我國(guó)政府信息公開審查機(jī)制的權(quán)重選擇

孫軍

摘 要：我國(guó)政府信息公開制度設(shè)置了行政復(fù)議和行政訴訟兩種審查救濟(jì)方式。公開數(shù)據(jù)顯示首選行政復(fù)議的公眾只有三成左右，而選擇行政訴訟的勝訴率也不到30%，行政復(fù)議和行政訴訟的公信力和可信度遭受質(zhì)疑。本文以中國(guó)裁判文書網(wǎng)公開的政府信息訴訟案件為數(shù)據(jù)來源，分析了我國(guó)政府信息公開行政復(fù)議、司法審查機(jī)制的現(xiàn)實(shí)困境，但重在剖析行政復(fù)議的權(quán)重，提出在制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐依賴角度上我國(guó)更應(yīng)該重視行政復(fù)議的力度。

關(guān)鍵詞：政府信息公開；行政復(fù)議；司法審查；權(quán)重

Abstract： There are two methods supplying in the Regulations of the People's Republic of China on the disclosure of government information for protecting Public's Right to Know： Administrative Procedures and Legal Remedies. But according to the open data， there are about thirty percent people would choose Administrative Review method， and only 30% people succeed in China's Administrative Procedural. The credibility and reliability of both methods is poor. This article analyses the current situation and give more attention to the Administrative Review method， and concludes that we should attach much weight to the Administrative Review system in the perfecting regulation design and practice chosen.

Key Word： Government Information Disclosure ；Administrative Review； Administrative Procedural； Weight Selecting

1我國(guó)政府信息公開審查機(jī)制的效率問題

《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）頒行近10年時(shí)間以來，中國(guó)裁判文書網(wǎng)公開的全國(guó)各地各級(jí)法院一審受理的政府信息公開訴訟案件達(dá)到2萬多起，截至2016年，僅江蘇省受理的訴訟案件就達(dá)到3412起。我國(guó)采取的是行政復(fù)議和行政訴訟相結(jié)合的審查機(jī)制。筆者選取了南京、揚(yáng)州、杭州三地進(jìn)行了數(shù)據(jù)分析，以此來考察政府信息公開審查機(jī)制的實(shí)效以及完善問題。考察結(jié)果分析如下：

1.1行政內(nèi)部復(fù)核公信力差。2008年至2010年南京市區(qū)、市兩級(jí)法院受理的信息公開行政案件中，通過信息公開訴訟尋找救濟(jì)的案件約占62.5%，只有37.5%的民眾選擇了行政復(fù)議。揚(yáng)州市區(qū)、市兩級(jí)法院2014年至2015年受理的一審信息公開共30起案件中，啟動(dòng)了行政復(fù)議程序的僅5起，占16.7%；該5起復(fù)議案件中，維持原行政決定的3起，占60%，撤銷原行政決定的僅1起，占20%，另有1起系原告提出了復(fù)議申請(qǐng)，但復(fù)議機(jī)關(guān)未予答復(fù)。2016年杭州市14家基層法院共審結(jié)信息公開行政案件90件，啟動(dòng)了行政復(fù)議程序的33起，占36.7%；該33起復(fù)議案件中，有30起維持了原行政決定，占比高達(dá)90.9%，另3起案件中，復(fù)議機(jī)關(guān)未予答復(fù)2起，撤銷原行政決定的僅有1起。實(shí)踐中多數(shù)當(dāng)事人選擇行政訴訟而不考慮申請(qǐng)行政復(fù)議，即便是復(fù)議前置的事項(xiàng)，當(dāng)事人接受復(fù)議結(jié)果的比例也很低。行政復(fù)議程序的無力和缺乏信任程度可見一斑。

1.2司法審查可信度低。在上述揚(yáng)州市法院2014年至2015年的30起信息公開案件中，駁回原告起訴或訴訟請(qǐng)求的16起，占53.3%；完全支持原告請(qǐng)求的8起，占26.7%；部分支持原告請(qǐng)求的1起，占3.3%；原告的勝訴率僅為28.5%。偏低的勝訴率讓社會(huì)對(duì)司法審查的可信度產(chǎn)生較大質(zhì)疑。

杭州市的這90起信息公開行政案件中，發(fā)現(xiàn)除17起撤訴案件外（占18.9%），支持原告請(qǐng)求的22起，占24.4%，有51起被判決或裁定駁回，占比高達(dá)56.7%。

