如何加強(qiáng)和完善民主集中制建設(shè)

中國(guó)共產(chǎn)黨是根據(jù)自己的綱領(lǐng)和章程，按照民主集中制組織起來(lái)的統(tǒng)一整體。民主集中制既是黨的根本組織原則，也是群眾路線在黨的生活中的運(yùn)用。民主集中制的實(shí)質(zhì)性內(nèi)涵是民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合，其目標(biāo)是“努力造成又有集中又有民主，又有紀(jì)律又有自由，又有統(tǒng)一意志又有個(gè)人心情舒暢生動(dòng)活潑的政治局面”。黨的十九大通過(guò)的黨章，分別在總綱、第二章黨的組織制度、第六章黨的干部中對(duì)民主集中制作了明確規(guī)定。新時(shí)代黨的建設(shè)的一個(gè)基本任務(wù)就是加強(qiáng)和完善民主集中制建設(shè)，以使它更具有針對(duì)性、可操作性和實(shí)效性。

一、如何實(shí)行充分的民主

黨章的總綱規(guī)定，必須充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，發(fā)揮各級(jí)黨組織和廣大黨員的積極性創(chuàng)造性。怎樣更好地做到這一點(diǎn)呢？

一是加強(qiáng)和改善選舉制度。選舉是民主的象征。延安時(shí)期，黨就提出過(guò)，沒(méi)有選舉，就沒(méi)有民主。黨章規(guī)定，黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，除它們派出的代表機(jī)關(guān)和在非黨組織中的黨組外，都由選舉產(chǎn)生。在這方面，已經(jīng)實(shí)行差額選舉制度。1987年黨的十三大在中央委員和候補(bǔ)委員的預(yù)選中首次實(shí)行差額選舉；1994年頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》規(guī)定，黨的地方各級(jí)代表大會(huì)代表，委員會(huì)委員、候補(bǔ)委員、常委會(huì)委員，紀(jì)委委員、常委會(huì)委員實(shí)行差額選舉。

十九大通過(guò)的黨章規(guī)定，黨的各級(jí)代表大會(huì)的代表和委員會(huì)的產(chǎn)生，要體現(xiàn)選舉人的意志。選舉采用無(wú)記名投票的方式。候選人名單要由黨組織和選舉人充分醞釀?dòng)懻??？梢灾苯硬捎煤蜻x人數(shù)多于應(yīng)選人數(shù)的差額選舉辦法進(jìn)行正式選舉。也可以先采用差額選舉辦法進(jìn)行預(yù)選，產(chǎn)生候選人名單，然后進(jìn)行正式選舉。在十九大召開的過(guò)程中，各代表團(tuán)就以差額選舉方式對(duì)“兩委”人選進(jìn)行了預(yù)選。提名十九屆中央委員候選人222名，差額18名，當(dāng)選204名，差額比例為8.8%。提名候補(bǔ)中央委員候選人189名，差額17名，當(dāng)選172名，差額比例為9.9%。提名中央紀(jì)委委員候選人144名，差額11名，當(dāng)選133名，差額比例為8.3%。

事實(shí)表明，差額選舉是一種擴(kuò)大民主的有效做法。今后可進(jìn)一步擴(kuò)大差額的范圍，在此基礎(chǔ)上引入競(jìng)爭(zhēng)性選舉。比如，可先在居住比較集中的城市街道中試行：明確規(guī)定候選人的條件，通過(guò)登記、資格審查、競(jìng)選演說(shuō)、投票等環(huán)節(jié)，選出的人數(shù)可比規(guī)定人數(shù)多1—2人，再由黨組織進(jìn)行考察，最后確定當(dāng)選人。在此過(guò)程中，要制定明確的規(guī)則避免惡性競(jìng)爭(zhēng)。無(wú)論什么樣的人當(dāng)選，都要遵守黨規(guī)黨紀(jì)，并服從同級(jí)黨組織和上級(jí)黨組織的工作安排。通過(guò)長(zhǎng)期多地的試行，總結(jié)完善后，可再循序漸進(jìn)地?cái)U(kuò)大競(jìng)爭(zhēng)性選舉的范圍。

