地方治理視域下湖南全面深化改革的動(dòng)力機(jī)制

吳三通

摘要：黨的十八屆三中全會(huì)不僅提出了全面深化改革的戰(zhàn)略部署，而且從理論上第一次界定，全面深化改革的總目標(biāo)，是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。本文基于地方治理分析了湖南當(dāng)下深化改革中幾個(gè)不可回避的重要問題，即改革的動(dòng)力空間、動(dòng)力要素及動(dòng)力機(jī)制構(gòu)建，并給出了可操作性建議。

關(guān)鍵詞：地方治理全面深化改革動(dòng)力空間動(dòng)力機(jī)制

一、全面深化改革：?jiǎn)栴}提出與研究綜述

黨的十八界三中全會(huì)公布了全面深化改革的戰(zhàn)略部署，改革點(diǎn)、時(shí)間表和路線圖也非常清晰。當(dāng)前改革遭遇的最大挑戰(zhàn)，就是改革動(dòng)力不足，其表現(xiàn)如下：[1]①尚未認(rèn)同改革理念，導(dǎo)致“原則支持，具體反對(duì)”比較常見；②改革必然調(diào)整既得利益，導(dǎo)致自保或者旁觀動(dòng)機(jī)遠(yuǎn)高于改革熱情；③改革激勵(lì)（包括負(fù)激勵(lì)）不到位；④夸大自身重要性和特殊性以拖延改革。

學(xué)界對(duì)深化改革問題進(jìn)行了廣泛研究，產(chǎn)生了一大批頗有價(jià)值的成果，如包心鑒（2013）闡述了改革總體布局的科學(xué)涵義；任劍濤（2013）指出了改革真與假的判斷標(biāo)準(zhǔn)；丁元竹（2014）強(qiáng)調(diào)建立與全面深化改革相適應(yīng)的決策機(jī)制；吳敬璉（2012）主張中國(guó)要盡快實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化、法治化改革；汪玉凱（2014）論述了第二次改革的關(guān)鍵在于公共治理變革。而針對(duì)改革的動(dòng)力機(jī)制研究，文獻(xiàn)雖然不多，但研究很有啟發(fā)性。如周志忍（2012）認(rèn)為我國(guó)行政改革的動(dòng)力機(jī)制，必須向開放式、體制外與民眾主導(dǎo)型轉(zhuǎn)型；鄭永年（2011）研究了中國(guó)社會(huì)福利改革的政治動(dòng)力，指出要從福利特權(quán)化向福利公民權(quán)化轉(zhuǎn)軌。丁煌、汪霞（2014）基于協(xié)同學(xué)理論建立了地方政府政策執(zhí)行的動(dòng)力機(jī)制模型；辛本祿、蒲新微（2013）主張中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的動(dòng)力機(jī)制在于廓清行政權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)力與社會(huì)權(quán)力的邊界。上述動(dòng)力機(jī)制研究，有如下特點(diǎn)：一是研究多限于利益視角，不夠全面，二是側(cè)重于單領(lǐng)域改革或者單項(xiàng)改革，認(rèn)識(shí)論與方法論不夠系統(tǒng)。

由于歷史文化傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)政治體制不同，西方發(fā)達(dá)國(guó)家并無全面深化改革之說，其改革研究，更多圍繞政府展開。Riggs（1978）指出，經(jīng)濟(jì)要素、社會(huì)要素、溝通網(wǎng)、符號(hào)系統(tǒng)和政治架構(gòu)，共同決定行政模式及其變革；Peters（1992）建立了“自覺意志模型”來描述體制內(nèi)行政改革動(dòng)力機(jī)制的特點(diǎn)。Walker（2006）提出了政府改革動(dòng)力的四大模型：公眾壓力模型、學(xué)習(xí)模型、競(jìng)爭(zhēng)模型和縱向影響模型。有鑒于此，作者試圖基于地方治理視域下積極探索全面深化改革的動(dòng)力機(jī)制。

