黨政干部“德”的考核困境與對(duì)策

_葛蕾蕾

黨的十九大報(bào)告指出，要堅(jiān)持黨管干部原則，堅(jiān)持以德為先、德才兼?zhèn)?，?jiān)持五湖四海、任人唯賢，堅(jiān)持事業(yè)為上、公道正派，把好干部標(biāo)準(zhǔn)落到實(shí)處。堅(jiān)持正確選人用人導(dǎo)向，匡正選人用人風(fēng)氣，突出政治標(biāo)準(zhǔn)，提拔、重用牢固樹立“四個(gè)意識(shí)”和“四個(gè)自信”、堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威、全面貫徹執(zhí)行黨的理論和路線方針政策、忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母刹?，選優(yōu)配強(qiáng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子。這是新時(shí)代對(duì)黨政干部隊(duì)伍建設(shè)提出的新要求?！皣鵁o德不興，人無德不立”。黨政干部是黨和國家事業(yè)的中堅(jiān)力量，新時(shí)代要加強(qiáng)對(duì)黨政干部“德”的考核，明確樹立以德修身、以德服眾、以德領(lǐng)才、以德潤才、德才兼?zhèn)涞恼_導(dǎo)向，不斷提升黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平。

一、黨政干部“德”的考核政策演進(jìn)

自新中國成立以來，我們黨出臺(tái)了一系列政策法規(guī)，以指導(dǎo)干部“德”的考核工作。1979年，中組部頒發(fā)的《關(guān)于實(shí)行干部考核制度的意見的通知》指出干部考核要堅(jiān)持德才兼?zhèn)涞脑瓌t，并首次指出“考德是考核干部的政治立場和思想品質(zhì)”。1993年，國務(wù)院出臺(tái)的《國家公務(wù)員暫行條例》明確了德才兼?zhèn)涞挠萌藰?biāo)準(zhǔn)。1998年中組部頒發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行規(guī)定》指出干部考核內(nèi)容中思想政治素質(zhì)要考察政治品德和道德品質(zhì)。2002年，中組部出臺(tái)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》首次明確提出選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部必須堅(jiān)持德才兼?zhèn)?、以德為先的原則，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部要加強(qiáng)道德修養(yǎng)，講黨性、重品行。2005年，全國人大頒布的《國家公務(wù)員法》從法律層面明確規(guī)定“公務(wù)員的任用，要堅(jiān)持任人唯賢、德才兼?zhèn)涞脑瓌t，全面考核德、能、勤、績、廉”。2007年，中組部、原人事部出臺(tái)的《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》明確界定“德是指思想政治素質(zhì)及個(gè)人品德、職業(yè)道德、社會(huì)公德等方面的表現(xiàn)”。2009年，中共中央印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》，從中央層面明確了堅(jiān)持德才兼?zhèn)?、以德為先用人?biāo)準(zhǔn)，要求把干部的“德”放在首要位置，從政治品質(zhì)和道德品行等方面完善干部“德”的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。同年，中央辦公廳、中組部印發(fā)的《關(guān)于建立促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制的意見》再次強(qiáng)調(diào)干部考核要“堅(jiān)持德才兼?zhèn)?、以德為先。正確把握德才兼?zhèn)涞霓q證關(guān)系，始終把政治標(biāo)準(zhǔn)放在首位，注重品行，崇尚實(shí)干，突出考核領(lǐng)導(dǎo)干部的政治品質(zhì)、思想作風(fēng)、黨性修養(yǎng)和勤政廉政”。中央辦公廳印發(fā)的《2010—2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》指出“要完善干部德才考察標(biāo)準(zhǔn)，注重從履行崗位職責(zé)、完成急難險(xiǎn)重任務(wù)、關(guān)鍵時(shí)刻表現(xiàn)、對(duì)待個(gè)人名利等方面考察干部的德”。2011年，中組部印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)干部德的考核意見》，首次系統(tǒng)地對(duì)干部“德”的考核作出了明確規(guī)定，指出要加強(qiáng)考核干部的政治品質(zhì)和道德品行。根據(jù)干部不同層級(jí)和崗位，分級(jí)分類考核，并將考核結(jié)果作為干部選拔任用的首要依據(jù)。

從干部“德”的考核相關(guān)政策、法規(guī)、條例、意見的演進(jìn)可以看出，目前干部“德”的考核工作日益呈現(xiàn)出規(guī)范化、常態(tài)化和系統(tǒng)化的特點(diǎn)。具體而言，干部“德”的考核內(nèi)容趨于統(tǒng)一，主要考核干部政治品質(zhì)和道德品行；考核程序趨于規(guī)范，“德”的考核與平時(shí)考核、年度考核、換屆（任期）考察、后備干部考察、任職考察緊密結(jié)合；考核方法趨于多樣，綜合采用個(gè)人述職、民主測評(píng)、個(gè)別談話、民意調(diào)查等方法；考核結(jié)果應(yīng)用趨于具體，將考核結(jié)果與干部晉升和培養(yǎng)緊密結(jié)合，明確提出“五個(gè)注重選拔、五個(gè)堅(jiān)決不用”的用人標(biāo)準(zhǔn)。