上述數(shù)據(jù)顯示在政府信息公開案件中，我國(guó)只有三成左右的涉案公民會(huì)選擇行政復(fù)議，行政復(fù)議不是大多數(shù)公民的首選。而選擇行政訴訟的勝訴率也不到30%，行政訴訟對(duì)行政復(fù)議結(jié)果的認(rèn)同度如此之高，此間反映出的問題引人深思。

2行政復(fù)議和司法審查的權(quán)重分析

普遍而言，從國(guó)家資源配置角度來看，政府信息公開審查機(jī)制的設(shè)置，應(yīng)重視引導(dǎo)大部分公開訴求通過行政復(fù)議渠道得到滿足，只有少量訴求通過司法救濟(jì)完成，這是大多數(shù)國(guó)家設(shè)置信息權(quán)利救濟(jì)制度時(shí)的選擇，只是在具體行政復(fù)議制度的內(nèi)容方面有所差別。這是因?yàn)椋?/p>

行政體制通常比較完備，行政資源比較豐富，國(guó)家的行政傳統(tǒng)通常也比較悠久，無論是政府還是公眾，對(duì)通過行政體系解決問題都比較熟稔，加上行政復(fù)議程序較為簡(jiǎn)便，時(shí)限較短，整體效率較高；相對(duì)于行政體制，司法體制的形成大部分較晚，司法資源相對(duì)是比較稀缺的，尤其是我國(guó)，對(duì)司法的理解和定位趨于穩(wěn)定才僅僅三四十年時(shí)間，司法資源一直嚴(yán)重匱乏（近些年來法官流失現(xiàn)象日趨嚴(yán)重），由于司法對(duì)公平性的天然追求，導(dǎo)致司法程序相對(duì)冗長(zhǎng)，整體效率偏低。

行政機(jī)關(guān)熟悉具體糾紛的產(chǎn)生原因，容易在復(fù)核同時(shí)提供解決之道，對(duì)于復(fù)核事項(xiàng)高發(fā)區(qū)域，也容易有針對(duì)性地及時(shí)反饋、指導(dǎo)或干預(yù)，可以起到及時(shí)穩(wěn)定社會(huì)局面的作用，而司法機(jī)關(guān)既不容易熟悉糾紛，其被動(dòng)裁判的天然屬性也不允許其過于積極地主動(dòng)了解糾紛，基本依靠訴辯雙方的程序行為來推動(dòng)并完成訴訟過程，對(duì)結(jié)果的反饋只能是滯后的（我國(guó)法院有《司法建議》制度），雖然有助于行政機(jī)關(guān)改善行政，但對(duì)個(gè)案以及由此可能引發(fā)的群體性糾紛較難起到及時(shí)化解和穩(wěn)定的作用。我國(guó)自改革開放以來，在法治建設(shè)和公民權(quán)利保障方面取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但依法維權(quán)、理性維權(quán)、權(quán)利邊界等意識(shí)和習(xí)慣還遠(yuǎn)未形成，權(quán)利的沖撞往往比較激烈，矛盾的形成和演化往往非常迅速，容易釀成區(qū)域性事件，因此更應(yīng)采用行政復(fù)議途徑，發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)作用，及時(shí)應(yīng)對(duì)訴求，高效化解糾紛。endprint

3 當(dāng)前我國(guó)政府信息公開行政復(fù)議不利的原因

政府信息公開制度的完善是學(xué)術(shù)界和司法實(shí)踐部門的共同訴求，構(gòu)建合理有效的審查救濟(jì)機(jī)制是這種訴求的主要表達(dá)方式，也是其實(shí)現(xiàn)的路徑選擇。我國(guó)當(dāng)前的行政復(fù)議公信力和可信度都不容輕視，究其原因：

3.1推動(dòng)力不同。不同于國(guó)外出自于公民知情權(quán)運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)，我國(guó)《條例》的頒行是一次來自于行政改革的結(jié)果，因此在公開原則、公開范圍、申請(qǐng)公開條件、權(quán)利救濟(jì)等方面的設(shè)計(jì)理念和實(shí)踐運(yùn)作都不盡如人意，政府部門自身對(duì)公開效果的重視程度不夠，評(píng)價(jià)尺度不完備，監(jiān)控動(dòng)力不足。