不言而喻，地方治理的水平如何，直接影響著國(guó)家治理的成敗。而改革是促進(jìn)治理的關(guān)鍵路徑。本文重點(diǎn)分析了湖南改革的動(dòng)力空間、動(dòng)力要素類型及其特征，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建了改革的動(dòng)力機(jī)制。這對(duì)于遵循中央的改革部署，緊密結(jié)合湖南實(shí)際，廣泛達(dá)成改革共識(shí)，有效集聚改革動(dòng)力，沖破既得利益藩籬，完善一整套制度，從而改善湖南的地方治理體系，增強(qiáng)地方治理能力，釋放市場(chǎng)活力，形成社會(huì)合力，凸顯湖南在新一輪改革中的特色和優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)湖南富民強(qiáng)省，具有較強(qiáng)的理論價(jià)值和指導(dǎo)意義。

二、全面深化改革：動(dòng)力空間分析

本文提出了“改革的動(dòng)力空間”概念，其涵義是指基于改革的初始條件，改革的動(dòng)力要素相互作用，并向改革目標(biāo)逼近的動(dòng)態(tài)演化空間，可簡(jiǎn)化描述為下圖-1：點(diǎn)A為改革的初始條件，點(diǎn)C1、C2、C3分別是改革的短期、中期與長(zhǎng)期目標(biāo)，點(diǎn)B1、B2、B3則指動(dòng)力要素的不同水平（即要素的數(shù)量與質(zhì)量的綜合效應(yīng)），那么，ΔAB1C1、ΔAB2C2和ΔAB3C3就是不同動(dòng)力要素水平、不同分期改革目標(biāo)相對(duì)應(yīng)的動(dòng)力空間。隨著改革的動(dòng)力要素量的增多和質(zhì)的提高，改革的動(dòng)力空間不斷向外顯著拓展，即SΔAB1C1

改革的目標(biāo)組合，本研究直接把國(guó)家的分期目標(biāo)遷移到湖南，雖然湖南設(shè)定了自身目標(biāo)，但仍然可以看作是國(guó)家目標(biāo)框架下的區(qū)域性體現(xiàn)，同樣適用。從上述分析可知，改革的目標(biāo)組合既定，改革的動(dòng)力空間就由改革的初始條件與改革的動(dòng)力要素共同決定。而初始條件包括約束條件和優(yōu)勢(shì)條件，能夠充分體現(xiàn)湖南省改革區(qū)別于其他省區(qū)的個(gè)性。該初始條件鑒于改革動(dòng)力要素的重要性，將在第三部分考察。

三、湖南深化改革的動(dòng)力要素及其特征分析

對(duì)改革的動(dòng)力要素闡述如下：（1）動(dòng)力的內(nèi)容要素，可區(qū)分為思想動(dòng)力、利益動(dòng)力與制度動(dòng)力。改革史，首先是一段思想演化史，同時(shí)是一段利益調(diào)整史，更是一段制度變遷史。深化改革就是在特定思想指導(dǎo)下對(duì)利益格局的系統(tǒng)性調(diào)整，繼而形成符合社會(huì)公平正義的利益格局。如何打破極為龐大的既得利益呢，一靠思想解放，二靠制度變革，兩者將共同弱化既得利益，并最終克服和超越既得利益。湖南是內(nèi)陸省份，思想障礙相對(duì)更多，既得利益相對(duì)更牢，制度體系更需要完善。這就意味著湖南在全面深化改革上必須更加關(guān)注思想解放，更加聚焦利益調(diào)整，更加致力于把中央的頂層制度設(shè)計(jì)結(jié)合到湖南實(shí)際的制度執(zhí)行過程來。從發(fā)展歷史來看，湖南的革命思維較濃，觀望保守思維較強(qiáng)，規(guī)則思維不足，改革思維和創(chuàng)新思維不夠。所以，當(dāng)思想、利益與制度三者相互纏繞相互依賴呈現(xiàn)“板結(jié)”狀態(tài)時(shí)，深化改革所亟需的動(dòng)力從何處突破迸發(fā)尤為關(guān)鍵。