二是加強(qiáng)和改善民主推薦干部制度。目前，我們?cè)谶@方面的制度安排已相對(duì)成熟。原來(lái)，在某個(gè)單位或某個(gè)地區(qū)選拔領(lǐng)導(dǎo)人，首先是采取無(wú)記名投票的方式進(jìn)行大會(huì)民主推舉，然后再在一定范圍內(nèi)進(jìn)行談話推舉；現(xiàn)在，“海推”之外又增加了“海談”，也就是在更大范圍內(nèi)進(jìn)行談話推舉。這樣，參加者對(duì)于要推舉的人更加慎重、負(fù)責(zé)。十九屆中央委員、中央紀(jì)委委員的產(chǎn)生就充分體現(xiàn)了這一新的做法，按照中央規(guī)定的程序和方法，經(jīng)過(guò)了“綜合分析研究，確定考察單位”“談話調(diào)研和推薦，確定考察對(duì)象”“深入考察，提出遴選對(duì)象”“聽取考察組匯報(bào)，提出建議名單”這樣4個(gè)大的步驟。其中，堅(jiān)持差額考察、差額遴選、好中選優(yōu)，綜合考慮人選條件和提名名額、結(jié)構(gòu)等情況，有152名考察對(duì)象沒(méi)有被列為遴選對(duì)象。這種變化集中體現(xiàn)了民主推薦干部的制度創(chuàng)新，從而將民主的真實(shí)性、有效性更充分地發(fā)揮了出來(lái)，進(jìn)一步提升了黨內(nèi)民主的質(zhì)量和實(shí)效。

在以往成功做法的基礎(chǔ)上，今后需要做的是如何打破年齡、資歷和職位的限制，把“信念堅(jiān)定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實(shí)、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔”的好干部推上重要領(lǐng)導(dǎo)崗位。其中，可以進(jìn)行探索的是，對(duì)被考察人也要進(jìn)行談話，比如先由其對(duì)一些相關(guān)崗位的問(wèn)題進(jìn)行回答，或者由其說(shuō)明自己的特長(zhǎng)和志趣，并進(jìn)而提出對(duì)某個(gè)崗位和未來(lái)工作的設(shè)想。然后，考察組再據(jù)此進(jìn)行系統(tǒng)而全面的考察。讓被考察人也參與進(jìn)來(lái)，充分表達(dá)自己的能力和意愿，可能會(huì)更好地做到“人盡其才”，也可能更容易發(fā)現(xiàn)“具有專業(yè)思維、專業(yè)素養(yǎng)、專業(yè)方法、有本事、善治理的行家里手”。

三是加強(qiáng)和改善民主決策制度。在這方面，目前行之有效的是黨委會(huì)議制度。黨章規(guī)定，黨的各級(jí)委員會(huì)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度。凡屬重大問(wèn)題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的原則，由黨的委員會(huì)集體討論，作出決定；委員會(huì)成員要根據(jù)集體的決定和分工，切實(shí)履行自己的職責(zé)。黨委會(huì)是一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)集體，這個(gè)集體必須團(tuán)結(jié)、和諧。日常工作中，“黨委各委員之間要把彼此知道的情況互相通知、互相交流”。彼此尊重、密切協(xié)作、步調(diào)一致，既是黨委會(huì)工作的要求，也是實(shí)現(xiàn)集體領(lǐng)導(dǎo)的必要途徑。

完善黨委會(huì)議制度，可在程序上專門增加一個(gè)調(diào)查研究環(huán)節(jié)或使調(diào)查研究制度化。習(xí)近平總書記曾提出，“不調(diào)研不決策”，若落實(shí)在制度安排上，可在相關(guān)條例中規(guī)定，在重大決策之前，每一個(gè)黨委會(huì)或黨組成員，都要進(jìn)行深入細(xì)致的調(diào)查研究，并寫出書面調(diào)查報(bào)告，然后再開會(huì)討論。

完善黨委會(huì)議制度，要突出個(gè)人分工負(fù)責(zé)。比如，在黨委會(huì)討論問(wèn)題時(shí)，現(xiàn)在明確規(guī)定，每個(gè)人的發(fā)言都要記錄在案，從而可使今后追責(zé)或免責(zé)有據(jù)可查。在此基礎(chǔ)上，可以加強(qiáng)和擴(kuò)展無(wú)記名投票民主表決制度。十九大重新強(qiáng)調(diào)“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”，絕不是黨委書記領(lǐng)導(dǎo)一切。

完善黨委會(huì)議制度，還可進(jìn)一步加強(qiáng)智庫(kù)建設(shè)。據(jù)有關(guān)人士統(tǒng)計(jì)，目前中國(guó)已是世界第二智庫(kù)大國(guó)。其中，主要是國(guó)家級(jí)和省一級(jí)的智庫(kù)。今后可明文規(guī)定，各級(jí)黨的委員會(huì)在重大決策之前，先委托某個(gè)智庫(kù)或組建一個(gè)專家委員會(huì)對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行論證，并提出論證報(bào)告和明確意見(jiàn)，以供黨委會(huì)討論表決?，F(xiàn)代治理的一個(gè)重要標(biāo)志就是專家治理。引入專家參與決策可以更好地使“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”。