3.2政府部門自我否定力缺失。政府信息公開行政審查的核心是政府部門自身對(duì)主動(dòng)公開和申請(qǐng)公開行為的監(jiān)督和控制，其實(shí)質(zhì)以自律和責(zé)任為主，以社會(huì)監(jiān)督為輔。而由于政府部門自身“自我否定的天然性缺失”，這種以自律責(zé)任為主的審查在現(xiàn)實(shí)中往往讓步于行政利益、行政傳統(tǒng)和保密文化。

3.3政府公信力不高。政府公信力是指政府通過公共管理中形成的自身信用獲得公民信任的能力，通常涉及政治能力、政府基礎(chǔ)管理體系、法制建設(shè)、政府政策實(shí)施、政府的廉潔程度和公眾認(rèn)同感。根據(jù)一些社會(huì)組織的調(diào)查，我國(guó)政府公信力雖有緩慢提升，但評(píng)分常處于60～70之間，被媒體評(píng)價(jià)為“剛過及格線”。我國(guó)政府——尤其是地方政府的公信力不足是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，這也正是行政復(fù)議制度作用不彰的基礎(chǔ)性因素。

3.4行政復(fù)議程序不合理。我國(guó)當(dāng)前設(shè)置的復(fù)核程序，無論是流程還是人員，都還完全是行政化的，是“體內(nèi)循環(huán)”，一方面是復(fù)核的程序上沒有給予申請(qǐng)人充足的當(dāng)面的申辯機(jī)會(huì)，另一方面也沒有充分吸納社會(huì)力量參與審核。在政府封閉循環(huán)和公信力不高的因素作用下，程序缺陷的結(jié)果更被放大了。

4 政府信息公開審查機(jī)制的完善設(shè)想

總體而言，政府信息公開的審查救濟(jì)制度，與該國(guó)的政治制度、司法制度、歷史文化、民眾習(xí)俗甚至歷史重大事件密切相關(guān)。該制度的設(shè)置和安排，不單單是遵從行政、司法慣例，更重要的是對(duì)公民的訴求作政治和法律的雙重考量，使公民能夠快速、經(jīng)濟(jì)而又信服地獲取并接受救濟(jì)的結(jié)果，從而維護(hù)社會(huì)和政治的穩(wěn)定和平衡。因此，政府信息公開審查機(jī)制最終是要建立一個(gè)行政機(jī)關(guān)、社會(huì)和司法審查三者相互作用、相互制約的體系，其中公眾的知情權(quán)與政府保密權(quán)將達(dá)到互動(dòng)性平衡。

世界各國(guó)普遍建立的政府信息公開審查制度不盡相同。以西歐國(guó)家為例：40個(gè)國(guó)家和地區(qū)中，設(shè)置了內(nèi)部復(fù)審機(jī)制的21個(gè)（復(fù)審方式又不相同），有19個(gè)沒有設(shè)置；設(shè)置了外部復(fù)審機(jī)制的29個(gè)（復(fù)審機(jī)構(gòu)大有區(qū)別），有11個(gè)沒有設(shè)置；設(shè)置了司法審查機(jī)制的32個(gè)（大部分是法院，但也有不少是其他機(jī)構(gòu)），有8個(gè)沒有這個(gè)程序?？梢妼彶橹贫却嬖谙喈?dāng)?shù)奶厥庑裕枰獜谋緡?guó)實(shí)際情況著手研究設(shè)置。

因此，應(yīng)結(jié)合我國(guó)行政歷史、司法傳統(tǒng)對(duì)當(dāng)前機(jī)制進(jìn)行完善，構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的審查機(jī)制。

4.1信息公開案件的行政復(fù)議機(jī)制。較低的政府公信力是阻礙現(xiàn)行行政復(fù)議機(jī)制發(fā)揮作用的主要原因，盡管近些年政府方面已經(jīng)開始有意識(shí)有步驟地落實(shí)提升政府公信力的措施，但這勢(shì)必是一個(gè)長(zhǎng)期且緩慢的過程，反復(fù)的風(fēng)險(xiǎn)也較高，這與急需顯著實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議機(jī)制目的的現(xiàn)實(shí)需求相矛盾。況且目前政府提升公信力的措施，仍以從內(nèi)部制度改良為主，也有必要跳出行政系統(tǒng)，考慮外部行政復(fù)議的方式。

