新中國的設(shè)市模式分析

景曉鋒

摘要：本文詳細(xì)介紹了目前中國城市的級別分類，分析了建國以來中國的主要設(shè)市模式及其未來演變，并結(jié)合河南省的城市進(jìn)行了系統(tǒng)論證，使我們能深刻了解新中國的設(shè)市模式演變情況，熟悉河南省城市的淵源。

關(guān)鍵詞： 新中國；設(shè)市模式；分析

2017年3月李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中提出，要支持中小城市和特色小城鎮(zhèn)發(fā)展，推動(dòng)一批具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設(shè)市，發(fā)揮城市群輻射帶動(dòng)作用。這為地方縣級行政區(qū)劃的調(diào)整提供了難得的機(jī)遇。

此后不久，2017年4月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，湖南省長沙市的寧鄉(xiāng)縣、陜西省榆林市的神木縣、浙江省臺州市的玉環(huán)縣、河北省承德市的平泉縣、四川省內(nèi)江市的隆昌縣相繼撤縣設(shè)市，分別設(shè)立縣級寧鄉(xiāng)市、縣級神木市、縣級玉環(huán)市、縣級平泉市、縣級隆昌市。這些縣撤縣設(shè)市，都是國務(wù)院批準(zhǔn)、民政部發(fā)文公布。撤縣設(shè)市后，這些縣級市由原來的地級市代管。

這些縣的撤縣設(shè)市透露了一個(gè)重要的信號，即中國暫停了20年的縣改市，真正開始重新開閘。根據(jù)《決策》雜志報(bào)道，截至到2015年，已在民政部“排隊(duì)”申請“縣改市”的縣，超過了200個(gè)。上世紀(jì)八九十年代，縣改市在全國蔚然成風(fēng)，特別是在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。其中，江蘇省縣級市數(shù)量甚至超過了縣的數(shù)量，蘇南的縣基本都改了市。河南省目前的21個(gè)縣級市，基本上也都是在這段時(shí)期設(shè)立的。不過，縣改市一度引起盲目跟風(fēng)，從而帶來不少問題。比如，許多地方盲目追求“縣改市”，造成縣級市城鄉(xiāng)概念模糊，城郊比例失調(diào)，大量占用耕地，市區(qū)農(nóng)村人口比重過大等問題，“假性城市化”問題比較突出。1997年，國務(wù)院暫停了實(shí)施10多年的撤縣設(shè)市政策。此后的近20年間，只有少數(shù)縣成功改市，這些縣主要集中在邊疆和少數(shù)民族地區(qū)，并且還有不少的縣為自治州的駐地。例如吉林省扶余縣、云南省彌勒縣、青海省玉樹縣（玉樹藏族自治州駐地）、云南省香格里拉縣（迪慶藏族自治州駐地）、四川省康定縣（甘孜藏族自治州駐地）、四川省馬爾康縣（阿壩藏族羌族自治州駐地）等縣的縣改市。2016年5月，江西省星子縣縣改市，則是為了改變廬山“一山多治”局面，促進(jìn)當(dāng)?shù)芈糜谓?jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

截至2016年9月，中國大陸共有660座城市（4個(gè)直轄市，293個(gè)地級市，363個(gè)縣級市）?？梢钥隙ǖ氖牵袊院蟮某鞘袑?huì)越來越多。那么，中國的城市究竟分為哪些類別？是按照什么模式來設(shè)立的？未來還會(huì)有什么變化？本文主要以河南省為例逐一進(jìn)行分析。

一、 中國城市的級別分類

總地來講，中國的城市可以分為直轄市、地級市、縣級市三種，同時(shí)還存在15個(gè)副省級市（其中10個(gè)省會(huì)城市，5個(gè)計(jì)劃單列市），若干個(gè)副地級市（省直管市）。隨著改革的推進(jìn)，未來還可能出現(xiàn)“鎮(zhèn)級市”。

