新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中的相關(guān)問(wèn)題探析
——以山東省萊蕪市萊城區(qū)為例

黨的十八大以來(lái)，中央反復(fù)提出要加快我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的步伐，要求各級(jí)政府切實(shí)貫徹中央對(duì)新型城鎮(zhèn)化的相關(guān)要求，進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步。評(píng)判新型城鎮(zhèn)化的標(biāo)準(zhǔn)眾多，有物質(zhì)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)、文化發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)、公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等。鄧小平同志曾深刻地指出，建設(shè)社會(huì)主義，文化建設(shè)和物質(zhì)發(fā)展兩樣缺一不可。同樣，在加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，物質(zhì)作為基礎(chǔ)非常重要，但從某種程度上來(lái)講，文化生活可以體現(xiàn)一個(gè)地區(qū)的發(fā)展程度，也能體現(xiàn)當(dāng)?shù)卣畬?duì)新型城鎮(zhèn)化的質(zhì)的追求。在這樣的背景之下，筆者對(duì)山東省萊蕪市萊城區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展情況進(jìn)行了調(diào)研。

萊蕪市位于山東省中部，屬于中小規(guī)模城市，包括萊城區(qū)、鋼城區(qū)兩個(gè)區(qū)，根據(jù)2015年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全市戶(hù)籍人口為128.33萬(wàn)人。萊城區(qū)現(xiàn)包括鳳城街道辦事處、張家洼街道辦事處、高莊街道辦事處與鵬泉街道辦事處等四個(gè)街道辦事處。本次調(diào)查所選取的是比較有代表性的鳳城街道辦事處與高莊街道辦事處。鳳城街道辦事處臨近市中心地段，地段優(yōu)勢(shì)明顯，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)取得較好成效。高莊街道辦事處位于萊蕪南部，地段較為偏僻，城鎮(zhèn)化起步較晚，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也相對(duì)落后。我們以調(diào)查問(wèn)卷的方式，走訪了萊城區(qū)這兩個(gè)街道辦事處及四個(gè)不同情況的居委會(huì)，初步了解了兩個(gè)街道區(qū)劃與人口、街道組織管理、物業(yè)服務(wù)與管理、文化公共服務(wù)等四個(gè)方面的基本情況。

一、萊城區(qū)城鎮(zhèn)化的基本情況

城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵包括四個(gè)方面：一是農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化；二是農(nóng)村地域城鎮(zhèn)化；三是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)城鎮(zhèn)化；四是農(nóng)民生活方式城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化的過(guò)程即是農(nóng)民和農(nóng)村的生活方式和生產(chǎn)方式文明程度不斷提高、不斷現(xiàn)代化的過(guò)程，也是改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的過(guò)程。提高城鎮(zhèn)化水平，不僅有利于國(guó)家發(fā)展，也對(duì)城鄉(xiāng)居民生活大有裨益?！俺擎?zhèn)化”體現(xiàn)了我國(guó)的國(guó)情，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化、全面建成小康社會(huì)的必由之路。就全國(guó)而言，改革開(kāi)放至今，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率由1978年的17.92%提高到2015年的56.1%。但萊蕪市的城鎮(zhèn)化發(fā)展中，正面臨著土地利用集約程度偏低、人均建設(shè)用地指標(biāo)偏高、規(guī)劃編制滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展不平衡等比較突出的問(wèn)題。在全國(guó)大力實(shí)施新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的大背景下，萊蕪市小城鎮(zhèn)如何發(fā)展與提升也成為萊蕪市政府研究的重要課題。

在萊城區(qū)范圍內(nèi)，各街道辦事處與各居委會(huì)的建設(shè)規(guī)模相差較大。從景觀風(fēng)貌來(lái)看，鳳城街道辦事處道路兩側(cè)主要為商業(yè)、辦公、文化與公共服務(wù)等功能區(qū)，也有小區(qū)住宅，規(guī)模開(kāi)發(fā)的城市型居住區(qū)相對(duì)較多，整體景觀風(fēng)貌品質(zhì)較高。在高莊街道辦事，則是另一番景象：主要道路兩側(cè)也有商業(yè)、辦公、文化與公共服務(wù)等功能區(qū)，但小商小販居多，從樓層房屋的高度可以看出，高莊街道辦事處道路兩側(cè)大多是平房，也有部分辦公樓房，樓層數(shù)基本為3-5層，整體景觀風(fēng)貌品質(zhì)較低。

值得一提的是，高莊街道辦事處雖然沒(méi)有鳳城街道辦事處的城鎮(zhèn)化發(fā)展快，卻擁有特色產(chǎn)業(yè)——旅游業(yè)，近年來(lái)發(fā)展較快。高莊街道辦事處是萊蕪生姜的主產(chǎn)地。萊蕪生姜是全國(guó)名貴產(chǎn)品和中國(guó)蔬菜優(yōu)良品種，萊城區(qū)高莊街道辦事處因此被命名為“中國(guó)生姜之鄉(xiāng)”。同時(shí)，高莊旅游資源得天獨(dú)厚，原萊蕪“舊八景”，高莊街道辦事處就有宮山夕照、蒼峽雷鳴、二洞云連、仙人遺跡、汶河西流五處；高莊街道辦事處全處均屬蓮花山流域，山川秀麗，人文底蘊(yùn)豐厚，勝跡眾多。通過(guò)多角度的分析與比較，我們不難發(fā)現(xiàn)，兩個(gè)街道辦事處在城鎮(zhèn)化的道路上各有自己的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。