（2）動(dòng)力的主體要素，可區(qū)分為組織動(dòng)力、群體動(dòng)力與個(gè)體動(dòng)力。湖南省委深改組是改革的組織動(dòng)力中樞。省委深改組可通過強(qiáng)調(diào)改革的頂層設(shè)計(jì)、重點(diǎn)領(lǐng)域及改革績(jī)效的考核評(píng)價(jià)。省委書記和省長(zhǎng)作為改革的關(guān)鍵決策個(gè)體和政治責(zé)任個(gè)體，省委深改組其他成員、分管副省長(zhǎng)及省直部門負(fù)責(zé)人等，做改革的促進(jìn)派，并采用組織或非組織手段，建立改革的精英團(tuán)隊(duì)，鼓勵(lì)和吸引企業(yè)和社會(huì)公眾討論、參與、監(jiān)督和評(píng)估改革，擴(kuò)大改革的支持陣營(yíng)。將組織動(dòng)力與個(gè)體動(dòng)力結(jié)合起來，為群體動(dòng)力的迸發(fā)營(yíng)造良好環(huán)境。

對(duì)動(dòng)力要素的特征分析如下：（1）依據(jù)動(dòng)力要素的屬性，區(qū)分為正動(dòng)力與逆動(dòng)力。湖南的改革，既要重視改革的正動(dòng)力，更要關(guān)注改革的逆動(dòng)力，要盡最大可能把改革的逆動(dòng)力轉(zhuǎn)化為正動(dòng)力。理論上，改革的正動(dòng)力與逆動(dòng)力相互作用后的凈動(dòng)力水平，決定改革的整體走向以及進(jìn)展程度：①凈動(dòng)力I=0時(shí)，改革不進(jìn)不退，為膠著狀態(tài)，沒有改革績(jī)效，這是湖南應(yīng)該嚴(yán)格防范的；②凈動(dòng)力I>0時(shí)，改革只進(jìn)不退，為積極狀態(tài)，具有正績(jī)效，這是湖南應(yīng)該爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)的；③凈動(dòng)力I<0時(shí)，改革不進(jìn)反退，為消極狀態(tài)，具有負(fù)績(jī)效，這是湖南應(yīng)該堅(jiān)決規(guī)避的。可以從改革的動(dòng)力要素類型角度來深入考察湖南的逆動(dòng)力分布狀況。

（2）依據(jù)動(dòng)力要素的邊界，區(qū)分為內(nèi)在動(dòng)力與外在動(dòng)力。湖南的改革，需激發(fā)和凝聚內(nèi)在動(dòng)力，也要改善和吸納外在動(dòng)力。就省委省政府（省委深改組）而言，外在動(dòng)力明顯強(qiáng)于、多于內(nèi)在動(dòng)力。近7000萬常住人口的基本權(quán)利與福祉訴求，是最根本的外在動(dòng)力，來自中央政府的政治動(dòng)員、立法、控制、監(jiān)督和政策優(yōu)惠，來自地方政府（14個(gè)市州、122個(gè)縣區(qū)市）的創(chuàng)新、服從、合作、反控制及靈活變通，來自其他省區(qū)市步步緊逼的改革競(jìng)爭(zhēng)，省域內(nèi)的企業(yè)、媒體、社會(huì)組織和學(xué)者的改革參與都是外在動(dòng)力。內(nèi)外動(dòng)力的分析框架對(duì)省以下的各級(jí)地方政府同樣有效。

四、構(gòu)建湖南深化改革的動(dòng)力機(jī)制

從復(fù)雜性科學(xué)角度來看，湖南的全面深化改革，就是一個(gè)復(fù)雜的開放大系統(tǒng)，無論是從內(nèi)容上包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等子系統(tǒng)，還是從行政隸屬上涵蓋省委省政府-市州黨委政府-區(qū)縣市黨委政府-鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府，還是從改革主體上的三種形式，即組織、群體與個(gè)體，各個(gè)子系統(tǒng)間與更低層次的系統(tǒng)間相互依存，相互交換信息、物質(zhì)和能量。構(gòu)建改革的動(dòng)力機(jī)制可歸結(jié)如下：