（一） 直轄市

直轄市就是直接由中央來管轄的城市。目前中國共有北京市、天津市、上海市、重慶市4個(gè)直轄市。這是中國目前級別最高的城市，正省級規(guī)格，市委書記則一般由中共中央政治局委員來兼任。

（二） 地級市

一般來講，地級市就是地區(qū)級的城市，又叫設(shè)區(qū)的市。在20世紀(jì)80年代以前一般只管理自身的市轄區(qū)，不管理縣市。20世紀(jì)80年代后開始逐步管理縣市，逐步形成地級市管理市轄區(qū)、縣和縣級市。目前地級市管理縣（市）模式在全國占絕對優(yōu)勢，具主導(dǎo)地位。目前中國大陸共有293個(gè)地級市，河南省共有17個(gè)地級市。

與地級市相關(guān)的還有一類城市就是副省級市，副省級城市在行政區(qū)劃統(tǒng)計(jì)上仍被列入地級市。副省級城市為中國大陸地區(qū)城市的行政地位之稱，源自改革開放20世紀(jì)80年代，當(dāng)時(shí)由于其特有的經(jīng)濟(jì)地位而被稱為計(jì)劃單列市。按照中國大陸行政區(qū)劃來劃分，副省級城市行政單位屬于省轄地級市之列，低于直轄市。原四川省重慶市是第一個(gè)副省級城市。根據(jù)中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)文件（中編〔1994〕1號），經(jīng)中共中央、國務(wù)院同意成立副省級城市。包括重慶，共計(jì)有副省級城市16個(gè)。因重慶于1997年劃為直轄市，副省級市減少為15個(gè)。其最高官員（市委書記、市長）對應(yīng)的行政級別為副省長級。副省級城市目前有15個(gè)，按照地理大區(qū)的順序分別如下：東北地區(qū)4個(gè)，沈陽、大連、長春、哈爾濱；華東地區(qū)6個(gè)，南京、杭州、寧波、廈門、濟(jì)南、青島；中南地區(qū)3個(gè)，武漢、廣州、深圳；西南地區(qū)1個(gè)，成都；西北地區(qū)1個(gè)，西安。其中大連、寧波、廈門、青島、深圳5個(gè)市是計(jì)劃單列市，其他的10個(gè)市都是所在省份的省會(huì)。

（三） 縣級市

縣級市就是和縣同級的城市，這是目前中國最低級別的城市。截至2016年9月，中國大陸共有363個(gè)縣級市，河南省共有21個(gè)縣級市。

與縣級市相關(guān)的還有一類城市就是“副地級市”，在行政區(qū)劃統(tǒng)計(jì)上“副地級市”仍被列入縣級市?，F(xiàn)行副地級市（直管市）為直接接受省級政府管轄和領(lǐng)導(dǎo)的縣級市的簡稱，只有省、自治區(qū)直管市之說，除海南省以外中國大陸其他各省、自治區(qū)均普遍實(shí)行省、自治區(qū)直接管轄地級行政區(qū)，地級行政區(qū)管轄縣級行政區(qū)，各直轄市僅設(shè)縣和區(qū)二種縣級行政區(qū)劃類型，不設(shè)市。海南省因陸地面積較小，區(qū)劃行政單位較少，直實(shí)行省政府直接管轄和領(lǐng)導(dǎo)各縣市包括縣、自治縣、縣級市和地級市，因均為直管，故無直管市之說。2014年以前，比較典型的副地級市有，湖北省仙桃市、天門市、潛江市、神農(nóng)架林區(qū)，河南省濟(jì)源市（濟(jì)源市行政級別為副地級，但四大班子按正地級來配置）。

二、建國以來中國設(shè)市模式的主要類型

（一）切塊設(shè)市模式

即以縣城或者縣（市）中心以外的重要工礦區(qū)、交通樞紐、風(fēng)景名勝區(qū)、邊境口岸及其近郊為區(qū)域來設(shè)置市，與原來的縣（市）分割為兩個(gè)縣級以上的行政區(qū)域。簡單來說，就是以縣（市）的部分行政區(qū)域來設(shè)置市。

