互聯(lián)網(wǎng)視角下政策問題構(gòu)建的特殊機理
——基于北京市單車治理過程的考量

公共政策的動態(tài)運行過程包含：問題認定、方案規(guī)劃與決策合法化、政策執(zhí)行、政策評估以及政策終結(jié)。政策問題的構(gòu)建作為政策動態(tài)運行過程的起始階段，其重要性顯而易見。威廉·鄧恩認為政策問題的構(gòu)建是最重要的指揮系統(tǒng)或轉(zhuǎn)向裝置，它影響到政策分析等其他各個階段的運行結(jié)果，并且在政策問題構(gòu)建的步驟中通過問題搜索、問題界定、問題詳述和問題感知闡述問題構(gòu)建的重要性。問題構(gòu)建失誤，會導(dǎo)致第三類錯誤（第三類錯誤是威廉·鄧恩在《公共政策分析導(dǎo)論》第四版中指出的，指用正確的方法解決了認定錯誤的問題。第一類錯誤是指問題認定正確而接受了錯誤的方法；第二類錯誤是指用錯誤的方法解決了認定錯誤的問題。）的產(chǎn)生，第三類錯誤在公共政策動態(tài)運行過程中將會產(chǎn)生多米諾骨牌效應(yīng)，其關(guān)鍵意義在于盡管最終的政策方案非常規(guī)范而且執(zhí)行過程中也符合法規(guī)要求，但是實際上用正確的方案解決了錯誤的問題。因此，政策問題的構(gòu)建在現(xiàn)代政府治理過程中具有重要作用。我國公共政策運行的一般機理主要依據(jù)我國政治體制而言，以自上而下的政策方案制定方式為多，然而，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，政策問題構(gòu)建的主體逐漸擴散，并出現(xiàn)“去中心化”的傾向。北京市共享單車在迅速發(fā)展過程中所帶來的亂停放問題，其根源來自于互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)快速擴張、搶占市場、無序投放現(xiàn)象與公眾個人隨意停放行為相結(jié)合而產(chǎn)生的對公共空間的擠占問題。眾所周知，公共空間的治理主體是政府，共享單車在服務(wù)大眾的同時，又為政府和公眾帶來了治理隱患和不便。從北京市單車問題從擴散到治理的過程來看，政府治理社會問題的機理在互聯(lián)網(wǎng)背景下有待轉(zhuǎn)變。根據(jù)北京市政府新聞辦數(shù)據(jù)，截至2017年5月2日，北京市共享單車品牌已經(jīng)超過8個，投放總量已超過70萬輛，注冊用戶接近1100萬人，占北京市2300萬常住人口的將近一半，每天約有700萬次共享單車騎行。至此，北京市共享單車已經(jīng)帶來了諸多社會隱患，例如自行車投放數(shù)量過多、隨意停放擠占公共空間和安全隱患等問題。針對這些問題，政府從起初的觀望，到各級政府在總體規(guī)劃的前提下根據(jù)實際情況出臺各轄區(qū)的政策治理方案。根據(jù)政府在治理單車過程中態(tài)度的轉(zhuǎn)化，北京市共享單車所帶來的的社會問題，正在逐漸被政府高度重視。

政策問題的構(gòu)建是公共政策動態(tài)運行過程的起點，考究諸多學(xué)者關(guān)于政策問題構(gòu)建方面豐碩的研究成果，進一步凸顯了政策問題構(gòu)建的重要性，然而在互聯(lián)網(wǎng)背景下探究公共政策問題構(gòu)建過程的文獻少之又少，本文結(jié)合北京市共享單車亂停亂放所引發(fā)的交通問題，在分析政策問題產(chǎn)生的一般機理的基礎(chǔ)上，試圖分析出互聯(lián)網(wǎng)背景下政策問題產(chǎn)生的特殊機理。

二、政策問題的認定

1.政策問題構(gòu)建的基礎(chǔ)

