深入推進(jìn)機(jī)關(guān)后勤服務(wù)社會化改革

_張 詠

后勤服務(wù)社會化是市場經(jīng)濟(jì)條件下機(jī)關(guān)后勤體制改革的趨勢和方向。近年來，各級各地積極探索機(jī)關(guān)后勤服務(wù)社會化改革，取得不少成效，但也面臨不少問題。隨著黨和國家機(jī)構(gòu)改革的深化，隨著政府購買服務(wù)改革的推進(jìn)，社會化改革挑戰(zhàn)和機(jī)遇并存、壓力與動力交織。我們必須適應(yīng)新形勢、貫徹新理念、落實新要求，深化機(jī)關(guān)后勤服務(wù)社會化改革，努力為機(jī)關(guān)職能運轉(zhuǎn)提供更加優(yōu)質(zhì)高效的后勤保障。

一、機(jī)關(guān)后勤服務(wù)社會化改革背景

我國傳統(tǒng)的機(jī)關(guān)后勤服務(wù)是在計劃經(jīng)濟(jì)體制下發(fā)展起來的，其供給制、福利性、小而全、封閉式的自我服務(wù)模式，越來越不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制改革和行政管理體制改革要求，也在很大程度上束縛了后勤工作自身發(fā)展，因此必須進(jìn)行改革，而社會化則是改革的基本方向。

（一）政策驅(qū)動

機(jī)關(guān)后勤體制改革及相關(guān)政策，為后勤服務(wù)社會化提供了直接驅(qū)動。早在1993年，中編辦、國管局印發(fā)《國務(wù)院各部門后勤機(jī)構(gòu)改革實施意見》，就明確機(jī)關(guān)后勤機(jī)構(gòu)改革要以后勤服務(wù)社會化為目標(biāo)。1998年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國管局、中編辦《關(guān)于深化國務(wù)院各部門機(jī)關(guān)后勤體制改革的意見》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)機(jī)關(guān)后勤體制改革要堅持服務(wù)社會化的方向，推進(jìn)后勤服務(wù)商品化、市場化。特別是圍繞政府購買服務(wù)改革要求，2014年，財政部等部門印發(fā)《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》，明確政府履職所需輔助性事項，如后勤管理領(lǐng)域中適宜由社會力量承擔(dān)的服務(wù)事項，應(yīng)當(dāng)實施向社會力量購買服務(wù)。為適應(yīng)改革要求，國管局在《機(jī)關(guān)事務(wù)工作“十三五”規(guī)劃》中強(qiáng)調(diào)，要按照政事分開、事企分開、管辦分離的要求，進(jìn)一步推進(jìn)后勤服務(wù)社會化改革，加大機(jī)關(guān)向社會力量購買后勤服務(wù)力度，凡不涉密的后勤服務(wù)項目都應(yīng)通過向市場購買服務(wù)方式提供。

（二）產(chǎn)業(yè)支撐

社會服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展為機(jī)關(guān)后勤服務(wù)社會化提供了有力支撐。以北京地區(qū)為例，服務(wù)業(yè)發(fā)展業(yè)態(tài)全、規(guī)模大，整體水平比較高。如餐飲領(lǐng)域有A級餐飲單位2000余家，住宿領(lǐng)域有三星級以上酒店370余家，物業(yè)領(lǐng)域有物業(yè)服務(wù)二級以上資質(zhì)企業(yè)340余家。隨著行業(yè)兼并重組，出現(xiàn)了一批如首旅集團(tuán)集住宿、餐飲、物業(yè)、會議等各種服務(wù)于一體的國有大型服務(wù)企業(yè)集團(tuán)，為機(jī)關(guān)后勤服務(wù)社會化提供了更加有利的條件。而從全國范圍改革實踐看，像長三角、珠三角等地區(qū)的機(jī)關(guān)后勤服務(wù)社會化之所以走在全國前列，除了改革力度更大、經(jīng)費保障更足等原因，特別重要的一點是這些地區(qū)服務(wù)業(yè)相對發(fā)達(dá)，能夠充分滿足機(jī)關(guān)后勤服務(wù)需要，并且伴隨社會化改革，涌現(xiàn)了一批在機(jī)關(guān)后勤服務(wù)領(lǐng)域取得顯著成績、積累了豐富經(jīng)驗的大型服務(wù)企業(yè)集團(tuán)，為后勤服務(wù)社會化提供了更加有力的支撐。