切塊設(shè)市又分下面三種情況：

1.縣城切塊設(shè)市

這種模式在1980年以前比較普遍。這種模式是以縣城為基礎(chǔ)，劃入相鄰的地區(qū)，從原來的縣行政區(qū)域里獨(dú)立出來建立一個(gè)新的縣級市或地級市，原先這個(gè)縣的各套管理機(jī)構(gòu)，也就是縣治，或寄住在新成立的市里，或搬遷到本縣另外一個(gè)中心鎮(zhèn)。比如原許昌市、原開封市、新鄉(xiāng)市、安陽市、原三門峽市（切原陜縣縣城附近）、原縣級南陽市、原縣級信陽市等。endprint

如原縣級信陽市，作為原信陽地區(qū)行政公署的駐地，是1949年時(shí)以信陽縣縣城為中心，劃入相鄰地區(qū)設(shè)立的，而信陽縣縣治在上世紀(jì)60年代以前，一直寄駐在信陽市，與信陽市市縣同城，1961年10月縣城才遷至今平橋鎮(zhèn)。1998年信陽地區(qū)撤地設(shè)市，以原縣級信陽市為基礎(chǔ)改為浉河區(qū)，以原信陽縣為基礎(chǔ)改為平橋區(qū)，并合理劃分了兩區(qū)的行政區(qū)域。

1980年開始推行整縣改市模式以前以縣城為中心切塊設(shè)置的市，現(xiàn)在絕大部分已是地級市。

2.非縣城中心鎮(zhèn)切塊設(shè)市

一般來說是一個(gè)縣除了縣城外，還存在一個(gè)與縣城經(jīng)濟(jì)實(shí)力不相上下的中心鎮(zhèn)或者重要礦區(qū)，于是就以這個(gè)鎮(zhèn)或重要礦區(qū)為基礎(chǔ)，劃入相鄰一些地區(qū)，從該縣切塊分離出來設(shè)置市。這類市盡管數(shù)量不多，但貫穿于整個(gè)設(shè)市過程，從民國初年創(chuàng)立市制起一直沿用至今。這些城市一般是交通樞紐或重要工礦區(qū)。最初的時(shí)候，這些非縣城中心鎮(zhèn)切塊設(shè)市的市是這樣來的，如周口市（切商水縣）、駐馬店市（切確山縣）、漯河市（切原郾城縣）、濮陽市（切濮陽縣）、鶴壁市（切湯陰縣）、焦作市（切修武縣）、平頂山市（切寶豐縣、葉縣）、原縣級商丘市（切原商丘縣）、義馬市（切澠池縣）、舞鋼市（切舞陽縣）等。此外，河南省還有三個(gè)“飛地”市轄區(qū)，即鄭州市上街區(qū)（切滎陽市）、洛陽市吉利區(qū)（切孟州市）、平頂山市石龍區(qū)（切寶豐縣），他們分別是電解鋁、石油化工、煤炭工業(yè)基地。但是最近幾年，原來切塊設(shè)市的不少城市市區(qū)面積擴(kuò)大很多，城市周邊的一些縣的某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村被劃入市區(qū)，如駐馬店市、焦作市、鶴壁市、周口市等。這些市擴(kuò)大面積后便和最初的切塊設(shè)市只是切一個(gè)或兩個(gè)縣的情況有所不同，切塊設(shè)市的市和最初的縣之間的對應(yīng)關(guān)系也有所變化。

例如，漯河市是1949年解放后在郾城縣的非縣城中心鎮(zhèn)——漯河鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上組建的，原來為縣級市，該市位于沙河、澧河交匯處，早期是重要的渡口，水運(yùn)便利。后來京廣鐵路經(jīng)過漯河，之后又有了漯寶鐵路（漯河—平頂山—寶豐）、漯阜鐵路（漯河—周口—阜陽），三條鐵路的交匯使漯河成為河南省中部重要的交通樞紐，伴隨交通地位的提升，漯河城市的地位也不斷提升。1986年1月縣級漯河市升格為地級市，并實(shí)行市管縣體制。2004年郾城縣撤銷，成為漯河市區(qū)的一部分。

