制約西北貧困地區(qū)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會

袁文英　王勇

摘 要 農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是制約西北貧困地區(qū)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展的主要瓶頸。影響西北貧困地區(qū)農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的主要因素有人口增長過快，慣性大；農(nóng)村勞動力素質(zhì)低下，就業(yè)技能單一；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展嚴重不足，布局分散，制約了勞動力就地轉(zhuǎn)移；城鄉(xiāng)一體化發(fā)展滯后；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力低下，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)嚴重滯后。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不適應(yīng)西北貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，需要改革的主要方面表現(xiàn)為耕地銳減和土地利用的低效率；農(nóng)村土地的不當征用問題。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村 剩余勞動力 轉(zhuǎn)移 產(chǎn)權(quán) 城鄉(xiāng)經(jīng)濟

基金項目：本文系2016年甘肅省社會科學規(guī)劃項目“甘肅省精準扶貧精準脫貧實踐經(jīng)驗和發(fā)展對策研究”（項目批準號16YB 072）的階段性成果。

作者簡介：袁文英，蘭州交通大學馬克思主義學院副教授；王勇，西北師范大學政法學院教授，博士。

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.312

城鄉(xiāng)一體化是源于城市地理學的一個概念，空間維度（包括自然空間和社會空間）是其應(yīng)有之義。其實質(zhì)是農(nóng)業(yè)與工業(yè)之間從失衡走向整合，重在農(nóng)業(yè)與工業(yè)之間的功能互補和產(chǎn)業(yè)對接；農(nóng)民與市民從分際走向融合（統(tǒng)一），重在農(nóng)民與市民的法律身份的同一和人格上的平等。因此，真正需要“一體化”的是農(nóng)民和市民，是將農(nóng)民和市民的法律身份“一體化”為“公民”或“國民”。西北貧困地區(qū)，是指處于甘、寧、青三省區(qū)的老、少、邊、窮基層農(nóng)牧地區(qū)。由于經(jīng)濟發(fā)展落后，自然條件惡劣等原因，西北貧困地區(qū)在實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中遭遇許多瓶頸，其中包括農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。

一、西北貧困地區(qū)農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移制約了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

（一）農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民收入和農(nóng)村社會的影響

西北貧困地區(qū)由于自然條件限制，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)力水平低等原因，存在大量農(nóng)村剩余勞動力。只有將龐大的農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移出去，才能提高農(nóng)業(yè)的勞動生產(chǎn)率，才能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營，才能真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展。

1.剩余勞動力轉(zhuǎn)移對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響。首先，剩余勞動力轉(zhuǎn)移提高了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率。勞動生產(chǎn)率和剩余勞動力轉(zhuǎn)移之間又具有相互促進的關(guān)系。其次，剩余勞動力轉(zhuǎn)移擴大了農(nóng)戶的土地經(jīng)營規(guī)模，一定程度上實現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)濟。在西北貧困地區(qū)的多數(shù)地區(qū)，土地資源稟賦條件本來就不具備優(yōu)勢，只有通過剩余勞動力轉(zhuǎn)移，降低農(nóng)業(yè)勞動力密度，擴大了農(nóng)戶的土地經(jīng)營規(guī)模。最后，農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移還可以發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織，最終把傳統(tǒng)的自給自足農(nóng)業(yè)改造為現(xiàn)代的商品農(nóng)業(yè)。

2.剩余勞動力轉(zhuǎn)移對農(nóng)民收入的影響。一方面，從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移和流出的勞動力一般都流向收入更高的地區(qū)或收入更高的產(chǎn)業(yè)部門，這部分勞動力的收入狀況可以得到明顯改善，剩余勞動力外出務(wù)工收入成為農(nóng)民收入的主要組成部分。如2008年甘肅省第二次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報，甘肅農(nóng)村勞動力資源總量1234.12萬人，而外出勞動力247.8萬人，占20%。而甘肅農(nóng)村人均純收入2008年只有2723元。根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在寧夏回族自治區(qū)南部山區(qū)，有些地方的勞務(wù)收入已經(jīng)超過農(nóng)民純收入的三分之一，成為貧困山區(qū)農(nóng)民增加收入時主要渠道。另一方面，農(nóng)業(yè)部門由于剩余勞動力的流出，農(nóng)業(yè)的勞動生產(chǎn)率也會提高，剩余農(nóng)民可以從農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營中增加收入。