從我國(guó)歷史傳統(tǒng)、社會(huì)結(jié)構(gòu)和政府權(quán)力在我國(guó)社會(huì)中的影響等角度，可以考慮設(shè)置外部行政復(fù)議機(jī)制，采用委員會(huì)形式，機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府，人員主要由上一級(jí)行政機(jī)關(guān)主管和政務(wù)負(fù)責(zé)人構(gòu)成，同時(shí)邀請(qǐng)社會(huì)各界有影響、聲望的人士參加，根據(jù)公示公開的合理機(jī)制選聘。申請(qǐng)人對(duì)委員會(huì)成員有一定的選擇權(quán)和申請(qǐng)回避權(quán)，從而顯著提升申請(qǐng)人對(duì)復(fù)核機(jī)構(gòu)的信任度，發(fā)揮復(fù)核程序定紛止?fàn)幍淖饔谩?/p>

同時(shí)要理性地認(rèn)識(shí)到公正的程序往往比結(jié)果更容易使人產(chǎn)生信服的心態(tài)，因此必須設(shè)置科學(xué)合理的復(fù)核程序，使申請(qǐng)人有當(dāng)面申辯的充分機(jī)會(huì)和時(shí)間，也給予其聘請(qǐng)律師提供法律協(xié)助的權(quán)利，規(guī)定復(fù)核機(jī)構(gòu)有釋明之責(zé)，在復(fù)核程序中實(shí)現(xiàn)充分的意見交換，使申請(qǐng)人接受所參加的程序，從而信服從該程序獲得的結(jié)果。

4.2信息公開案件的司法審查機(jī)制。相較于政府公信力，我國(guó)的司法公信力只是略高一些，根據(jù)《小康》2016年公布的調(diào)查結(jié)果，法官信用僅僅位列第8名。黨的十八大把“司法公信力不斷提高”作為全面建成小康社會(huì)政治建設(shè)的一項(xiàng)重要目標(biāo)。2016年10月27日上海市高級(jí)人民法院發(fā)布《上海市高級(jí)人民法院司法公信力指數(shù)（試行）》，在全國(guó)法院系統(tǒng)第一次嘗試建立了一套司法公信力指數(shù)，目的是在提高法院的公正司法水平的基礎(chǔ)上，促進(jìn)司法公信力全面提升。可以說，公信力不高也同樣是司法審查機(jī)制信用缺失的主要原因，從效果和效率兩個(gè)角度看，信息公開案件的司法審查機(jī)制都面臨雙重的壓力。

從效果的角度考量，提升司法審查結(jié)果的接受程度是該機(jī)制的終極目標(biāo)，這取決于司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和權(quán)威性，融入在法治國(guó)家、民主社會(huì)的緩慢建設(shè)過程中。從當(dāng)前的實(shí)際情況看，切實(shí)可行的一個(gè)方案是設(shè)置跨行政區(qū)劃的法院體系，從而有效地?cái)[脫所在行政區(qū)政府的影響。當(dāng)前最高檢察院、最高法院指定異地檢察機(jī)關(guān)和法院起訴、審理重大貪腐案件的做法，以及最高法院在深圳、沈陽(yáng)等地陸續(xù)設(shè)立巡回法庭的措施，都是朝著突破行政區(qū)政府影響的方向努力，是提升司法公信力的有效措施。

從效率的角度考量，司法審查機(jī)制同樣要面對(duì)改革時(shí)期權(quán)利沖突激烈的現(xiàn)實(shí)，欠成熟的市民社會(huì)通常容易滋生謠言和恐慌，低下的效率會(huì)給謠言和恐慌提供蔓延的機(jī)會(huì)，作為國(guó)家權(quán)力的重要組成，司法審查機(jī)制應(yīng)針對(duì)改革時(shí)期信息公開案件的特殊性制訂專門的程序，將其從設(shè)置普通行政審判庭的思路中相對(duì)獨(dú)立出來，參照北京設(shè)立專門的知識(shí)產(chǎn)權(quán)中級(jí)法院的做法，將以政府信息公開案件為主要內(nèi)容的行政訴訟作為一類特殊而專業(yè)的訴訟類型，適用專門的程序規(guī)則，如縮短被告的答辯期、將開庭時(shí)間提前、增加法官主動(dòng)調(diào)查的職權(quán)，甚至授權(quán)法官可以針對(duì)特殊情況發(fā)布命令等，從而將效率顯著提高，有效實(shí)現(xiàn)司法審查機(jī)制在信息權(quán)利沖突解決中的社會(huì)效果。

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（作者單位：揚(yáng)州大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院 來稿日期：2017-09-22）endprint