再比如，周口原名周家口，位于沙河、潁河、賈魯河三川交匯之處，水運(yùn)極其便利，有“小武漢”之稱，原為商水縣的一個(gè)鎮(zhèn)。明清時(shí)期，周家口是西北與江南物資交流的重要樞紐，曾被稱為河南四大商業(yè)重鎮(zhèn)（今開封市朱仙鎮(zhèn)、滑縣道口鎮(zhèn)、今社旗縣賒店鎮(zhèn)、商水縣周口鎮(zhèn)）之一。明朝初年，隨著沙潁河漕運(yùn)的開通而開始發(fā)展，最初的集鎮(zhèn)也逐漸由沙河北岸擴(kuò)展到南岸。為了滿足兩岸商賈往來的需要，一戶姓周的人家在南岸的子午街（今川匯區(qū)老街）開辟了第一個(gè)渡口，“周家口”也因此得名。明代萬歷年間，賈魯河河道疏浚完成，于是周家口成為南接江淮，北通山陜的重要商品集散地。清初的五十年間，賈魯河疏浚達(dá)十次，以確保河運(yùn)暢通。清朝乾隆年間，周家口的發(fā)展達(dá)到頂峰，開辟渡口16個(gè)，擁有街道116條，常住居民數(shù)萬人，流動(dòng)人口達(dá)數(shù)十萬人。清朝中后期，海運(yùn)逐漸取代河運(yùn)成為南北物資運(yùn)輸?shù)闹饕馈?843年，黃河在中牟縣決口，致使賈魯河淤積，賈魯河北上開封的航道被阻，自此再未恢復(fù)。周家口鎮(zhèn)的商業(yè)開始走向蕭條。咸豐同治年間，捻軍戰(zhàn)亂波及周家口，鎮(zhèn)內(nèi)的許多廟宇建筑“三次焚毀，幾至于盡”。1901年京漢鐵路全線通車，周口以西數(shù)十公里的漯河因地處鐵路沿線而吸引了大量商民，周口也徹底告別了古代“萬家燈火侔江浦，千帆云集似漢皋”的繁華。1953年商水縣周口鎮(zhèn)升格為縣級周口市，后被撤銷，1965年周口鎮(zhèn)（縣級）成為周口地區(qū)行政公署的駐地，1980年周口鎮(zhèn)（縣級）改為縣級周口市，2000年周口撤地設(shè)市成為地級市。近幾年，周口市區(qū)周邊的淮陽縣搬口鄉(xiāng)、許灣鄉(xiāng)和商水縣的李埠口鄉(xiāng)都被劃入到周口市區(qū)，周口市區(qū)面積擴(kuò)大了很多。

3.縣城區(qū)域設(shè)區(qū)，非縣城區(qū)域設(shè)縣

從20世紀(jì)80年代起，中國開始實(shí)行市管縣體制，在此過程中，有些縣級市或縣升格為地級市，有些地區(qū)撤地設(shè)市。

這種模式下一般是原縣城所在的鎮(zhèn)設(shè)市轄區(qū)，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域設(shè)縣。如湖北省孝感市，城區(qū)設(shè)置孝南區(qū)，其他區(qū)域設(shè)置孝昌縣；黃岡市是城區(qū)設(shè)置黃州區(qū)，其他區(qū)域設(shè)置團(tuán)風(fēng)縣。也有的是先將城區(qū)、郊區(qū)分別設(shè)置市轄區(qū)，之后將在郊區(qū)設(shè)置的市轄區(qū)改為縣，如濮陽市伴隨中原油田的開發(fā)而興起，市區(qū)為華龍區(qū)，郊區(qū)改為濮陽縣。

