空心村問題分析及對策研究

孫國軍

摘要 隨著城市化與農(nóng)村城鎮(zhèn)化程度越來越高，農(nóng)民收入不斷提高，農(nóng)村住宅的空間布局發(fā)生了很大變化，出現(xiàn)了大量的空心村，給農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展帶來了很大的負面影響。本文以河西走廊民樂縣王什村為例，分析了空心村形成的原因及其造成的危害，最后提出了治理的對策，以期為農(nóng)村發(fā)展提供參考。

關(guān)鍵詞 空心村；形成原因；治理措施；甘肅民樂；新天鎮(zhèn)王什村

中圖分類號 F320.3 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2018）21-0292-02

Analysis and Countermeasures Research on Hollow Village Problem：Taking Wangshi Village，Xintian Town，

Minle County as an Example

SUN Guo-jun

（College of Historical Culture and Tourism，Hexi University，Zhangye Gansu 734000）

Abstract With the increase of urbanization and rural urbanization，the income of farmers has been continuously improved，and the spatial layout of rural houses has undergone great changes.A large number of hollow villages have emerged，which has brought great negative impact to rural economic and social development.Taking Wangshi Village of Minle County in Hexi Corridor as an example，this paper analyzed the causes of the formation of the hollow village and the harm caused by it.Finally，the countermeasures for governance were put forward，in order to provide references for rural development.

Key words hollow village；formation cause；governance measure；Minle Gansu；Wangshi Village in Xintian Town

自20世紀80年代以來，在改革開放的浪潮下，我國城市化和產(chǎn)業(yè)化進程快速發(fā)展，社會經(jīng)濟發(fā)展的極化擴散效應(yīng)對農(nóng)村生產(chǎn)力水平和生產(chǎn)方式產(chǎn)生了深遠的影響。隨著農(nóng)村人口就業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，農(nóng)民收入持續(xù)增加，農(nóng)民要求提高生活水平的愿望越來越迫切，農(nóng)村住房的剛性需求增長，城鎮(zhèn)村及交通用地快速增加。由于農(nóng)村建設(shè)過程中政策引導(dǎo)不到位、規(guī)劃缺失、土地管理不嚴格，造成了村鎮(zhèn)建設(shè)中“村外擴張、村內(nèi)閑置”即空心村問題頻現(xiàn)[1]。空心村問題造成了農(nóng)村土地節(jié)約集約化程度低，土地資源浪費嚴重，同時給農(nóng)村生態(tài)環(huán)境帶來不利影響[2]。整治空心村已成為縮小城鄉(xiāng)差距、發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、改善民生問題的重要議題。有關(guān)空心村問題及形成機理的探討，東部沿海地區(qū)較多[3-5]，而西北內(nèi)陸區(qū)域研究甚少。本文對河西走廊張掖市民樂縣新天鎮(zhèn)王什村開展了訪問調(diào)查，發(fā)現(xiàn)“空心化”問題特別嚴重，已經(jīng)影響并制約了當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。因此，本文以王什村為研究區(qū)域，在數(shù)據(jù)調(diào)查和資料分析的基礎(chǔ)上，探究“空心村”形成的原因，以期為王什村住宅建設(shè)和土地整治提供借鑒和理論指導(dǎo)。

1 研究區(qū)概況

甘肅省民樂縣位于祁連山北麓、河西走廊中段、張掖市東南部，屬山地和傾斜高平原地區(qū)?？h域地勢呈南高北低之勢，海拔1 589～5 027 m，屬溫帶大陸性荒漠草原氣候區(qū)，受地勢的影響，形成南部高寒、中部冷涼、北部干旱的氣候特點。民樂縣年平均日照時數(shù)約為3 000 h，年平均氣溫為0～7.6 ℃，年平均降水量為89～293 mm，年平均蒸發(fā)量為1 638.4 mm。降雨稀少，蒸發(fā)強烈[6]。王什村位于民樂縣新天鎮(zhèn)西面3 km處，2011年底人口總數(shù)為1 384人，耕地面積為466.67 hm2。

