地方重大通信建設(shè)項目檔案管理倒逼機制構(gòu)建

田煜

摘 要：地方重大通信建設(shè)項目檔案管理倒逼機制是管理實踐中摸索出的破解管理瓶頸，實現(xiàn)管理目標(biāo)的有效手段之一。文章從項目檔案管理引入倒逼機制的可行性分析、基本模式構(gòu)建以及注意事項三個方面，探討倒逼機制在地方重大通信建設(shè)項目檔案管理中的應(yīng)用策略，以優(yōu)化項目檔案管理機制，提升管控效果。

關(guān)鍵詞：通信建設(shè)；項目檔案；倒逼機制；模式

“倒逼”原本作為貨幣經(jīng)濟學(xué)術(shù)語，指強政府干預(yù)的經(jīng)濟體制條件下，地方政府和國有企業(yè)出于自身利益考量，逼迫商業(yè)銀行不斷增加貸款，進而迫使央行增加貨幣供應(yīng)，形成所謂的倒逼機制。[1]現(xiàn)在“倒逼”理論已在很多領(lǐng)域?qū)嵺`和應(yīng)用，并逐步演進為一種風(fēng)險防控手段，成為對實踐中所發(fā)現(xiàn)問題的應(yīng)急或常態(tài)化處置方式，以及對現(xiàn)實問題的探究和解決模式。目前，地方重大通信建設(shè)項目檔案（以下簡稱項目檔案）管理工作，盡管采取了諸多措施，但實際效果與目標(biāo)的反差仍然無法彌合，甚至一些建設(shè)項目無法通過檔案專項驗收，進而影響整體建設(shè)進度。筆者結(jié)合項目檔案管理實踐，探討在項目檔案管理工作中引入倒逼機制的可行性、基本模式構(gòu)建和注意事項。

1 在項目檔案管理中引入倒逼機制的可行性分析

1.1從倒逼動力分析。項目檔案質(zhì)量無法達到項目檔案質(zhì)量評價標(biāo)準，將導(dǎo)致重大通信建設(shè)項目整體驗收推遲，檔案整改成本增加，項目質(zhì)量評定等級降低等負面影響，必然產(chǎn)生對整個項目檔案形成、積累、收集、整理、歸檔等工作環(huán)節(jié)進行糾偏、糾錯的內(nèi)在動能。因此，項目檔案管理的結(jié)果與質(zhì)量目標(biāo)的反差是倒逼機制形成的原動力。

1.2 從流程環(huán)節(jié)分析。盡管檔案的形成和積累與建設(shè)過程同步進行，但只有在一個工作流程結(jié)束后，才能對辦理完畢的文件進行收集和整理，歸檔工作處于一個工作流程的末端。例如，設(shè)計文件作為施工的依據(jù)和指導(dǎo)性文件，只有通過施工實踐驗證其可行性，進行概預(yù)算、施工圖、技術(shù)方案等方面的調(diào)整和變更，才能形成最終的設(shè)計文件整理歸檔。因此，項目檔案管理作為建設(shè)流程和工作環(huán)節(jié)的末端工序，具備對前置工序進行倒推的條件，可以形成下游流程對上游流程的反向作用，倒逼各前置工序通過修正和完善管理方式，對目標(biāo)偏離情況進行修正，來保障項目檔案管理目標(biāo)的實現(xiàn)。

1.3 從制度建設(shè)分析。項目檔案管理水平和整理質(zhì)量的高低，受制于項目檔案管理制度的建設(shè)及落實情況。項目建設(shè)各流程、專業(yè)的管理制度中涉及檔案管理的規(guī)章制度，在源頭治理和過程管控中對項目檔案的最終結(jié)果亦具有重要影響。如果利用倒逼機制對建設(shè)流程中各關(guān)鍵節(jié)點的管理制度進行完善、優(yōu)化，把項目檔案管理標(biāo)準、業(yè)務(wù)規(guī)范和質(zhì)量要求納入各建設(shè)流程和專業(yè)的管理制度中去，在形成、積累、收集、整理等工作中加強對項目檔案質(zhì)量的控制和監(jiān)督，無疑將有利于提升項目檔案管理效果。

1.4 從管控手段分析。倒逼作為一種對正常機制的修正手段和反制力量，必然要與項目檔案管理現(xiàn)行規(guī)則、流程、制度產(chǎn)生沖突，需要有效的手段去平衡不利于反制目標(biāo)實現(xiàn)的力量。目前，在長期的管理實踐中摸索出的一套行之有效的管控措施，包括檔案執(zhí)法檢查、項目檔案質(zhì)保金支付三方（建設(shè)、財務(wù)、檔案）會簽制度、項目檔案專項驗收等行政、法律、經(jīng)濟方面的管控手段，將有效平衡相關(guān)抵制力量，讓倒逼得以順利實施。

