)立法和調(diào)整過程中，充分考慮了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。

（二）大量資源支撐的大規(guī)模現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)

農(nóng)業(yè)是高度依賴自然資源的產(chǎn)業(yè)，人均農(nóng)業(yè)資源稟賦決定了美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，決定了美國種植業(yè)的基礎(chǔ)競爭力，進而決定了美國畜牧業(yè)的基礎(chǔ)競爭力。美國共有210萬個農(nóng)場，平均規(guī)模170公頃，是我國的300多倍。內(nèi)布拉斯加州農(nóng)村93%的土地為農(nóng)牧場，農(nóng)場總面積1800多萬公頃，農(nóng)場4.84萬個，農(nóng)場平均規(guī)模378公頃，規(guī)模較大的農(nóng)場達1000公頃以上；2016年內(nèi)布拉斯加州玉米產(chǎn)量4760萬噸、大豆產(chǎn)量848萬噸。愛荷華州人口312萬人，農(nóng)場8.75萬個，農(nóng)場平均規(guī)模350公頃；愛荷華州玉米、大豆、生豬、禽蛋產(chǎn)量排名美國第一；玉米和大豆分別為7016萬噸和1507萬噸，分別占美國玉米和大豆總產(chǎn)量的18%和14%；愛荷華州玉米的產(chǎn)量相當于我國玉米產(chǎn)量的1/3，大豆產(chǎn)量比我們?nèi)珖漠a(chǎn)量還要大。這種基于豐富資源基礎(chǔ)上的大規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，不僅有利于資源優(yōu)化配置和形成規(guī)模經(jīng)濟，而且有利于機械化、標準化和專業(yè)化生產(chǎn)以及農(nóng)業(yè)科技推廣和智能化管理。美國農(nóng)業(yè)機械化程度高，大型農(nóng)機和各種生產(chǎn)收儲設(shè)備設(shè)施在農(nóng)場全面應(yīng)用；播種、施肥、田間管理、收獲都實行高科技、智能化管理；農(nóng)業(yè)遙感技術(shù)、地理信息系統(tǒng)和全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)廣泛應(yīng)用于全球農(nóng)作物估產(chǎn)和精準農(nóng)業(yè)發(fā)展。這使美國農(nóng)業(yè)在世界上保持了強大的競爭力。2016年美國玉米、大豆、牛肉產(chǎn)量分別占全球的36%、34%和19%，居全球第一；農(nóng)產(chǎn)品出口總額占全球10%，小麥、玉米、大豆、棉花、牛肉、豬肉出口量分別占全球的16%、36%、39%、39%、12%和29%，居全球第一。

（三）有效管理下的高度組織化的農(nóng)業(yè)

美國農(nóng)業(yè)是高度市場化的產(chǎn)業(yè)，圍繞市場美國形成了聯(lián)邦政府農(nóng)業(yè)部門、州農(nóng)業(yè)部門、科研院校、農(nóng)場主組織、產(chǎn)業(yè)協(xié)會等分工明確、協(xié)同發(fā)力的高效管理體系和組織體系。聯(lián)邦政府農(nóng)業(yè)部門基本不管生產(chǎn)，主要任務(wù)是制定宏觀農(nóng)業(yè)政策，為農(nóng)業(yè)發(fā)展爭取有利的內(nèi)外部環(huán)境；強化動植物檢疫和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量控制，確保農(nóng)產(chǎn)品安全；提供和優(yōu)化信息服務(wù)，減少信息不對稱和由此產(chǎn)生的市場失靈；開拓海外市場，著力減少貿(mào)易壁壘擴大農(nóng)產(chǎn)品對外出口。農(nóng)業(yè)組織化程度高、社會化服務(wù)健全，是美國農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的重要保障。美國現(xiàn)有涉農(nóng)組織和協(xié)會中，既有服務(wù)農(nóng)場主的組織，如聯(lián)邦農(nóng)場局和州農(nóng)場局；又有以協(xié)會命名的行業(yè)組織，如大豆協(xié)會、谷物協(xié)會、肉類協(xié)會、種子協(xié)會、飼料協(xié)會、農(nóng)牧協(xié)會等；還有基于聯(lián)邦和州法定收費項目成立的自我服務(wù)組織，如大豆基金會、玉米基金會；此外，還有著重開拓市場和促進出口的組織，如乳制品出口理事會、葡萄酒研究所等。盡管這些組織名稱不同，但其組織模式、作用和性質(zhì)類似，基本上都是農(nóng)民自愿加入，自覺交費、自由退出。這些組織主要作用是影響國會及地方立法、在國際貿(mào)易中維護行業(yè)經(jīng)濟利益，為會員提供各種服務(wù)和制定行業(yè)標準。高校是農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的主要部門，在農(nóng)業(yè)推廣中的作用十分重要，是確保教學(xué)、科研、推廣三者融為一體的關(guān)鍵。如內(nèi)布拉斯加大學(xué)的農(nóng)業(yè)研究和推廣中心擁有400人，由政府無償劃撥土地3912公頃并提供經(jīng)費支持，50%的面積耕種作物、養(yǎng)殖牲畜6000頭用于教學(xué)和科研推廣，年培訓(xùn)農(nóng)民5000人次。