3.剩余勞動力轉(zhuǎn)移對農(nóng)村社會的影響。經(jīng)歷了現(xiàn)代城市文明洗禮的輸出剩余勞動力一旦返鄉(xiāng)后，就能夠帶回先進的生活方式、生產(chǎn)技術(shù)和商品經(jīng)濟觀念，對當?shù)厝嗣袢罕娝枷胗^念產(chǎn)生深刻影響，便于建設(shè)農(nóng)村社區(qū)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展。

（二）西北貧困地區(qū)農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的制約因素分析

通常情況下，城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平?jīng)Q定了農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移程度。西北貧困地區(qū)國有企業(yè)經(jīng)濟效益低、吸收就業(yè)人口有限，何況還有大量的城市待就業(yè)人口需要解決，并且西北貧困地區(qū)農(nóng)村剩余勞動力數(shù)量龐大、素質(zhì)低下的特點決定了這一轉(zhuǎn)移途徑并不順暢。

1.人口增長過快，慣性大。在西北貧困地區(qū)，許多人生育男孩傳宗接代的生育觀念十分根深蒂固。結(jié)果是越生越多，越生越窮；越窮還想再生，陷入一個惡性循環(huán)?？陀^地講，在西北貧困地區(qū)這樣特殊的自然環(huán)境下從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，缺少男孩的家庭確實存在較多的困難。正是在這種生育觀念的影響下，西北貧困地區(qū)的人口增長較快。據(jù)人口學家的推算，按我國現(xiàn)在的婦女生育率，即使保持在更替水平，人口增長還將持續(xù)保持35-40年，而西北人口將持續(xù)增長45-50年。由此可見，西北貧困地區(qū)人口增長的慣性還是很大的。這個因素對于解決西北貧困地區(qū)的農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移問題來說是個不利因素。

2.農(nóng)村勞動力素質(zhì)低下，就業(yè)技能單一。西北貧困地區(qū)農(nóng)村勞動力素質(zhì)與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)而言，相對比較低。2006年，西部地區(qū)農(nóng)村外出勞動力4035萬人，其中文盲占1.7%，小學文化程度及以下的占26.6%，高于全國同類標準19.9%。甘肅234.12萬農(nóng)村勞動力資源中，文盲229.96萬人，占18.6%；小學文化程度431.11萬人，占34.9%；初中文化程度436.16萬人，占35.4%；高中文化程度121.48萬人，占9.8%；大專及以上文化程度15.41萬人，占1.3%。因此，農(nóng)村勞動力素質(zhì)低下，就業(yè)技能單一，無論在農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的規(guī)模和速度上，還是在農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移層次上都是一個不容忽視的制約因素。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展嚴重不足，布局分散，制約了勞動力就地轉(zhuǎn)移。發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，可以充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸收農(nóng)村剩余勞動力的經(jīng)濟作用。西北貧困地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展嚴重不足，布局分散的現(xiàn)狀制約著西北貧困地區(qū)農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移。與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)相比，西北貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展嚴重滯后。西北貧困地區(qū)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的制約因素是多方面的，主要有封閉的思想觀念，薄弱的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，資金運行的惡性循環(huán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)安排與布局短視化，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)落后，缺乏創(chuàng)新動力等，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展嚴重不足，而且布局十分分散，從而影響了對農(nóng)村剩余勞動力的吸收，這也是西北貧困地區(qū)農(nóng)村剩余勞動力問題嚴重于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的一個重要原因。

4.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力低下，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)嚴重滯后。西北貧困地區(qū)由于受自然條件和經(jīng)濟發(fā)展水平的限制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力非常低下。一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力低下，農(nóng)業(yè)剩余嚴重不足，就會降低農(nóng)民的資本積累，農(nóng)民每年都在重復(fù)進行簡單再生產(chǎn)。農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性地位就會受到影響，最終又減緩工業(yè)的發(fā)展速度。工業(yè)發(fā)展受到影響就會減弱對農(nóng)村剩余勞動力的吸收能力。另一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力低下，必然導(dǎo)致農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平不高。通過發(fā)展科技，加強組織，不斷擴大農(nóng)業(yè)吸收勞動力的空間，同時建立農(nóng)村城鎮(zhèn)（社區(qū)），才能實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力的就地轉(zhuǎn)移。西北貧困地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)嚴重滯后于全國發(fā)展水平。在第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)的勞動力超過一半，有的甚至高達70%以上。大量農(nóng)村剩余勞動力因為不能充分就業(yè)，收入水平很低，陷入貧困邊緣。