（三）自身壓力

市場經(jīng)濟(jì)條件下傳統(tǒng)后勤服務(wù)模式面臨的困難和壓力，比如自辦自管、花錢養(yǎng)人帶來的職工老化問題，設(shè)備更新、技術(shù)升級折射的能力不足問題，供給后勤、福利后勤造成的效益偏低問題，都在客觀上要求機(jī)關(guān)后勤服務(wù)走向市場、融入社會，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，積極引入社會化專業(yè)力量為機(jī)關(guān)提供后勤服務(wù)。特別是在會議、住宿、餐飲等勞動密集型服務(wù)領(lǐng)域，受近年來社會上勞動力相對減少和勞動力成本上升的影響，人員流動加快，給后勤服務(wù)與管理帶來沉重壓力。因此，積極探索社會化改革，引進(jìn)和借助社會力量很有必要。

二、機(jī)關(guān)后勤服務(wù)社會化改革現(xiàn)狀及存在問題

總體來看，經(jīng)過多年改革和發(fā)展，各級黨政機(jī)關(guān)大多已走上后勤服務(wù)社會化道路，現(xiàn)有后勤服務(wù)部門在實施“走出去、引進(jìn)來”的過程中，整合服務(wù)資源、轉(zhuǎn)換服務(wù)機(jī)制，特別是綜合采取項目外包、購買服務(wù)等模式，“花錢買服務(wù)、做事不養(yǎng)人”“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，改進(jìn)了服務(wù)方式、優(yōu)化了服務(wù)體系，有力提高了后勤服務(wù)質(zhì)量和效益。但也要看到，后勤服務(wù)社會化改革地區(qū)發(fā)展不平衡、不充分等問題還比較突出，后勤行政管理與服務(wù)部門關(guān)系不順暢、配套政策不完善等情況還較多存在，隨著社會化改革的深入，利益牽扯更多、制約因素更多。

（一）改革現(xiàn)狀

國家層面。按照上述中編辦〔1993〕33號等文件精神，中央和國家機(jī)關(guān)較早地實現(xiàn)了管理與服務(wù)職能相分離，后勤管理職能大多劃入各部門辦公廳（室），除中科院組建后勤服務(wù)公司外，各部門普遍組建了事業(yè)性質(zhì)的機(jī)關(guān)服務(wù)中心，機(jī)關(guān)服務(wù)中心下轄各類服務(wù)實體，初步形成了“小管理、大服務(wù)、多實體”的后勤保障格局。超過半數(shù)的部門建立了后勤服務(wù)費用結(jié)算制度，多數(shù)部門在機(jī)關(guān)服務(wù)中心設(shè)立了單獨的財務(wù)處，對經(jīng)營性服務(wù)實體實行“自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展”的管理模式，可對外開展經(jīng)營服務(wù)，具備條件的實現(xiàn)了企業(yè)化改制。開放機(jī)關(guān)后勤服務(wù)市場，在會議服務(wù)、接待服務(wù)、物業(yè)管理、機(jī)關(guān)餐飲等方面，越來越多地引入社會力量提供。據(jù)國管局統(tǒng)計，目前中央和國家機(jī)關(guān)各部門已有近七成的后勤服務(wù)項目由社會力量提供。應(yīng)該說，通過引入社會力量，壓縮了后勤隊伍，降低了財政負(fù)擔(dān)，為機(jī)關(guān)甩開自辦后勤的包袱，集中精力抓好中心工作提供了有力支持。