2 王什村“空心化”特征及形成原因

2.1 王什村“空心化”的特征

2.1.1 “外擴內(nèi)空”現(xiàn)象。所謂“外擴內(nèi)空”是指許多農(nóng)民舍棄原有宅基地，而在村莊外圍占用耕地、建設(shè)宅院，使原來村莊面積擴大。從調(diào)查數(shù)據(jù)可知，2005年王什村人口總數(shù)為1 128人，有農(nóng)戶325戶；2011年底人口總數(shù)為1 384人，有農(nóng)戶386戶。6年期間人口總數(shù)增加了256人，農(nóng)戶總數(shù)增加了61戶。閑置戶數(shù)20戶，主要分布在村莊中心區(qū)，造成“內(nèi)空”現(xiàn)象。每戶舊宅基地面積以180 m2計算，閑置的20戶占用耕地面積約為3 600 m2。新宅基地面積向外擴展18 300 m2，造成“外擴”現(xiàn)象。

2.1.2 宅基地閑置。王什村空心化的另一特征是村中心地帶多以矮小、破舊的房屋建筑為主，呈現(xiàn)衰敗跡象，且許多住宅處于閑置或半閑置狀態(tài)。其形成的主要原因：一是王什村一小部分人已在城鎮(zhèn)買房定居，有的舉家長期外出務(wù)工，致使農(nóng)村住房完全閑置，村莊實際居住人口減少。二是農(nóng)戶家庭的主要勞動力長期進城務(wù)工經(jīng)商，老人、婦女和兒童留守家中，只在重大節(jié)日或農(nóng)忙季節(jié)返回，這些農(nóng)戶的住房使用率很低。目前村莊中，一處宅院只有一兩位老人居住或無人居住的戶數(shù)約占到村莊總戶數(shù)的27%，長期外出務(wù)工戶約占全村的3%。

2.2 形成原因

農(nóng)村空心化是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物，究其原因有管理制度缺位導(dǎo)致宅基地審批不嚴，鄉(xiāng)村規(guī)劃缺失導(dǎo)致村莊無序擴展，農(nóng)村建設(shè)資金不足，資金投入渠道單一，發(fā)展模式多為粗放型。

2.2.1 農(nóng)民需求與管理缺位的影響。隨著改革開放的不斷深入，王什村農(nóng)民收入逐漸增加，迫切需要改善居住條件。舊住宅環(huán)境較差、面積偏?。ㄍ跏泊迮f宅基地面積約180 m2，新宅基地為300 m2）等固有缺陷不能滿足農(nóng)民的需求。宅基地管理政策缺位，宅基地所有權(quán)歸農(nóng)民所有，但是產(chǎn)權(quán)歸集體所有；使用權(quán)和產(chǎn)權(quán)的分離，導(dǎo)致管理混亂；加之宅基地審批制度不完善，新宅基地審批過程中存在著很多漏洞。

2.2.2 傳統(tǒng)思想延續(xù)同風俗習慣改變之間的矛盾?！岸嘁惶幷?、多一份家業(yè)”的傳統(tǒng)思想導(dǎo)致了宅基地的任意擴展修建。與此同時，隨著社會的發(fā)展，人們的風俗習慣逐漸改變，四世同堂現(xiàn)象弱化以至消失。以王什村農(nóng)村擇偶條件的變化為例，新獨立宅院已成為王什村男子娶妻的最低標準，從而導(dǎo)致四世同堂的主干家庭逐漸弱化，多核心家庭增多。從調(diào)查來看，子女多在村莊外圍修建新房，老人在村內(nèi)舊宅居住，導(dǎo)致村莊規(guī)模擴展，而舊宅基地廢棄、閑置。

2.2.3 “農(nóng)轉(zhuǎn)非”及農(nóng)村勞動力的“候鳥式”遷移。改革開放以前，我國實行了嚴格的戶籍管理制度，用于限制農(nóng)村人口向城市流動，因而農(nóng)村宅基地數(shù)量龐大[6]。隨著城市化進一步深入，王什村一部分人通過讀書、入伍、招工等“農(nóng)轉(zhuǎn)非”方式成為城市居民，其宅基地卻一直處于閑置狀態(tài)。此外，大批農(nóng)民工進城務(wù)工經(jīng)商，子女進城讀書，舉家遷入城市定居生活，只在節(jié)假日和農(nóng)忙時節(jié)返回農(nóng)村家中，形成“季節(jié)性”閑置。