二、當(dāng)前黨政干部“德”的考核困境

“德”的考核是黨政干部考核的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題。雖然目前相關(guān)政策法規(guī)日趨完善，但在具體實(shí)踐中我國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部“德”的考核主要面臨著考核指標(biāo)設(shè)計(jì)不科學(xué)、考核主體布局不合理、考核方法單一化的問題。

一是黨政干部“德”的考核指標(biāo)設(shè)計(jì)不夠科學(xué)?！暗隆笔莻€(gè)體的內(nèi)在品質(zhì)，會(huì)受個(gè)體主觀意識(shí)的控制加以調(diào)整、修飾和美化，并且會(huì)隨外部環(huán)境、氛圍的影響而有所改變，具有一定的隱蔽性、復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性。首先，目前相關(guān)政策法規(guī)對(duì)“德”的界定相對(duì)宏觀，如何根據(jù)已有的規(guī)定將“德”的考核落到實(shí)處，并無明確的操作細(xì)則和具體細(xì)化的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。由于不同群體對(duì)“德”的理解和認(rèn)知也不盡相同，容易出現(xiàn)“盲人摸象”的困境，考核指標(biāo)設(shè)計(jì)出現(xiàn)概念籠統(tǒng)、模糊表述、千篇一律、以偏概全等問題，評(píng)價(jià)等級(jí)也缺乏具體的行為描述，導(dǎo)致“德”的考核難以落地。其次，“德”與“廉”在內(nèi)涵上存在交叉重疊，“德”在一定程度上能夠涵蓋“廉”。在具體干部考核實(shí)踐中，會(huì)導(dǎo)致重復(fù)考核，影響干部考核的效率和效果。再次，在考核指標(biāo)設(shè)計(jì)中存在將政治品德與社會(huì)公德、職業(yè)道德、個(gè)人品德、家庭美德共同并列為一級(jí)指標(biāo)的情況，這在一定程度上弱化了政治品質(zhì)的考察，而過多地關(guān)注于干部的個(gè)人生活，導(dǎo)致考核重點(diǎn)不突出、導(dǎo)向不明確。

二是黨政干部“德”的考核主體配比不合理。目前，黨政干部“德”的考核主體主要在部門內(nèi)部進(jìn)行選擇，考核主體的構(gòu)成范圍較窄。在這種主體布局范圍內(nèi)，對(duì)于黨政干部“德”的考核，由其上級(jí)主管領(lǐng)導(dǎo)、同事以及下屬三方進(jìn)行考核。但是存在下屬參與較少、其他相關(guān)部門參與較少，群眾參與較少的現(xiàn)象，導(dǎo)致考核主體配比不合理難以保證考核效果的客觀、公正。同時(shí)，下屬、同級(jí)參與考核，容易受到“近因效應(yīng)”“暈輪效應(yīng)”“刻板效應(yīng)”等主觀因素影響，出現(xiàn)打“感情分”的情況，難以保證考核效果的客觀、公正使得考核流于形式。近年來雖然注重引進(jìn)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，但是往往強(qiáng)調(diào)第三方評(píng)估的技術(shù)與方法，并未把第三方本身視為考核主體之一。

三是黨政干部“德”的考核方法統(tǒng)籌性較弱。目前對(duì)黨政干部“德”的考核未能有效統(tǒng)籌定性和定量考核方法。一方面，過于重視量化考核方法的運(yùn)用，很多地方組織部門在對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部“德”的考核評(píng)價(jià)時(shí)，往往習(xí)慣于將“德”分為若干大類，每類再細(xì)化為若干二級(jí)指標(biāo)、三級(jí)指標(biāo)，賦予各指標(biāo)一定的分值，最后計(jì)算黨政干部“德”的考核得分。量化的考核方法是為了追求考核過程和結(jié)果的科學(xué)性、客觀性，但是在缺乏科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)和合理的參考標(biāo)準(zhǔn)的前提下，無法對(duì)考核對(duì)象進(jìn)行有效區(qū)分和鑒別，得分高并不一定代表沒問題。過分重視運(yùn)用量化考核方法，往往會(huì)脫離各部門的實(shí)際情況，陷入為量化而量化的困境，難以保證考核的有效性。雖然目前各地各部門已經(jīng)開始綜合運(yùn)用反向測評(píng)、工作日志、建立“德”的考核檔案等方法，但是這些方法仍根植于主觀評(píng)價(jià)，難以突破其局限性。多種考核方法的應(yīng)用看似周密，但也會(huì)因程序繁瑣、費(fèi)力費(fèi)時(shí)而流于形式，影響最終實(shí)施效果。

三、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部“德”的考核對(duì)策

“為政以德，修己安民”，“德”乃黨政領(lǐng)導(dǎo)干部立身之本，為政之要。完善干部“德”的考核應(yīng)從宏觀和微觀兩個(gè)層面入手。宏觀層面強(qiáng)化組織制度保障，微觀層面優(yōu)化具體考核辦法，以確保干部德的考核落到實(shí)處、發(fā)揮實(shí)效。