二、美國農(nóng)業(yè)支持政策體系的框架

政府對農(nóng)業(yè)的強有力扶持是造就美國農(nóng)業(yè)強國的重要因素。美國農(nóng)業(yè)政策體系非常完善，農(nóng)業(yè)政策集中體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)法案中。美國已出臺的17部法案中，有兩部法案為永久法案，并每隔5年進行調(diào)整和重新審定。農(nóng)業(yè)法案的制定實踐，既保證了農(nóng)業(yè)支持政策的穩(wěn)定性和延續(xù)性，又賦予了適時調(diào)整的靈活性。農(nóng)業(yè)是自然再生產(chǎn)和經(jīng)濟再生產(chǎn)的過程，面臨自然和市場雙重風(fēng)險，美國農(nóng)業(yè)支持政策的主要目標是減少和控制農(nóng)業(yè)風(fēng)險，保障農(nóng)民收入，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。美國農(nóng)業(yè)支持政策主要包括三個層面。

（一）基于價格和收入變化，提供收入收益基本保障

根據(jù)2014年農(nóng)業(yè)法，這類政策包括商品項目下的價格損失補償計劃，農(nóng)業(yè)收入風(fēng)險補助計劃，基于牛奶和飼料價格差異變化的乳制品利潤保障計劃和棉花收入保障計劃。根據(jù)這些政策，當產(chǎn)品價格或農(nóng)場收入或利潤低于參考水平時，政府將對農(nóng)民給予必要的補貼以保障基本收益。

（二）基于正常市場預(yù)期，通過補貼保費提供收入風(fēng)險保障

根據(jù)2014年農(nóng)業(yè)法，這類政策包括作物保險項目下的保費補貼計劃和選擇性補充保險計劃。這一政策下，保險公司按商業(yè)規(guī)則設(shè)計并銷售保險產(chǎn)品，政府僅對農(nóng)民所交保費給予特定比例的補貼，并對保險公司提供再保險。

（三）特殊情況下提供的災(zāi)害救助

在發(fā)生影響廣泛的重大自然災(zāi)害情況下，政府將在災(zāi)害援助項目和無保險作物援助項目下為農(nóng)民提供災(zāi)害救助。

此外，由于美國農(nóng)業(yè)具有很強的市場定價權(quán)，農(nóng)場主可以有效利用期貨市場進行套期保值規(guī)避風(fēng)險。套期保值是商業(yè)規(guī)則下美國農(nóng)場主和農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)保障收入的重要工具。美國營養(yǎng)計劃項目下的開支占農(nóng)業(yè)法總支出的80%，將營養(yǎng)計劃納入農(nóng)業(yè)法案主要是為了便于在眾議院和參議院獲得通過；2018年農(nóng)業(yè)法案正在討論之中，在當前低迷的國際市場條件下，2014年農(nóng)業(yè)法案基本內(nèi)容將得到保留。