（1）公共政策問題的范圍。公共政策問題是指應(yīng)該由政府為代表的公共權(quán)威機構(gòu)負責(zé)解決的、已經(jīng)納入政府工作程序或宣布即將納入政府工作程序并開始實際解決的社會公共問題。公共政策問題的本質(zhì)主要體現(xiàn)在“公共”之義，公共原本泛指社會中的所有人，而不對他們加以區(qū)分。在政策問題的構(gòu)建中，公共問題是相對于私人問題而言的。私人問題是指一般意義上的個人問題，它所反映的是局部范圍內(nèi)少數(shù)人的問題；而公共問題，則是社會公眾所遇到的共同的社會問題，王騷（2010）在解釋公共政策問題時強調(diào)了政策問題的三個方面：第一，政策問題是多數(shù)人認識到的一種客觀事實；第二，政策問題表現(xiàn)為社會利益失衡和價值觀念與行為規(guī)范的沖突；第三，政策問題是政府納入工作程序開始解決的問題。

（2）政策問題搜尋途徑。政策問題的搜尋途徑主要依賴于搜尋政策問題主體而言，政策問題的搜尋主體不同于搜尋途徑，兩者也存在差異。我國公共政策問題搜尋的主體可以劃分為官方和非官方兩類，官方搜尋主體包括：黨委、政府、能夠代表政府的官員以及官方智庫，非官方搜尋主體包括：社會公眾、新聞媒體、企業(yè)、網(wǎng)絡(luò)等。官方搜尋主體對社會問題的搜尋主要來自于實現(xiàn)國家大政方針的目的和對社會問題現(xiàn)象的認知，例如，對于貧困問題，在2020年全面建成小康社會之際，作為政府的總目標，消除貧困地區(qū)的貧困現(xiàn)象就成為政府急需解決的公共問題，政府通過目標與現(xiàn)實的差距對比，認定連片貧困地區(qū)是當(dāng)前脫貧的首要任務(wù)，因此將精準扶貧政策作為徹底消除貧困的有效手段；非官方政策問題搜尋主體通過對社會問題的感知，依據(jù)政策問題擴散的方式達到政策問題認定的效果。當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)迅速發(fā)展，政策問題擴散的途徑更接近互聯(lián)網(wǎng)渠道傳輸，非官方政策問題搜尋主體感知到問題并通過互聯(lián)網(wǎng)渠道擴散問題，使政府被動發(fā)現(xiàn)政策問題，從而進入政策制定議程。

2.北京市單車問題構(gòu)建的脈絡(luò)探析

北京市共享單車亂停放現(xiàn)象所引發(fā)的公共交通問題，其根源在于企業(yè)無序投放、公眾隨意停放，這兩者在盈利或享受便利的同時，卻又破壞了對公共空間保護的秩序維度。北京市自2016年9月至2017年5月，共享單車品牌數(shù)量以及總體規(guī)模都出現(xiàn)了大幅度上升，單車品牌從剛開始的摩拜和ofo發(fā)展至8個，總體規(guī)模一度發(fā)展至70萬輛。然而根據(jù)2016年7月發(fā)布的《北京市“十三五”時期交通發(fā)展建設(shè)規(guī)劃》，北京市公共自行車的數(shù)量到2020年才達到10萬輛以上?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展之快引發(fā)了新的公共問題，對政府公共服務(wù)提出了新挑戰(zhàn)。北京市政府對共享單車所引發(fā)的問題，從最初出現(xiàn)在街道上的巷議，到2017年1月15日北京市副市長首次發(fā)聲，要求治理單車的亂停亂放，隨后政府部門開始實地調(diào)研，3月20日西城區(qū)發(fā)出禁停令，明確指出10條大街不能停放，4月22日北京市征求意見稿發(fā)布，向社會征求治理建議（詳見表1）。至此，北京市政府對于共享單車所帶來的問題，已經(jīng)明確認定為公共問題，當(dāng)前已經(jīng)進入政策方案制定階段。

表1：北京市治理共享單車亂停放現(xiàn)象的時間脈絡(luò)