切塊設(shè)市模式在改革開放以前一直是中國的主要設(shè)市模式，1980年以后，因逐步采用整縣改市為主導(dǎo)設(shè)市模式，切塊設(shè)市模式最后僅在少數(shù)地方得以保留。與此同時(shí)原來切塊設(shè)市的地方有不少實(shí)行市縣合并，致使以切塊設(shè)市模式設(shè)置的市的數(shù)量有較大幅度的減少。

（二）整縣改市模式

整縣改市模式也分為三種情況：

1.整縣改市

就是直接將××縣改名叫××市，如登封縣改為登封市，新鄭縣改為新鄭市，滎陽縣改為滎陽市，偃師縣改為偃師市，輝縣改為輝縣市，沁陽縣改為沁陽市，長葛縣改為長葛市，靈寶縣改為靈寶市，永城縣改為永城市，項(xiàng)城縣改為項(xiàng)城市，濟(jì)源縣改為濟(jì)源市。此種市通常都是縣級市。也有部分縣整縣改市時(shí)市的名稱有所變化，如密縣改為新密市，鞏縣改為鞏義市，臨汝縣改為汝州市，林縣改為林州市，汲縣改為衛(wèi)輝市，孟縣改為孟州市，禹縣改為禹州市，鄧縣改為鄧州市。

2.數(shù)縣合并設(shè)市

這種情況比較少，就是將幾個(gè)縣合并設(shè)置為一個(gè)市，河南省沒有這種情況，但外省存在。如江西省寧岡縣和井岡山市合并設(shè)立新的井岡山市，河北省泊頭市和交河縣合置新的泊頭市。

3.郊縣并入設(shè)市

這種情況是將原屬一個(gè)縣級政區(qū)的郊縣并入市，成立新的市。如1952年鄭縣并入鄭州市，1955年洛陽縣并入洛陽市，變原來切塊模式設(shè)置的市為整縣改市模式。類似的還有地級南陽市、地級商丘市、地級信陽市、地級開封市和地級三門峽市、地級許昌市。endprint

整縣改市這種模式為改革開放以來所普遍采用，全國現(xiàn)有的市，70%以上采用整縣改市模式。

（三）多中心組合模式

即由若干個(gè)集聚中心或城鎮(zhèn)組合而設(shè)置市。這種模式建國以來就一直存在，也是改革開放前我國設(shè)市的一種常見模式，但不普遍，主要用于相對分散的工礦區(qū)組合設(shè)市或若干城鎮(zhèn)合并設(shè)市。

這種市不同于切塊設(shè)市模式，城市不止一個(gè)城區(qū)，而含若干相對分散的城區(qū)，各建成區(qū)之間有時(shí)有大片農(nóng)村相隔離。這類城市在河南沒有，外省如山東省淄博市。

三、不同設(shè)市模式的演變

（一）從切塊設(shè)市為主到整縣改市為主

中國現(xiàn)行市起源于民國時(shí)期開始的切塊設(shè)市，也就是從一個(gè)縣里邊，把一小塊人口聚集區(qū)切割出來設(shè)為市，可以稱之為“狹域市”或“小市”。建國后相當(dāng)長一段時(shí)間里我們也主要采用此種設(shè)市模式。

一個(gè)市原先所在的縣可以被稱為“母縣”。隨著城市的發(fā)展，“狹域市”不斷吞噬周邊的土地，剛開始是一個(gè)鄉(xiāng)一個(gè)鄉(xiāng)并入，然后是“母縣”整體并入。不管是在大陸還是臺灣，“狹域市”都在不斷減少，絕大部分“狹域市”，已經(jīng)與其“母縣”合并。

比如近年來中國臺灣發(fā)生的，高雄縣市合并、臺南縣市合并、臺中縣市合并。中國大陸的例子就更多，比如漯河市是從郾城縣切出一小塊土地設(shè)立的，因此，郾城縣就是漯河市的“母縣”，2004年郾城縣并入漯河市區(qū)。與“母縣”合并之后的市，其面積相當(dāng)于一個(gè)縣的面積，可以稱之為“適域市”或“中市”。