三、美國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易政策和貿(mào)易促進機制

美國農(nóng)業(yè)是過剩農(nóng)業(yè)，市場空間是其最主要的約束，因此開拓國內(nèi)外市場是農(nóng)業(yè)增長的前提和基礎(chǔ)。由于國內(nèi)傳統(tǒng)消費和需求已經(jīng)飽和，國內(nèi)市場的開拓主要靠農(nóng)產(chǎn)品用途的拓展。充分利用農(nóng)業(yè)生物質(zhì)發(fā)展生物乙醇、生物柴油、生物纖維、生物塑料，既是美國農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展的需要，也是未來最終替代礦物能源確保能源安全的戰(zhàn)略需要。目前美國每年有1.2億噸玉米，約占其產(chǎn)量的1/3，用于發(fā)展生物乙醇。

就對外合作而言，開拓國際市場、擴大農(nóng)產(chǎn)品出口是其最主要的目標。不論是多邊貿(mào)易談判還是雙邊貿(mào)易談判，消除貿(mào)易壁壘為美國大宗農(nóng)產(chǎn)品出口爭取更大的準入機會和更好的準入條件是其重點和核心所在。自由貿(mào)易在美國具有廣泛的社會基礎(chǔ)，是美國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易政策的總基調(diào)和主旋律。盡管美國對食糖產(chǎn)業(yè)的保護度很高，對乳制品實施較高的關(guān)稅，但從政府到協(xié)會、從研究人員到農(nóng)場主，美國上下在總體上都秉持自由貿(mào)易的理念。

2016年美國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易總額為2505億美元，出口1297億美元，玉米、小麥、高粱、大豆、棉花、豬肉、牛肉出口分別為5652萬噸、2817萬噸、572萬噸、5579萬噸、1450萬噸、158萬噸和237萬噸，占國內(nèi)產(chǎn)量的15%、45%、47%、48%、84%、10%和21%。出口促進對美國農(nóng)業(yè)至關(guān)重要。美國官方貿(mào)易促進機制主要包括三個層面。政府合作層面以自由貿(mào)易為導(dǎo)向，推動其他國家開放市場、改善市場準入條件；政策層面通過出口信貸政策、糧食援助政策，大力擴大農(nóng)產(chǎn)品出口；項目層面通過實施海外市場開發(fā)計劃和海外市場準入計劃，扶持農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會和企業(yè)開拓海外市場。美國農(nóng)業(yè)部海外農(nóng)業(yè)局有專門的出口促銷預(yù)算，還大量派駐農(nóng)業(yè)外交官，負責(zé)收集各國農(nóng)業(yè)相關(guān)信息，協(xié)調(diào)貿(mào)易政策，促進農(nóng)產(chǎn)品出口。美國農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會和組織具有很強的貿(mào)易促進能力，有專門的經(jīng)費用于農(nóng)產(chǎn)品海外營銷促銷，在重要的目標國家有專門的辦事處和辦公室，形成了一系列行之有效的貿(mào)易促進手段，包括推動政府采取有利的貿(mào)易和貿(mào)易促進政策、加強與目標國家的溝通交流并開展市場調(diào)研、加強產(chǎn)品宣傳推介等。

四、幾點啟示

（一）學(xué)習(xí)借鑒美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和管理先進經(jīng)驗，切實提高我國農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力

美國地域遼闊，氣候條件適宜，發(fā)展農(nóng)業(yè)具有得天獨厚的自然條件，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、機械化、信息化、智能化程度很高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率在世界居于前列。美國農(nóng)業(yè)形成了一套產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后緊密結(jié)合的產(chǎn)業(yè)化體系，造就了多學(xué)科、多部門、多環(huán)節(jié)高效協(xié)同的系統(tǒng)化綜合體。美國擁有世界領(lǐng)先的農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)和創(chuàng)新能力，擁有完備的農(nóng)業(yè)法律及農(nóng)業(yè)政策體系和調(diào)控管理機制，這使得美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率不斷提高，農(nóng)業(yè)國際競爭力處于世界領(lǐng)先水平。盡管中國國情和農(nóng)業(yè)發(fā)展實際與美國不盡相同，但美國許多領(lǐng)域和方面值得學(xué)習(xí)借鑒。加強中美農(nóng)業(yè)交流和合作，研究美國先進的農(nóng)業(yè)技術(shù)和管理模式，借鑒其農(nóng)業(yè)政策實踐，對提高我國農(nóng)業(yè)規(guī)?；M織化程度、加快農(nóng)業(yè)科技進步及推廣應(yīng)用、推進農(nóng)業(yè)管理和農(nóng)業(yè)政策現(xiàn)代化、不斷提高我國農(nóng)業(yè)國際競爭力十分重要，具有現(xiàn)實和長遠意義。