1.5 從預(yù)期效果分析。倒逼作為對現(xiàn)實問題解決和危機處理手段，以及目標(biāo)與現(xiàn)實反差的修正措施，和正逼相比具有如下優(yōu)勢：一是問題解決路徑、方案的針對性、時效性、操作性強，并輔之以相關(guān)的保障措施。二是倒逼一般具有明確的反制手段，如，行政處罰、經(jīng)濟制裁、信用損失等。三是倒逼措施在實踐中經(jīng)過優(yōu)化和完善，可轉(zhuǎn)化為正逼機制，從而減輕倒逼的壓力，形成良性互動的局面，最終可最大限度實現(xiàn)項目檔案的質(zhì)量控制目標(biāo)。因此，倒逼的預(yù)期效果一般會比較明顯。

2 倒逼機制的基本模式構(gòu)建

2.1 外部監(jiān)管倒逼。檔案行政管理機關(guān)依據(jù)《檔案法》《重大建設(shè)項目檔案驗收辦法》《國家重點建設(shè)項目檔案管理登記辦法》等法律法規(guī)、規(guī)章制度，加大檔案行政執(zhí)法力度，通過業(yè)務(wù)指導(dǎo)、執(zhí)法檢查、組織項目檔案專項驗收等活動，對發(fā)現(xiàn)的問題下達整改通知書，進行行政處罰、責(zé)任追究等，倒逼項目管理者將項目檔案工作真正納入項目管理工作計劃，作為項目管理不容忽視的重要環(huán)節(jié)，將“三納入”“四參加”“五同步”等工作制度，源頭治理、過程管控等工作措施，以及項目檔案的動態(tài)管理登記制度等落到實處，倒逼所有參建單位強化項目檔案管理意識。[2]

2.2 審查監(jiān)督倒逼。審查監(jiān)督是對通信建設(shè)項目的質(zhì)量、速度、效益等進行審查、評價、監(jiān)督的日常管理活動。主要包括全過程跟蹤審計、工程造價審計、工程結(jié)（決）算審計、建設(shè)項目后評價等，[3]上述活動的開展必須以項目檔案為依據(jù)，項目檔案管理部門應(yīng)以此為契機，對項目檔案在支撐審計、后評價方面存在的突出問題進行梳理、歸納、分析，提出補救措施和項目檔案管理改進方案，倒逼項目管理部門按照審計部門對項目檔案的需求，改進項目檔案管理中存在的問題，并引以為戒，避免類似問題再次出現(xiàn)。

2.3內(nèi)部控制倒逼。由項目建設(shè)單位的檔案管理、計劃建設(shè)、法律與風(fēng)險管理部門以內(nèi)部控制流程優(yōu)化和再造為依據(jù)，以風(fēng)險控制為目標(biāo)，及時識別并系統(tǒng)分析項目檔案管理中的風(fēng)險，并評估風(fēng)險發(fā)生的概率和影響范圍，進而判斷風(fēng)險級別，合理確定風(fēng)險應(yīng)對策略，倒逼重大建設(shè)項目各參建單位，重新審視項目檔案管理在流程、制度、管理等方面的風(fēng)險和漏洞，通過亡羊補牢或梳理、完善、優(yōu)化內(nèi)部控制流程等方式，達到項目檔案管理標(biāo)本兼治的目標(biāo)。

2.4信息需求倒逼。項目檔案的價值通過利用來體現(xiàn)，及時收集在項目檔案利用中，因項目檔案未達到完整、準確、系統(tǒng)、安全的要求，無法滿足項目管理、日常維護、改建、擴建等活動對項目檔案信息的需求，并造成一定損失和負面影響的案例，在科學(xué)劃分責(zé)任的基礎(chǔ)上將其反饋給相關(guān)參建單位，并在信用記錄中予以警示，情況嚴重的作為后續(xù)項目準入制的限制性條款或負面清單，倒逼其“痛改前非”，在以后的項目檔案管理中避免類似情況的發(fā)生，以實現(xiàn)各參建單位在項目檔案管理中的良性互動。endprint