二、如何實(shí)行正確的集中

集中制，就是在集中正確意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，做到統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一政策，統(tǒng)一計(jì)劃，統(tǒng)一指揮，統(tǒng)一行動(dòng)。黨獨(dú)立的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)制度是在延安整風(fēng)的過(guò)程中建立起來(lái)的。

1942年8月29日，中共中央印發(fā)《中共中央關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》，其中規(guī)定：“根據(jù)地的統(tǒng)一與一元化，應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)在每個(gè)根據(jù)地有一個(gè)統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)一切的黨的委員會(huì)，因此，確定中央代表機(jī)關(guān)及各級(jí)黨委為各地區(qū)的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，統(tǒng)一各地區(qū)的黨政軍民工作的領(lǐng)導(dǎo)。”這就是說(shuō)，黨組織是各根據(jù)地的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。在各地領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)調(diào)整的基礎(chǔ)上，中央機(jī)構(gòu)也進(jìn)行了調(diào)整。1943年3月16—20日，中央政治局召開會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于中央機(jī)構(gòu)調(diào)整及精簡(jiǎn)的決定》，其主要包括兩個(gè)方面：一是關(guān)于政治局的權(quán)責(zé)，規(guī)定“在兩次中央全會(huì)之間，中央政治局擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)整個(gè)黨工作的責(zé)任，有權(quán)決定一切重大問(wèn)題。政治局推定毛澤東同志為主席”；二是關(guān)于書記處的權(quán)責(zé)和改組，規(guī)定“書記處是根據(jù)政治局所決定的方針處理日常工作的辦事機(jī)關(guān)，它在組織上服從政治局，但在政治局方針下有權(quán)處理和決定一切日常性質(zhì)的問(wèn)題”。書記處最初由毛澤東、劉少奇、任弼時(shí)三人組成，毛澤東為主席。書記處會(huì)議由主席召集，所討論的問(wèn)題，“主席有最后決定之權(quán)”。至此，就在全黨建立了一種自上而下的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制。這種領(lǐng)導(dǎo)體制最大的優(yōu)點(diǎn)就是戰(zhàn)斗力強(qiáng)和效率高，可以高度集中全黨的力量。

改革開放以后，為避免一元化領(lǐng)導(dǎo)帶來(lái)的弊端，曾探索黨政分開、政企分開，并制定了相應(yīng)的一系列規(guī)章制度。不過(guò)，這樣運(yùn)行一段時(shí)間后，又出現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化的傾向，到十八大前后，黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化甚至到了比較嚴(yán)重的地步。針對(duì)這種情況，以習(xí)近平同志為核心的黨中央不斷采取措施來(lái)加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

最能體現(xiàn)集中制的是黨章規(guī)定的“四個(gè)服從”：黨員個(gè)人服從黨的組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級(jí)組織服從上級(jí)組織，全黨各個(gè)組織和全體黨員服從黨的全國(guó)代表大會(huì)和中央委員會(huì)。黨之所以能夠不斷取得成功，在某種程度上正是緣于這樣一種上下暢通的組織構(gòu)架與工作機(jī)制。

習(xí)近平總書記指出，黨章規(guī)定的“四個(gè)服從”，既是黨最基本的組織原則，也是最基本的組織紀(jì)律。全黨同志要強(qiáng)化組織意識(shí)，時(shí)刻想到自己是黨的人，是組織的一員，時(shí)刻不忘自己應(yīng)盡的義務(wù)和責(zé)任，相信組織、依靠組織、服從組織，自覺(jué)接受組織安排和紀(jì)律約束，自覺(jué)維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。他還反復(fù)強(qiáng)調(diào)，黨員干部要遵守政治規(guī)矩，其中最大的政治規(guī)矩就是“四個(gè)服從”。它是組織性的最重要體現(xiàn)，其本質(zhì)就是維護(hù)黨中央權(quán)威、維護(hù)黨內(nèi)團(tuán)結(jié)統(tǒng)一、保持黨組織的紀(jì)律性和約束力。為此，就要牢固樹立政治意識(shí)、大局意識(shí)、核心意識(shí)、看齊意識(shí)，堅(jiān)定維護(hù)以習(xí)近平同志為核心的黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保證全黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一和行動(dòng)一致，保證黨的決定得到迅速有效的貫徹執(zhí)行。