（一）宏觀層面，建議成立黨政干部道德委員會(huì)

我國應(yīng)在宏觀層面對(duì)干部“德”的考核工作提供組織保障。目前我國已出臺(tái)了一系列相關(guān)法規(guī)和條例，但在具體實(shí)踐中難以落地，其原因在宏觀層面很大程度上是因?yàn)槿鄙侏?dú)立、專門的組織機(jī)構(gòu)作為保障。國外很多國家在公務(wù)員道德管理方面作出了很好的示范。美國的政府倫理辦公室、英國的公共生活準(zhǔn)則委員會(huì)、加拿大的利益沖突和倫理委員會(huì)辦公室等，都是國家層面設(shè)立的公務(wù)員道德管理結(jié)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)出臺(tái)了一系列相關(guān)法規(guī)、細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)，并據(jù)此對(duì)公務(wù)員進(jìn)行考核、培訓(xùn)。新時(shí)代黨政干部“德”的考核更需要制度化的組織支撐，我國應(yīng)盡快在國家層面成立專門的黨政干部道德委員會(huì)，出臺(tái)干部“德”的考核實(shí)施細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)，以確保政策的統(tǒng)一性、連續(xù)性和專業(yè)性，使干部“德”的考核工作有章可循、有法可依。

（二）微觀層面，建議全面系統(tǒng)優(yōu)化“德”的考核辦法

具體而言，黨政干部“德”的考核可以從考核指標(biāo)、考核主體和考核方法方面加以完善。

第一，科學(xué)設(shè)計(jì)“德”的考核指標(biāo)。首先，明確“德”的內(nèi)涵和外延，對(duì)“德”和“廉”的考核重點(diǎn)加以區(qū)分，確保考核主體和考核對(duì)象認(rèn)同、理解和接受考核指標(biāo)。其次，根據(jù)不同部門的具體業(yè)務(wù)和崗位特征，對(duì)不同級(jí)別的黨政干部進(jìn)行個(gè)性化考核，并對(duì)考核結(jié)果的等級(jí)進(jìn)行詳細(xì)、具體的行為描述，以建立有效的、可依據(jù)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系。再次，新時(shí)代對(duì)黨政干部“德”的考核更是要求黨政干部旗幟鮮明講政治，把對(duì)黨忠誠、為黨分憂、為黨盡職、為民造福作為根本政治擔(dān)當(dāng)。因此，新時(shí)代黨政干部“德”的考核應(yīng)突出政治品質(zhì)在考核中的權(quán)重，必要時(shí)需對(duì)政治品質(zhì)進(jìn)行單獨(dú)考核。

第二，優(yōu)化考核主體的結(jié)構(gòu)布局。首先，從考核主體選擇范圍角度來看，不僅需要從部門內(nèi)部確定考核主體，同時(shí)也需要從相關(guān)合作單位、社會(huì)公眾等群體中選出合適的考核主體，適當(dāng)擴(kuò)大考核主體的選擇范圍，促進(jìn)考核主體多元化。其次，優(yōu)化不同考核主體的布局，加大下屬、群眾、服務(wù)對(duì)象等知情人參與考核的比例，確保考核主體的保密性和安全性，使知情人能夠“知無不言、言無不盡”，增強(qiáng)考核的真實(shí)性和有效性。再次，引進(jìn)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)作為考核主體之一，形成體制內(nèi)外考核的雙重驅(qū)動(dòng)，保證考核過程的公平性和考核結(jié)果的公開性。

第三，統(tǒng)籌定性和定量考核方法。首先，對(duì)黨政干部“德”的考核，一方面需要發(fā)揮個(gè)人談話、民主測評(píng)、民意調(diào)查等現(xiàn)有方法的優(yōu)勢；另一方面積極采用現(xiàn)代信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)，建立黨政干部終身的數(shù)字化檔案，建立干部“德”的考核結(jié)果數(shù)據(jù)庫，將每位干部“德”的考核結(jié)果實(shí)時(shí)上傳，確保結(jié)果一經(jīng)上傳難以人為篡改，以防止污點(diǎn)干部“帶病提拔”。其次，綜合運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)研究方法，開展實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)、情境模擬、投射測驗(yàn)等方法，在考核對(duì)象不易察覺的情況下，對(duì)其真實(shí)的行為表現(xiàn)進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，以保證考核的信度、效度。

當(dāng)前，在新的歷史起點(diǎn)上，更需要直面干部“德”的考核困境，從宏觀、微觀兩個(gè)層面著手，為持續(xù)完善和優(yōu)化黨政領(lǐng)導(dǎo)干部“德”的考核提供雙重保障，以建立適應(yīng)新時(shí)代要求的政治過硬、堪當(dāng)重任的高素質(zhì)干部隊(duì)伍，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的宏偉藍(lán)圖提供堅(jiān)實(shí)保障。