省市層面。圍繞后勤服務(wù)社會化，各省市都進(jìn)行了不斷的探索與嘗試，但發(fā)展程度各不相同。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和行政體制改革力度比較大、實行黨政機(jī)關(guān)集中辦公的省市，后勤服務(wù)社會化步伐往往邁得更快，力度也更大。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，部分省市黨政機(jī)關(guān)集中辦公區(qū)九成以上后勤服務(wù)項目已經(jīng)社會化。起步比較早的如上海市，1995年就著手推進(jìn)社會化改革，2013年完成社會化改革。通過整合機(jī)關(guān)后勤服務(wù)實體，組建了國有獨資的上勤集團(tuán)公司，統(tǒng)一承擔(dān)市級機(jī)關(guān)集中辦公區(qū)物業(yè)、安保、消防、綠化等服務(wù)工作。力度比較大的如四川省，2015年制定出臺了《省本級政府購買機(jī)關(guān)后勤服務(wù)實施意見》《省直機(jī)關(guān)后勤服務(wù)社會化管理標(biāo)準(zhǔn)》，從2016年起全面推行政府購買機(jī)關(guān)后勤服務(wù)，凡適合社會力量承擔(dān)的機(jī)關(guān)后勤服務(wù)事項，均采取政府購買服務(wù)方式予以保障。結(jié)合事業(yè)單位改革和政府購買服務(wù)改革，部分改革相對滯后的省市都在加快改革步伐，如云南省近期召開省級機(jī)關(guān)后勤服務(wù)社會化改革動員會議，全面啟動省級機(jī)關(guān)后勤服務(wù)社會化改革。

（二）存在問題

體制性障礙。機(jī)關(guān)后勤行政管理與服務(wù)雖然從機(jī)構(gòu)上實現(xiàn)了分離，但職能上的分離還不徹底，兩者之間還存在職責(zé)劃分不清的情況。后勤服務(wù)部門作為機(jī)關(guān)直屬的法人事業(yè)單位，在不少單位定位還比較模糊，缺乏必要的財務(wù)自主權(quán)。特別是在事業(yè)單位分類改革中，后勤服務(wù)部門始終沒有明確定位，至今尚未完成分類，這給機(jī)關(guān)后勤服務(wù)社會化的深入推進(jìn)帶來很大制約。此外傳統(tǒng)的供給后勤、福利后勤帶有剛性，自辦自管模式帶有慣性，后勤服務(wù)社會化改革還面臨很強(qiáng)的思想認(rèn)識障礙。

結(jié)構(gòu)性矛盾。后勤服務(wù)社會化過程中，既要引進(jìn)社會力量、又要安置原有職工，既要突出事業(yè)屬性、又要兼顧經(jīng)濟(jì)效益，既要提高服務(wù)質(zhì)量、又要節(jié)省服務(wù)成本，如何處理好不同職能部門和利益主體之間的關(guān)系，給后勤工作帶來很多難題。而且除了經(jīng)費緊張外，后勤服務(wù)社會化還面臨不少現(xiàn)實制約，如設(shè)備維修方面，不少機(jī)關(guān)由于建設(shè)年代較長、長期建管分離以及近些年實行招標(biāo)采購的影響，現(xiàn)有后勤設(shè)施設(shè)備新老交叉、來源不一、型號繁多，情況比較復(fù)雜，完全實行社會化維修可能難度較大。

政策性問題。無論是項目外包還是購買服務(wù)，由于政策制度不配套，在實際運行中都可能面臨問題。如設(shè)備委托管理，根據(jù)現(xiàn)行招標(biāo)政策，受托企業(yè)很難長期負(fù)責(zé)管理，所以在合同期內(nèi)可能并不愛惜機(jī)關(guān)的設(shè)備。由于人員勞務(wù)派遣，工資待遇由勞務(wù)公司負(fù)責(zé)核算，機(jī)關(guān)只負(fù)責(zé)監(jiān)管使用，對其缺乏必要的激勵機(jī)制，因此需要加班加點時，派遣人員的積極性可能有限。購買整體服務(wù)，在現(xiàn)行采購模式下，經(jīng)費投入是固定的，機(jī)關(guān)對服務(wù)企業(yè)的約束機(jī)制相對容易實現(xiàn)，但激勵機(jī)制難以落實，因而難以持續(xù)調(diào)動企業(yè)的積極性。