2.5 質(zhì)量體系競爭倒逼。項目檔案質(zhì)量作為建設(shè)項目質(zhì)量體系的組成部分，在管理中同樣可以利用合理競爭、樹立典型、激勵先進等手段，[4]通過項目檔案案卷質(zhì)量的檢查評比，為項目檔案管理樹立良好的口碑，成為宣傳參建單位形象、實力、文化等象征其綜合實力的一面旗幟。通過質(zhì)量體系的競爭，倒逼其擯棄檔案管理可有可無、可好可壞的思想，改變項目檔案是項目建設(shè)副產(chǎn)品，項目檔案管理是項目管理配角的舊觀念，在項目建設(shè)的同時全力做好項目檔案管理工作，既是其應(yīng)有職責(zé)，又是對其綜合實力和管理水平的一次檢閱。

3 倒逼機制構(gòu)建中的注意事項

3.1依法依規(guī)倒逼。項目檔案管理中倒逼機制各實施主體，無論作為檔案行政管理、行業(yè)監(jiān)管，以及市場參與主體，都應(yīng)嚴格按照《檔案法》《檔案行政許可程序規(guī)定》《重大建設(shè)項目檔案驗收辦法》等法律法規(guī)，在法律法規(guī)許可框架下，明確行政執(zhí)法負面清單，依法依規(guī)進行倒逼，[5]做到有理有利有節(jié)，讓被倒逼單位切實認識到自身在項目檔案管理中的不足和需改進之處，以及違反現(xiàn)行檔案管理法律法規(guī)、規(guī)章制度的具體條款，做到心服口服，并能采取行之有效的整改措施，而不是在“權(quán)力”脅迫下的應(yīng)付整改。

3.2把握好節(jié)點和度。倒逼機制的核心是“逼”，但要逼對人、逼對事，既逼出威嚴，也要逼出成果，把未積極有效履職盡責(zé)一方逼上正道，而不是逼入死胡同。因此，在項目檔案管理中構(gòu)建倒逼機制，要把握好項目招標(biāo)文件編制、項目建設(shè)合同條款制定、項目檔案竣工驗收、項目檔案移交進館等關(guān)鍵節(jié)點和環(huán)節(jié)，同時，把握好進度、力度，不超越自身職責(zé)范圍和能力，做到進退有據(jù)。

3.3 倒逼主體間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在實現(xiàn)項目檔案管理目標(biāo)上各市場參與主體與檔案部門有著共同的利益訴求，為此，需要國家檔案行政管理部門、建設(shè)單位檔案部門、各市場參與主體間相互支持，密切配合，協(xié)調(diào)推進，分工協(xié)作，各有側(cè)重，而不是單兵作戰(zhàn)，靠單打獨斗去實現(xiàn)項目檔案的管理目標(biāo)。

3.4正逼與倒逼雙軌并進。倒逼機制是正常管理流程的臨時補救機制，亦可演變?yōu)槌Ｒ?guī)反饋機制，但都屬于正逼機制的有益補充和延伸，而不應(yīng)喧賓奪主將其作為項目檔案管理的主要模式。過度強化倒逼機制的作用，無疑將弱化項目檔案的正常管理，弱化源頭治理、過程管控、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、執(zhí)法檢查等行之有效的管理措施，甚至將倒逼機制推向正逼的對立面，不但無助于項目檔案管理目標(biāo)的實現(xiàn)，反而成了舍本逐末的權(quán)宜之計。因此，以正逼為主，以倒逼為輔，通過倒逼機制建立，逐步促進正逼管理體制機制的優(yōu)化，促進管理效果的提升。同時，以正逼機制的嚴格執(zhí)行和落實，減輕倒逼機制壓力，實現(xiàn)標(biāo)本兼治，二者相得益彰，以便在正逼與倒逼的互動和博弈中實現(xiàn)項目檔案的管理目標(biāo)。

*本文系河南省檔案局2017年度檔案科技項目計劃《地方重大通信建設(shè)項目檔案管理創(chuàng)新》（項目編號：2017-R-26）的階段性成果之一。

參考文獻：

[1]張煒.倒逼機制：作為實踐邏輯的似真推理[J].中南大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2012（3）：59-62.

[2]錢淑儀.重大建設(shè)項目檔案工作監(jiān)管路徑—— 解讀《關(guān)于加強廣東省重大建設(shè)項目檔案工作監(jiān)管的通知》[J].中國檔案，2016（5）：62-64.

[3] 卓和平.淺析建設(shè)工程項目全過程跟蹤審計[J].中國注冊會計師，2016（1）：89-91.

[4] 陳玉川.河南創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的倒逼機制研究[J].經(jīng)濟研究導(dǎo)刊，2015（21）：144-146.

[5] 金霞.《北京市重點建設(shè)項目檔案工作檢查辦法》解讀[J].北京檔案，2015（1）：10-12.

（作者單位：中國聯(lián)通河南省分公司檔案館 來稿日期：2017-10-19）endprint