2.2.4 農(nóng)村整體規(guī)劃、管理滯后。一方面，地方相關(guān)部門沒有按程序?qū)ǚ窟M行審批，缺乏系統(tǒng)化管理，亂圈亂占耕地，只批新房，不收舊房，導(dǎo)致一戶多宅現(xiàn)象較多；另一方面，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和引導(dǎo)，農(nóng)民建房的自我性和隨意性很強，缺乏全局意識，不服從統(tǒng)一管理，法律意識淡薄，致使新建房布局雜亂無章。

3 空心化現(xiàn)象造成的危害

3.1 土地資源浪費嚴重

空心村導(dǎo)致農(nóng)村土地資源雙重浪費。根據(jù)調(diào)查，目前王什村共有人口1 384人，宅基地面積超過21.33 hm2，村中心閑置20戶，閑置面積達到1.2 hm2，占全村總量的5.6%。從數(shù)量上來看，浪費的土地資源并不是很多。然而放眼全國，農(nóng)村聚落數(shù)量大、類型多、占地面積大，因而農(nóng)村聚落中因“空心化”浪費的土地資源量十分驚人。同時，由于空心村大多處于鄉(xiāng)村中心，位置較特殊，加大了新村改造和退宅還耕的難度。

3.2 農(nóng)村人居環(huán)境惡化

改革開放至今，王什村的房屋建設(shè)很快。從調(diào)查來看，全村95%以上的住宅得以更新。但是，多數(shù)新建住宅均在村莊外圍，中心地帶呈現(xiàn)衰敗趨勢。由于村內(nèi)道路狹窄彎曲，加之修建新房占道，導(dǎo)致道路越來越窄。同時，外圍區(qū)的住宅修建砍伐樹木，導(dǎo)致村容質(zhì)量下降。加之空心村中廢棄、閑置的老房成了衛(wèi)生防疫的死角，有的演變成垃圾堆積場，導(dǎo)致村內(nèi)環(huán)境惡化，易暴發(fā)傳染病。

3.3 空心村中的養(yǎng)老問題

由于農(nóng)村經(jīng)濟形態(tài)的轉(zhuǎn)變，年輕人更多的是選擇離開農(nóng)村，從事工、商、服務(wù)業(yè)等工作，常留在農(nóng)村的就是老人、兒童和婦女，從而引發(fā)了空心村養(yǎng)老問題。由于我國人口基數(shù)大，國家難以承受農(nóng)村老人贍養(yǎng)問題，因而我國農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保險普及率低，主要靠家庭負擔[7]。在空心村中，老人比例上升，養(yǎng)老負擔沉重，很多老人得不到基本的生活保障。在王什村，這種現(xiàn)象更普遍，子女常因無法贍養(yǎng)父母而發(fā)生糾紛。

3.4 農(nóng)村社會治安狀況惡化

王什村空心化問題日益突出，致使社會治安狀況進一步惡化，存在不少的治安隱患，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是偷盜問題突出。隨著務(wù)工潮高漲，王什村外出勞力增多，留守的基本為老弱病孺，迎合了犯罪分子欺軟怕硬的特性。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，近5年來王什村共發(fā)生盜竊事件13 起，危害較嚴重。二是賭博之風盛行。隨著農(nóng)業(yè)機械化水平的提高，農(nóng)閑時間增加，“打麻將”“擲猴子”的隊伍不斷膨脹。加之外出務(wù)工人員將不良風氣帶回鄉(xiāng)村，敗壞了鄉(xiāng)村文明。三是群體性事件時有發(fā)生。由于小農(nóng)思想根深蒂固，農(nóng)村地區(qū)各種利益矛盾錯綜復(fù)雜，鄰里糾紛時有發(fā)生。隨著城鎮(zhèn)建設(shè)的不斷擴張，由于房屋拆遷、土地征用引發(fā)群訪、越級上訪事件屢見不鮮，由此引發(fā)的群體性事件時有發(fā)生，這也成為王什村觸發(fā)群體事件的關(guān)鍵問題。四是矛盾糾紛排查調(diào)處難度加大。村內(nèi)雖有治調(diào)組織，但多數(shù)人員年齡偏大、文化程度低、政策水平和業(yè)務(wù)能力不足，導(dǎo)致治調(diào)組織不能有效發(fā)揮作用。王什村內(nèi)糾紛調(diào)解主要依靠村委會的權(quán)威進行粗暴干涉，達到調(diào)解的目的，導(dǎo)致調(diào)解過程中留下了安全隱患，矛盾尚未真正解決。