三、進(jìn)一步深化機(jī)關(guān)后勤服務(wù)社會化改革的思路

深入貫徹《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，結(jié)合黨和國家機(jī)構(gòu)深化改革，在優(yōu)化完善機(jī)關(guān)后勤體制的基礎(chǔ)上，總結(jié)借鑒各級各地改革經(jīng)驗，充分發(fā)揮服務(wù)業(yè)資源優(yōu)勢，以社會力量為基本依托，以購買服務(wù)為主要模式，著力構(gòu)建與機(jī)關(guān)履職需要相適應(yīng)、與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相銜接的新型后勤服務(wù)體系，為機(jī)關(guān)建設(shè)與發(fā)展提供更加有力的后勤保障。

（一）聚焦兩個方向

保留事業(yè)單位。機(jī)關(guān)后勤服務(wù)屬于為機(jī)關(guān)行使職能提供支持保障的服務(wù)，是非基本公共服務(wù)。根據(jù)政府購買服務(wù)改革要求，參考中編辦副主任牛占華2018年5月25日在《人民日報》的署名文章，機(jī)關(guān)后勤服務(wù)凡是能交給市場的都要交給市場，剩下不能或不宜由市場提供的服務(wù)，連同對購買服務(wù)的監(jiān)管等職能，可由后勤服務(wù)部門來承擔(dān)，后勤服務(wù)部門可考慮劃入為機(jī)關(guān)提供支持保障的公益事業(yè)單位，“優(yōu)化職能和人員結(jié)構(gòu)，同機(jī)關(guān)統(tǒng)籌管理”。

并入行政部門。如果絕大部分機(jī)關(guān)后勤服務(wù)都能由社會力量承擔(dān)，后勤服務(wù)社會化的程度非常高，那么可以借鑒上海等地模式，考慮撤銷后勤服務(wù)部門，將其服務(wù)監(jiān)管等職能和少部分服務(wù)職能與后勤行政管理職能合并，實行所有后勤事務(wù)集中統(tǒng)一管理的大后勤體制，切實做到“一類事項原則上有一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)”，從根本上解決機(jī)關(guān)后勤體制內(nèi)部存在的矛盾問題。

（二）把握三個原則

著眼全局，統(tǒng)籌規(guī)劃。后勤服務(wù)作為機(jī)關(guān)建設(shè)與發(fā)展的重要保障，其社會化改革不僅牽涉后勤服務(wù)部門自身，而且具有明顯的外部效應(yīng)，事關(guān)機(jī)關(guān)工作全局，必須加強(qiáng)頂層設(shè)計，注重統(tǒng)籌規(guī)劃，確保后勤服務(wù)社會化的正確目標(biāo)和方向。要樹立全局意識、強(qiáng)化整體觀念，對后勤服務(wù)社會化統(tǒng)籌謀劃設(shè)計，深入研究論證，防止碎片化、零散式改革。要破除思想障礙、凝聚改革共識，充分聽取相關(guān)部門的意見建議，積極爭取相關(guān)部門的協(xié)同配合，著力解決存在的瓶頸和制約，確保改革順利進(jìn)行。

因事制宜，穩(wěn)步推進(jìn)。機(jī)關(guān)后勤服務(wù)社會化改革是一項系統(tǒng)性工程，既要統(tǒng)籌謀劃、整體設(shè)計，更要精心組織、穩(wěn)步推進(jìn)。要綜合考慮財力、政策、保密等因素，堅持穩(wěn)中求進(jìn)、逐步推開，堅持質(zhì)量為先、兼顧速度，針對不同的服務(wù)項目，科學(xué)合理地確定社會化路徑。如在項目選擇上要由易到難，可先行對一些非關(guān)鍵部位、非核心區(qū)域的服務(wù)項目實行社會化。在模式選擇上要由淺到深，如果不能引進(jìn)服務(wù)團(tuán)隊，可先引進(jìn)管理團(tuán)隊；如果也不能引入管理團(tuán)隊，可先引入標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