三、政策問題構(gòu)建的一般機理

1.自上而下的政策傳輸機制

在我國，人民代表大會制度是社會主義中國公共決策的政治體制，中國共產(chǎn)黨作為社會主義中國的執(zhí)政黨，在公共決策中起著重大作用。一般意義上，政策問題是指納入政府工作程序且由政府主導(dǎo)開始解決的公共問題，我國公共政策問題構(gòu)建從政策問題的產(chǎn)生到執(zhí)行再到終結(jié)，都離不開政黨和政府，這就形成了政策問題構(gòu)建的單一主體模式。在單一主體模式下，政策問題的感知與政策問題的解決具有一定的局限性。其一，表現(xiàn)在公眾與政府之間具有一定的時間差異，某些在公眾看來緊急的政策問題，由于進入政府政策議程的過程極其漫長，導(dǎo)致政府在認定政策的起始階段就存在滯后性，導(dǎo)致政策出臺的效用不大；其二，政策問題構(gòu)成主體的單一性導(dǎo)致政策問題主體對實際問題的認知不夠精準，在公共政策制定的過程中，問題感知的主體經(jīng)過一定時間的發(fā)酵才可能進入政府視野，而在此期間政策問題本身在傳輸?shù)倪^程中會出現(xiàn)失真，導(dǎo)致第三類錯誤的產(chǎn)生。

2.政治互動：公共政策走向民主的新思路

在政策問題認定的一般機理中，多元主義理論的應(yīng)用使得政策問題進入政治互動環(huán)節(jié)，該環(huán)節(jié)的多元主義主要表現(xiàn)為利益主體的多元化，多元的利益主體主要關(guān)注的是一項政策問題從發(fā)現(xiàn)到解決，其產(chǎn)生的效果必然會對某些群體產(chǎn)生正向或反向的影響，每個利益主體在政治互動環(huán)節(jié)都會為自身謀求最大利益。公共政策作為解決公共問題的政治表現(xiàn)，在解決社會問題的過程中必須充分反映公共的意見，公共的范圍包括企業(yè)、社會團體、個人以及政府自身等，利益最大化是每個主體都追求的目的，因此政治互動作為政策問題進入政策議程的前置階段，利益主體在博弈的過程中，很容易產(chǎn)生暗箱操作，導(dǎo)致不公平現(xiàn)象產(chǎn)生，表現(xiàn)在現(xiàn)實當(dāng)中就是利益分配的不均衡。但是政治互動使得政策問題在構(gòu)建的過程中出現(xiàn)了多元利益的表達，它推動公共政策走向科學(xué)化、民主化。

四、互聯(lián)網(wǎng)背景下政策問題構(gòu)建的特殊機理

1.政策問題擴散階段

在低碳排放、綠色出行的理念下，共享單車企業(yè)開始相互競爭、無序投放，在北京市有限的公共空間中掀起了瓜分戰(zhàn)，短短的八個月內(nèi)，單車企業(yè)在北京的投放數(shù)量已經(jīng)超過了70萬輛，這已達北京市“十三五規(guī)劃”中規(guī)定投放數(shù)量的七倍之多，單車隨意投放占用公共空間的同時，勢必會造成公共交通領(lǐng)域的無序現(xiàn)象產(chǎn)生，從而導(dǎo)致單車亂停放影響公共交通問題的出現(xiàn)。共享單車所引發(fā)的亂停放問題在擴散途徑上分為兩個方面，一方面線下實際公共空間中堆積了大量單車，影響公眾出行的同時也給交通治理埋下了隱患；另一方面，線上輿論一片嘩然，給政府部門造成了壓力。共享單車問題在擴散階段具有如下特征：其一，政策問題擴散范圍廣，由于共享單車投放面積廣泛，受眾群體也很龐大，直接導(dǎo)致對公共空間大面積的擠占；其二，擴散速度快，單車問題的擴散速度之快，對政府在互聯(lián)網(wǎng)時代的應(yīng)急治理能力提出了挑戰(zhàn)，盡管政府在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的服務(wù)模式中已探索良久，但單車問題在極短時間內(nèi)引發(fā)出了巨大的社會問題，不得不引起政府在政策問題構(gòu)建和治理的過程中轉(zhuǎn)變治理機制。