維護(hù)黨中央權(quán)威不僅是一種意識(shí)和觀念，還落實(shí)在黨的政治生活和實(shí)際工作中。十九大“兩委”人選的考察就充分將“四個(gè)意識(shí)”作為衡量和檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。不能同黨中央保持高度一致、自覺(jué)維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的，一票否決；對(duì)黨中央決策部署態(tài)度曖昧甚至心懷不滿、另搞一套的，一票否決；骨頭不硬、見(jiàn)風(fēng)使舵、愛(ài)惜羽毛、當(dāng)所謂“開明紳士”、不敢擔(dān)當(dāng)?shù)?，一票否決，等等。十九大以后，中共中央政治局又審議通過(guò)了《中共中央政治局關(guān)于加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的若干規(guī)定》。規(guī)定指出，黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是黨的領(lǐng)導(dǎo)的最高原則，從根本上關(guān)乎黨和國(guó)家前途命運(yùn)、關(guān)乎人民根本利益。加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是全黨共同的政治責(zé)任。

堅(jiān)持“四個(gè)服從”的一個(gè)重要制度安排就是請(qǐng)示報(bào)告制度。黨的下級(jí)組織要向上級(jí)組織請(qǐng)示和報(bào)告工作。習(xí)近平總書記指出：“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部都要嚴(yán)格執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度?！闭?qǐng)示報(bào)告制度是黨的政治紀(jì)律和集中制原則的內(nèi)在要求。

集中制的另一個(gè)重要體現(xiàn)就是“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心。2015年12月修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》規(guī)定，黨的地方委員會(huì)在本地區(qū)發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

完善集中制要著眼于兩個(gè)方面：一是上下暢通，保證上策下達(dá)和下情上傳；二是左右協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌兼顧各項(xiàng)工作，齊頭并進(jìn)。正確的集中還要進(jìn)一步制定相關(guān)規(guī)則來(lái)保障。實(shí)際上，充分的民主不是目的，正確的集中才是目的。集中對(duì)制度和人的要求更高，在這方面我們還要進(jìn)行長(zhǎng)期探索。

民主集中制作為黨的根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度，既是馬克思主義政黨的必然要求，又是為黨的歷史所充分證明了的一種行之有效的制度。然而，在民主集中制的實(shí)行過(guò)程中，黨也有著深刻的教訓(xùn)。在很大程度上，黨在歷史上所犯的錯(cuò)誤，都是因?yàn)闆](méi)有很好運(yùn)用民主集中制所造成的。因此，黨的民主集中制建設(shè)關(guān)乎黨的事業(yè)的成敗。正是從這個(gè)意義上，習(xí)近平總書記指出，黨的制度建設(shè)的核心內(nèi)容，就是民主集中制建設(shè)。2013年11月，中央頒布《黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》，提出切實(shí)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里；完善民主集中制建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)，加快構(gòu)建黨內(nèi)民主制度體系。目前，這一工作已經(jīng)完成。2018年2月，中央又印發(fā)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018—2022年）》，其中規(guī)定，堅(jiān)持民主集中制這一根本組織原則，全面規(guī)范黨的各級(jí)各類組織的產(chǎn)生和職責(zé)，夯實(shí)管黨治黨、執(zhí)政治國(guó)的組織制度基礎(chǔ)。這一工作完成之后，有關(guān)民主集中制的法規(guī)制度將臻于完善之境。

除了制度建設(shè)之外，堅(jiān)持和完善民主集中制還要加強(qiáng)教育培訓(xùn)，使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部都形成民主集中制的觀念、養(yǎng)成民主集中的作風(fēng)、具備運(yùn)用民主集中制的能力。同時(shí)，更要?jiǎng)?chuàng)新方式方法接受監(jiān)督，包括黨內(nèi)監(jiān)督和人民監(jiān)督。近年來(lái)，中紀(jì)委等部門開通了各類舉報(bào)平臺(tái)，大大擴(kuò)展了人民監(jiān)督的渠道和范圍。接受監(jiān)督的一個(gè)目的就是要讓民主集中制更好地運(yùn)行，而讓違反民主集中制的人受到懲戒。隨著黨的建設(shè)的不斷創(chuàng)新，民主集中制的優(yōu)勢(shì)將會(huì)更加凸顯：既能實(shí)行充分民主，又具有效率，還能預(yù)防顛覆性錯(cuò)誤。