（二）在發(fā)揮中美農(nóng)業(yè)互補性的同時，充分考慮兩國農(nóng)業(yè)存在的差異性，推進雙邊農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展

我國人均資源不足，適度進口是必然選擇，而美國是世界上最大的大宗農(nóng)產(chǎn)品出口國，增長潛力很大。我國在勞動密集型農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)上具有比較優(yōu)勢，美國又是我國重要的目標市場。中美農(nóng)業(yè)具有很強的互補性，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易對雙方都十分重要。目前中國是美國農(nóng)產(chǎn)品第二大出口市場、第三大進口來源國，美國也是中國農(nóng)產(chǎn)品最大進口來源國和第三大出口市場。2016年美國對中國出口農(nóng)產(chǎn)品239億美元，占美農(nóng)產(chǎn)品出口總額的18%，占中國農(nóng)產(chǎn)品進口總額的21%；中國對美國出口農(nóng)產(chǎn)品74億美元，占中國農(nóng)產(chǎn)品出口總額的10%，占美國農(nóng)產(chǎn)品進口的5%。加強中美農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易有動力、有基礎(chǔ)、有潛力。但中美農(nóng)業(yè)差異巨大，美國農(nóng)業(yè)是以大規(guī)模商業(yè)型農(nóng)場為主體，農(nóng)業(yè)成本低，競爭力強；而我國農(nóng)業(yè)是小規(guī)模生計型農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)生計成本高，競爭力弱，特別是大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)不具比較優(yōu)勢。必須充分考慮兩國農(nóng)業(yè)存在的差異性，充分考慮中國糧食安全和農(nóng)民生計安全需要，推動中美農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。要確保農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易不對我國糧食安全保障、大宗農(nóng)產(chǎn)品基本供給保障能力、農(nóng)民就業(yè)增收造成影響；要加強機制性經(jīng)常性交流，增進相互理解、構(gòu)建合理科學(xué)的貿(mào)易政策框架和機制安排，在公平互利、可預(yù)見、可持續(xù)基礎(chǔ)上推動中美貿(mào)易良性發(fā)展。

（三）加強研究，在當前去庫存壓力下，探索有效調(diào)控大宗農(nóng)產(chǎn)品進口路徑

美國耕地面積占全球的13%，人口不足全球的6%。優(yōu)勢作物品種玉米和大豆產(chǎn)量均超過全球的1/3，大豆和玉米出口量占全球40%左右。1985年美國開始實施“土地休耕保護計劃”，2015年目標休耕面積上限為1052萬公頃。根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織研究數(shù)據(jù)，其尚有1.2億公頃潛在耕地面積。美國玉米、大豆、豬肉、牛肉、乳制品生產(chǎn)和出口增長潛力巨大。未來中美農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易仍將保持較快增長，美國在推動中國進一步開放農(nóng)產(chǎn)品市場、改善農(nóng)產(chǎn)品市場條件、推進農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易便利化方面將持續(xù)發(fā)力。未來中美農(nóng)業(yè)合作和雙邊經(jīng)貿(mào)磋商將繼續(xù)面臨很大壓力。隨著中美貿(mào)易“百日計劃”及雙邊農(nóng)業(yè)開放水平的進一步提升，除目前大量進口的大豆、玉米及其替代品外，豬肉、牛肉、乳制品等產(chǎn)品進口值得關(guān)注。由于大宗農(nóng)產(chǎn)品之間在生產(chǎn)上（耕地等農(nóng)業(yè)資源的使用）和消費上存在替代性，在當前去庫存壓力下，這些產(chǎn)品進口的過快過度增長將對農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革帶來挑戰(zhàn)，應(yīng)未雨綢繆，加強研究，積極探索有效調(diào)控大宗農(nóng)產(chǎn)品的現(xiàn)實途徑。