二、西北貧困地區(qū)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化要求

（一）耕地銳減和土地利用的低效率

十五期間中國耕地面積凈減少9240萬畝。1999年與1996年相比，耕地面積凈減1300萬畝，平均每年凈減433萬畝。2000年耕地減少244.4萬畝，2001年耕地減少895萬畝，2002年耕地減少2526萬畝，2003年耕地減少3796萬畝，2004年耕地減少的速度得到了控制，但耕地凈減少仍近1200萬畝。至此，目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度安排的滯后性就更為突顯了。另一個不爭的事實就是西北貧困地區(qū)農(nóng)村土地的低效率利用。這一方面是由土地承包方式引發(fā)的。農(nóng)村經(jīng)濟體制改革之后，我國耕地主要實行的是按人均包的方式，一部分勞動力較弱農(nóng)戶經(jīng)營不了或經(jīng)營不好耕地，就只好走粗放經(jīng)營的道路。而勞動力較強農(nóng)戶在種地之余涉足他業(yè)謀取收入，成為兼業(yè)型農(nóng)戶，而當兼業(yè)經(jīng)營發(fā)展到工商收入成為家庭收入的主要來源時，農(nóng)戶逐漸削弱了對土地的投工投資，導(dǎo)致部分地方土地產(chǎn)出呈現(xiàn)下降趨勢。另一方面，就是土地經(jīng)營的分散化。實行承包制初期，我國耕地一般采取按人均包、按勞均包、按人勞比例均包三種方式。當時能在較大程度上激勵勞動者的熱情，但平均承包造成了土地高度分散、資源配置效率低下等問題。這種超小型平均化經(jīng)營成為農(nóng)業(yè)降低成本，吸收資金、技術(shù)和對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)進行改造的主要障礙，引發(fā)了一系列土地低效率利用的問題：首先，造成耕作不便，許多農(nóng)戶共同使用同一水利設(shè)施，因較難管理造成水利設(shè)施年久失修，利用率低；其次是地塊多而零碎，田埂道路占地多，給耕作、灌溉、植保等帶來諸多障礙，且不利于大型機械化的使用；再次是地塊分散，各家各戶地界相連，農(nóng)民爭界爭水糾紛不斷。農(nóng)業(yè)剩余是城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)和必要條件。城鄉(xiāng)一體化也并不是將農(nóng)村人口都推向城市，而是農(nóng)村土地的城市化、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)民社會保障體系的建立，使農(nóng)村人口就地轉(zhuǎn)化為城市人口。

（二）農(nóng)村土地的不當征用

農(nóng)村土地的征用，確切的稱謂是農(nóng)村土地的“被”征用，是影響農(nóng)村城鄉(xiāng)一體化進程和城市土地規(guī)模的直接因素。就城市土地經(jīng)營來看，目前土地征用中主要存在以下三項問題：

1.補償標準偏低，農(nóng)民損失嚴重。我國當前土地征用立法對土地征用補償標準，有的規(guī)定了固定的標準，如土地管理法。《土地管理法》中明確規(guī)定了土地征用的補償標準，即“征用耕地的補償費用包括土地補償費；安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。被征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的6-10倍，被征用耕地的安置補助費，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的4-6倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍”這一補償標準只考慮了農(nóng)民的直接損失，沒有考慮間接損失。而且對農(nóng)民直接損失的補償也很少，這對農(nóng)民不公平。另一方面，農(nóng)村土地被征用后即轉(zhuǎn)化為城市土地，城市土地基本是用于第二、第三產(chǎn)業(yè)，某土地的GDP貢獻率在各城市及城市內(nèi)各區(qū)位有所不同，但總體要遠高于農(nóng)村土地。而農(nóng)民的土地征用補償費在城市中連套房子都買不起，而其被征用土地的面積卻是欲購買房屋的數(shù)十倍。

2.補償方式單一，補償金發(fā)放監(jiān)管不力。我國農(nóng)民長期缺乏資金積累，又沒有比較完善的社會保障措施，抵御自然災(zāi)害和社會風險的能力都比較低，所以對征用土地的補償金心理預(yù)期比較高，希望提供一個長期的保障。但現(xiàn)有的一次性給付的補償方式使缺乏理財和投資能力農(nóng)民很快就會將有限的補償金消耗殆盡。

3.農(nóng)村土地城鎮(zhèn)化與農(nóng)民市民化的脫節(jié)。也正因為農(nóng)村土地和城市土地之間的巨大價差，才引發(fā)了土地城市化的速度大大快于人口城市化速度的現(xiàn)象。由于大量“農(nóng)民”沒有有效轉(zhuǎn)化為“市民”身份，近年來進城務(wù)工的農(nóng)民大量失業(yè)。在城市郊區(qū)，有不少想種地的農(nóng)民，卻無地可種，同時并沒有真正融入城市的經(jīng)濟社會網(wǎng)絡(luò)中。