4 空心化治理對策

空心村問題已成為當前我國村鎮(zhèn)建設(shè)和耕地保護面臨的嚴重問題，必須引起人們的高度關(guān)注[8]。空心化的形成，是多種因素相互作用的結(jié)果。因此，必須深刻分析空心化的形成原因，并在此基礎(chǔ)上制定出有針對性的對策措施。

4.1 加大宣傳教育力度，轉(zhuǎn)變農(nóng)民思想觀念

從王什村的常住人口受教育程度調(diào)查看，小學文化程度占78.8%，中學文化程度占15.0%，高中文化程度僅占6.2%。受教育程度普遍較低，多數(shù)戶主對《土地管理法》和《農(nóng)村宅基地管理辦法》等法律法規(guī)了解甚少。因此，大力宣傳宅基地公有、一戶一宅、建新拆舊原則，有利于宅基地的保護和流轉(zhuǎn)利用。對留守老人和婦孺進行宣傳教育，加強村民的法律意識，轉(zhuǎn)變他們的思想觀念，使其明白遇到盜竊與糾紛事件應(yīng)及時告知相關(guān)負責人，以確保人身財產(chǎn)安全。

4.2 完善農(nóng)村土地管控機制，推進農(nóng)村居住用地綜合整治

完善農(nóng)村土地利用管控機制是科學推進農(nóng)村居民點用地綜合整治的基本前提[9]，盡快在王什村全面開展了對宅基地的確權(quán)、登記等工作，并建立了宅基地退出機制。村委應(yīng)正確引導(dǎo)村內(nèi)建設(shè)與發(fā)展、加強對村外建房熱潮的管制，著力構(gòu)建人口適度集中、土地集約利用、生產(chǎn)生活方便的鄉(xiāng)村空間結(jié)構(gòu)；認真貫徹和落實《土地管理法》中有關(guān)農(nóng)村集體土地使用權(quán)的各項條款，并盡快出臺農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法，規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的操作程序和審批權(quán)限，逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化土地市場體系?；谕跏泊逵玫噩F(xiàn)狀、空心化周期與節(jié)律、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟實力、農(nóng)戶意愿等諸多因素，科學推進王什村居民點用地綜合整治，盤活村內(nèi)閑置土地，最終實現(xiàn)村內(nèi)土地資源的優(yōu)化配置和高效利用。

4.3 堅持規(guī)劃先行，充分發(fā)揮規(guī)劃的指導(dǎo)作用

科學規(guī)劃是做好空心村改造、推進新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)和前提[10]。王什村必須堅持村內(nèi)外用地統(tǒng)一規(guī)劃，加強宅基地整治和管理工作，防止大量占用耕地。以村組為單位劃分基本農(nóng)田保護區(qū)，并在基本農(nóng)田保護區(qū)建立明確的標識牌。村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的起草和制定應(yīng)在廣泛征求群眾意見的基礎(chǔ)上，經(jīng)村委會論證后交給縣、鄉(xiāng)級主管部門，并及時公布政務(wù)信息，接受村民的監(jiān)督。

4.4 改革戶籍制度，妥善安置有能力脫離土地并居住于城鎮(zhèn)的農(nóng)民

隨著我國城市發(fā)展步伐的加快，王什村應(yīng)加快戶籍制度改革，適當解決在城鎮(zhèn)居住、工作一定年限以上的村內(nèi)居民戶口問題，割裂其與原有土地的聯(lián)系，促進村內(nèi)土地資源的充分利用與合理流轉(zhuǎn)。同時，大力發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，村南現(xiàn)已有2個專業(yè)養(yǎng)殖場和1個磚廠，可在已有基礎(chǔ)上擴大再生產(chǎn)規(guī)模，使村內(nèi)剩余勞動力在閑暇時實現(xiàn)就近務(wù)工。這樣一來，一方面保證了村內(nèi)人口穩(wěn)定，另一方面也增加了農(nóng)民的經(jīng)濟收入，從而避免了村內(nèi)剩余勞動力“候鳥式”的遷移現(xiàn)象。

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