從20世紀(jì)80年代開始，隨著大量的地區(qū)被改為市，市管縣（地級市管轄縣和縣級市）開始盛行，市不但管轄了其“母縣”，還管轄著幾個(gè)乃至十幾個(gè)臨近的縣。這種轄區(qū)面積相當(dāng)于幾個(gè)縣面積的市，可以稱之為“廣域市”或“大市”。 今天，我們耳熟能詳?shù)囊恍┏鞘?，大多?shù)已經(jīng)成為“廣域市”。其后，在城市化的浪潮中，大量大中城市周邊的縣和縣級市被改為了區(qū)，從而納入同城的范圍。武漢市、南京市、廣州市、北京市、上海市、天津市則已經(jīng)把所轄市縣全部改為了區(qū)，與市區(qū)距離100公里外的地方都已經(jīng)成為了區(qū)。

中國的設(shè)市模式經(jīng)歷了從“狹域市”到“適域市”再到“廣域市”的變遷，也就是說從切塊設(shè)市為主到以整縣改市為主，并且地級市還實(shí)行了市管縣體制。應(yīng)該說，切塊設(shè)市而來的“狹域市”毫無疑問基本上已經(jīng)被淘汰，那些還未與“母縣”合并的城市，都在民政部排著隊(duì)等審批通過。而“廣域市”，雖然已經(jīng)成為行政區(qū)劃上的常態(tài)，但其爭議也是最大的。近些年，一方面，省直管縣的呼聲很大，許多省也進(jìn)行了試點(diǎn)；另一方面，地級市將所管的縣和縣級市改為市轄區(qū)也在逐年增多，雙方進(jìn)入一種白熱化的競賽狀態(tài)。

（二）城市名稱的變遷

中國設(shè)市模式的演變過程中，除了所轄區(qū)域的問題，還有一個(gè)重要的問題是城市名稱問題，特別是切塊設(shè)市帶來的上下級地名調(diào)換的問題。因?yàn)榍袎K設(shè)市，然后再合并“母縣”。很多地區(qū)的小地名和大地名做了一個(gè)互換，原先的鎮(zhèn)名變成了地級市名，而原先的縣名，則變成了區(qū)名。比如漯河原本是郾城縣的一個(gè)鎮(zhèn)，現(xiàn)在則變成了地級市，而郾城縣則變成了漯河市郾城區(qū)，當(dāng)然行政區(qū)劃進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)整，現(xiàn)在漯河市有郾城區(qū)、源匯區(qū)和召陵區(qū)三個(gè)市轄區(qū)，轄臨潁縣和舞陽縣兩個(gè)縣。

未來，隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，會(huì)有許多縣將變?yōu)榭h級市或市轄區(qū)，中國的城市將會(huì)更多，整縣改市將會(huì)成為最主要的設(shè)市模式。一些交通便利、區(qū)位優(yōu)越、具有發(fā)展?jié)摿Φ目h應(yīng)該有所作為，盡早成為縣級市，逐步成為區(qū)域性中心城市，如河南省交通極其便利的潢川縣和滑縣、長垣縣、蘭考縣、鹿邑縣、新蔡縣、固始縣等省直管縣。而滎陽市、中牟縣、寶豐縣、孟津縣、偃師市、新鄉(xiāng)縣、修武縣等應(yīng)撤縣（市）設(shè)區(qū)，進(jìn)一步完善河南省的城市體系。

[參考文獻(xiàn)]

[1]民政部編.《中華人民共和國行政區(qū)劃簡冊2016》[M].北京：中國地圖出版社，2016.

[2] 祿豐年、毛忠民著.《河南省地圖冊》[M].北京：中國地圖出版社，2006.

（作者單位：中共信陽市委黨校，河南 信陽 464031）endprint