2.政策問題認定階段

政策問題的認定是政策問題進入政府議程的重要階段，共享單車作為互聯(lián)網(wǎng)時代的新興產(chǎn)物，雖然企業(yè)在線上運營，但對于交通的影響從一開始就很現(xiàn)實的凸顯在線下。面對這一社會問題，2017年1月北京市第十四屆人大五次會議首次認定了單車亂停放對交通的影響，隨后交通委主要負責(zé)人通過走訪、調(diào)研，確認單車亂停亂放已經(jīng)對交通產(chǎn)生了影響，隨后各區(qū)政府根據(jù)具體情況制定出了適宜的政策方案。對于單車問題，北京市政府由此從政策問題認定階段進入政府議程階段。

3.政策方案制定階段

政策方案的制定階段是公共政策問題認定的下一個階段，這表明政府已經(jīng)將政策認定過的問題納入政府議程，陳振明認為“所謂方案規(guī)劃，指的是對政策問題進行分析研究并提出相應(yīng)解決辦法或方案的活動過程。它包括問題界定、目標確立、方案設(shè)計、后果預(yù)測、方案抉擇五個方面”，針對共享單車所引發(fā)的交通問題，北京市政府在認定為公共問題的基礎(chǔ)上，對該問題的解決過程具有鮮明的漸進主義特征。首先，北京市交通委對問題進行界定，調(diào)查清楚企業(yè)和公眾在該問題背后的責(zé)任和義務(wù)，然后，部分城區(qū)根據(jù)各自的實際情況提出了解決措施，其中包括：禁停、限制投放等，最后經(jīng)過一系列政策的嘗試階段，2017年4月22日交通委發(fā)布《指導(dǎo)意見》公開征求意見，并且對企業(yè)和承租人的責(zé)任和義務(wù)作出了明確規(guī)定，公開征求治理措施。

政策問題構(gòu)建是政府將公眾的訴求納入政策議程的起始階段，在互聯(lián)網(wǎng)視角下，政策問題構(gòu)建存在特殊機理，以北京市共享單車發(fā)展所引起的社會問題為例，北京市政府在構(gòu)建單車問題的過程中摒棄了以政府為主體的單一模式，告別了政策問題“中心化”，反之，政府在構(gòu)建政策的過程中，充分考慮網(wǎng)絡(luò)中民意的表達，政策問題的構(gòu)建模式呈現(xiàn)“政府—公眾”雙向互動的模式?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)的迅速發(fā)展將會引發(fā)諸多的社會問題，其中不乏會有越來越多涉及公眾利益的問題，政府在問題搜尋到問題構(gòu)建階段應(yīng)該更加注重網(wǎng)絡(luò)渠道的民意表達，進一步拓寬公眾訴求表達的途徑，因為以政府為主體的問題搜尋模式已經(jīng)不能適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)民主的發(fā)展。互聯(lián)網(wǎng)視角下，問題擴散的途徑多種多樣，政策問題搜尋和意見搜尋的主體應(yīng)該進一步擴大，這樣才能使得公共政策在民主的基礎(chǔ)上更加科學(xué)化。

[1]王騷：《公共政策學(xué)》，天津大學(xué)出版社2010年版，第19頁。

[2][美]威廉·N·鄧恩：《公共政策分析導(dǎo)論》，謝明等譯，中國人民大學(xué)出版社2011年版，第51頁。

[3]張康之，向玉瓊：《網(wǎng)絡(luò)空間中的政策問題構(gòu)建》，《中國社會科學(xué)》2015年第2期，第123-124頁。

[4][美]H·喬治·佛雷德里克森：《公共行政的精神》,張成福等譯，中國人民大學(xué)出版社2013年版，第14-15頁。

[5]陳振明：《政策科學(xué)》，中國人民大學(xué)出版1998年版，第226頁。