以人為本，服務(wù)為先。后勤服務(wù)社會化改革關(guān)系機(jī)關(guān)職能的正常運轉(zhuǎn)，也關(guān)系后勤職工的切身利益。必須堅持以人為本的指導(dǎo)思想和為機(jī)關(guān)服務(wù)的根本宗旨，處理好服務(wù)與經(jīng)營、集體與個人的關(guān)系，兼顧好機(jī)關(guān)、企業(yè)、職工等各方面利益。重點是加強(qiáng)對服務(wù)企業(yè)的服務(wù)規(guī)范，對不同性質(zhì)的服務(wù)項目采取不同的政策導(dǎo)向。對側(cè)重經(jīng)營屬性的項目，允許企業(yè)按照市場原則開展經(jīng)營；對側(cè)重公益屬性的項目，必須堅持服務(wù)為先，綜合采取激勵和約束手段，強(qiáng)調(diào)提供質(zhì)優(yōu)價廉的服務(wù)。

（三）突出四個重點

明確服務(wù)分類。明確服務(wù)分類是后勤服務(wù)社會化改革特別是向社會力量購買服務(wù)的重要前提。要根據(jù)政策制度規(guī)定，結(jié)合機(jī)關(guān)工作實際，對后勤服務(wù)項目全面系統(tǒng)梳理，綜合評估論證。重點厘清哪些服務(wù)項目涉及機(jī)關(guān)工作關(guān)鍵部位、核心區(qū)域，哪些服務(wù)項目涉及安全保密、具有特殊要求，在此基礎(chǔ)上綜合考慮現(xiàn)實可能性、服務(wù)可靠性，合理區(qū)分哪些服務(wù)項目能由社會力量承擔(dān)、可由市場配置資源，哪些服務(wù)項目不能或不宜由市場配置資源，從而為推動服務(wù)改革、優(yōu)化服務(wù)體系提供依據(jù)。

健全制度規(guī)范。健全制度規(guī)范是后勤服務(wù)社會化改革的重要支撐。要總結(jié)各級各地經(jīng)驗做法，建立健全后勤服務(wù)社會化相關(guān)制度體系，推動后勤服務(wù)社會化有序進(jìn)行。重點是在完成服務(wù)分類的基礎(chǔ)上，建立健全后勤服務(wù)項目基本目錄制度，結(jié)合政府購買服務(wù)改革，將購買后勤服務(wù)納入購買服務(wù)指導(dǎo)目錄。圍繞“怎么買、怎么管”，制定完善購買服務(wù)管理辦法，對購買主體、承接主體、購買內(nèi)容、購買程序、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、績效評價以及獎懲措施等內(nèi)容和環(huán)節(jié)做出全面系統(tǒng)規(guī)范，為向社會力量購買服務(wù)提供基本遵循。

加強(qiáng)服務(wù)監(jiān)管。加強(qiáng)服務(wù)監(jiān)管是后勤服務(wù)社會化改革的必然要求。要樹立服務(wù)與監(jiān)管同步的思想，隨著服務(wù)機(jī)制和保障方式的變化，不斷健全監(jiān)管機(jī)構(gòu)、完善監(jiān)管機(jī)制、提升監(jiān)管能力，切實加強(qiáng)對服務(wù)企業(yè)的綜合監(jiān)管，確保監(jiān)管到位、服務(wù)落實。要樹立服務(wù)與監(jiān)管共贏的意識，加強(qiáng)與服務(wù)企業(yè)的溝通交流，相互理解、相互尊重、相互支持，不斷增進(jìn)服務(wù)企業(yè)對機(jī)關(guān)后勤工作的責(zé)任感和榮譽(yù)感，努力營造團(tuán)結(jié)和諧、共建共贏的良好氛圍。

完善相關(guān)保障。推進(jìn)后勤服務(wù)社會化改革，還要堅持問題導(dǎo)向，完善相關(guān)保障。要妥善安置人員，確保平穩(wěn)過渡。要落實經(jīng)費保障，按照優(yōu)質(zhì)高效節(jié)約的原則，科學(xué)測算購買服務(wù)所需經(jīng)費，按照政府購買服務(wù)相關(guān)規(guī)定納入財政預(yù)算予以保障。要強(qiáng)調(diào)安全保密，加強(qiáng)對購買服務(wù)特別是服務(wù)企業(yè)進(jìn)駐退出的全過程管控，確保改革安全穩(wěn)定。