①優(yōu)化改革的動(dòng)力生成機(jī)制。各種動(dòng)力主體與動(dòng)力要素在特定的動(dòng)力空間里相互關(guān)聯(lián)、相互作用、相互耦合的演進(jìn)過程及其結(jié)果輸出，即動(dòng)力生成機(jī)制。動(dòng)力生成機(jī)制是全面深化改革的決定性階段。由于各個(gè)改革主體（組織、群體和個(gè)體）都是具有自我適應(yīng)、自我發(fā)展、自我調(diào)節(jié)的子系統(tǒng)，所以湖南省優(yōu)化改革的動(dòng)力生成機(jī)制需要圍繞以下思路展開：一是多手段有效傳播改革理念，縮小改革分歧，達(dá)成改革共識(shí)；二是通過多方式對(duì)既得利益形成結(jié)構(gòu)性沖擊，弱化和轉(zhuǎn)化既得利益者；三是既深化改革，又完善制度，貫徹執(zhí)行改革的激勵(lì)與責(zé)任追究制度；四是切實(shí)增強(qiáng)改革過程面向全社會(huì)的公開透明，明確反對(duì)“黑箱操作”、“閉門改革”，保障改革的合法性。

②加強(qiáng)改革的動(dòng)力傳導(dǎo)機(jī)制。動(dòng)力傳導(dǎo)機(jī)制有三種路徑，一是垂直傳導(dǎo)，二是水平傳導(dǎo)，三是網(wǎng)絡(luò)化傳導(dǎo)。垂直傳導(dǎo)指改革動(dòng)力在等級(jí)制官方組織體系內(nèi)自上而下或者自下而上的傳導(dǎo)。水平傳導(dǎo)則體現(xiàn)在湖南與其他省區(qū)市的諸多改革主體在相應(yīng)領(lǐng)域以相互競(jìng)爭(zhēng)、相互學(xué)習(xí)、相互合作等形式實(shí)現(xiàn)的傳導(dǎo)。網(wǎng)絡(luò)化傳導(dǎo)是指在開放的大系統(tǒng)中，省域內(nèi)各改革主體之間的多方向、多回路、多形式的傳導(dǎo)。網(wǎng)絡(luò)化傳導(dǎo)的正常運(yùn)行，意味著改革的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)較小，總成本較低，而總收益較高，要加強(qiáng)動(dòng)力傳導(dǎo)機(jī)制，簡(jiǎn)述如下：一是湖南省委深改組要公開警告那些只顧及地方利益或部門利益的選擇性改革，更不允許“踩線搶跑”；二是要善于研究本省涌現(xiàn)的改革正面經(jīng)典案例，及時(shí)將其合法化，制度化；三是防止對(duì)其他兄弟省區(qū)市的改革舉措斷章取義，只截取有利于改革主導(dǎo)者的環(huán)節(jié)，盲目效仿、競(jìng)爭(zhēng)與合作；四是一旦發(fā)現(xiàn)“偽改革”侵犯企業(yè)與社會(huì)公眾的合法利益、借故拖延改革的行為，對(duì)責(zé)任人依法實(shí)施嚴(yán)格制裁，確保改革的純潔性。

③促進(jìn)改革的動(dòng)力擴(kuò)散機(jī)制。當(dāng)改革動(dòng)力在湖南省域內(nèi)的政府、企業(yè)、公眾、社會(huì)組織與媒體之間不斷生成、累積，有效傳導(dǎo)，產(chǎn)生了明顯的改革績(jī)效，改革成果惠及全省幾千萬人口，湖南的“五位一體”建設(shè)躍升到新臺(tái)階，改革經(jīng)驗(yàn)被其他省區(qū)市借鑒，或者直接被中央政府予以正式認(rèn)可和全國(guó)復(fù)制，這就是動(dòng)力擴(kuò)散機(jī)制。它通過動(dòng)力生成機(jī)制的優(yōu)化和動(dòng)力傳導(dǎo)機(jī)制的加強(qiáng)，激發(fā)了存量，創(chuàng)造了增量“改革資本”，形成了改革動(dòng)力的示范與溢出效應(yīng)。湖南作為中部省份，改革的初始條件一般，卻能利用“一帶一部”的新機(jī)遇，推進(jìn)系統(tǒng)性和協(xié)同性改革，承擔(dān)了國(guó)家層面上的戰(zhàn)略責(zé)任。更深遠(yuǎn)的影響是，再定義了我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的原有版圖，為中西部省份銳意改革、推動(dòng)發(fā)展提供了可參照的樣本。

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（作者單位：長(zhǎng)沙市委黨校政治學(xué)教研部，湖南 長(zhǎng)沙 410004）endprint