二、萊城區(qū)城鎮(zhèn)化面臨的問(wèn)題

從整體來(lái)看，萊城區(qū)四個(gè)社區(qū)在城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中步伐穩(wěn)健，當(dāng)?shù)卣哂辛?，城?zhèn)化建設(shè)取得了不錯(cuò)的成績(jī)，總體上完成了城鎮(zhèn)化的相關(guān)要求，能在一定程度上滿足人民的需求。但我們也應(yīng)該看到，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，仍然伴隨著許多問(wèn)題。

1.經(jīng)費(fèi)使用不合理

在對(duì)萊城區(qū)四個(gè)街道辦進(jìn)行調(diào)研時(shí)，筆者發(fā)現(xiàn)，各個(gè)街道都存在著不同程度的資金利用不合理問(wèn)題，主要表現(xiàn)為管理支出不足、人員經(jīng)費(fèi)與公費(fèi)支出過(guò)大等。以鳳城街道辦2015年度財(cái)政支出為例，具體數(shù)據(jù)如下圖：

人員經(jīng)費(fèi)具體包括工資、津貼、獎(jiǎng)金、醫(yī)療費(fèi)、住房補(bǔ)貼等（不包括離退休支出，包括離退休人員管理機(jī)構(gòu)的在職人員支出）。萊城區(qū)鳳城街道辦2015年的總支出約為7000萬(wàn)元，人員經(jīng)費(fèi)支出就占到一半以上，占比明顯過(guò)大。該街道總?cè)丝?71135人，社區(qū)居委會(huì)23個(gè)，在各個(gè)社區(qū)中，又設(shè)社區(qū)服務(wù)站23個(gè)，按每個(gè)居委會(huì)8人來(lái)算，共需要368人，龐大的機(jī)構(gòu)增加了人員經(jīng)費(fèi)支出的比例，使得資金分配不夠合理。近些年來(lái)，鳳城街道不斷加大城鎮(zhèn)化建設(shè)力度，各項(xiàng)工作的開(kāi)展更是離不開(kāi)工作人員參與其中。值得一提的是，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)速度的加快，街道內(nèi)的物價(jià)成本有升無(wú)降，這進(jìn)一步增加了相關(guān)工作的行政成本。人員經(jīng)費(fèi)占比多大，就會(huì)導(dǎo)致資金可利用率降低，資金流動(dòng)率下降，過(guò)多的人員經(jīng)費(fèi)支出還會(huì)造成區(qū)域城鎮(zhèn)化建設(shè)乏力，失去足夠的財(cái)力支持，致使城鎮(zhèn)化進(jìn)程減慢，城鎮(zhèn)規(guī)劃過(guò)度超前于城鎮(zhèn)建設(shè)實(shí)際。此外，城鎮(zhèn)化發(fā)展的另一個(gè)具體問(wèn)題是公職人員提出了更高的生活保障要求。但龐大的人員數(shù)量，導(dǎo)致“蛋糕”的分配問(wèn)題無(wú)法讓所有人滿意，在實(shí)際的調(diào)研過(guò)程中，筆者發(fā)現(xiàn)工作人員的工作熱情和積極性明顯不高，其中待遇問(wèn)題是大多數(shù)受訪者的心結(jié)。

2.社區(qū)服務(wù)管理落后

一是科室設(shè)置不盡合理。以萊城區(qū)鳳城街道辦事處為例，街道辦事處的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量為30個(gè)，其中，行政科室6個(gè)，黨務(wù)和人民團(tuán)體、社團(tuán)科室9個(gè)，區(qū)委辦局設(shè)在街道的派出機(jī)構(gòu)2個(gè)。通過(guò)走訪了解到，行政科室人員比較緊張，工作繁雜，與其他部門(mén)之間的配合效率較低。工作人員普遍反映黨務(wù)和人民團(tuán)體工作量較少，但科室最多。設(shè)在街道的派出機(jī)構(gòu)過(guò)少，而一線工作任務(wù)繁忙，分工不夠明確，工作人員普遍反映壓力大。

二是服務(wù)管理存在路徑依賴(lài)。問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果反映出，在街道工作事務(wù)中，動(dòng)用人力物力最多或領(lǐng)導(dǎo)最關(guān)注、壓力最大的事務(wù)統(tǒng)計(jì)如下圖：

可以看出，最繁重的信訪、屬地管理、招商引資工作是重中之重。三者固然重要，但并不是日常管理工作的主要任務(wù)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)化過(guò)程中的區(qū)域管理工作相比以前雖有進(jìn)步，但進(jìn)步還不明顯，尤其在行政方法、方式上還存在著很強(qiáng)的路徑依賴(lài)，可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)不應(yīng)當(dāng)僅是物質(zhì)方面的充裕，更應(yīng)該重視服務(wù)領(lǐng)域的人性化。勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)救助等關(guān)乎群眾切身利益的事務(wù)應(yīng)該在策略和方式上得到充分的重視，真正讓群眾感受到城鎮(zhèn)化建設(shè)給生活帶來(lái)最直觀的改變。

3.文化建設(shè)有待完善

城鎮(zhèn)化道路上，文化建設(shè)是不可忽視的，也是極其重要的一環(huán)?？梢赃@樣說(shuō)，文化建設(shè)才真正體現(xiàn)著城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量和水平。在對(duì)萊城區(qū)高莊街道進(jìn)行實(shí)地調(diào)研后，筆者發(fā)現(xiàn)，在文化建設(shè)方面存在著很多問(wèn)題。

一是文化服務(wù)流于形式。高莊街道共有各級(jí)各類(lèi)圖書(shū)館10個(gè)，但沒(méi)有一個(gè)是由街道直接管理的，很多所謂的圖書(shū)館已經(jīng)淪為“藏經(jīng)閣”，多年無(wú)人問(wèn)津，不對(duì)外開(kāi)放，或限期有條件對(duì)外開(kāi)放。其中不乏部分圖書(shū)館另作他用，無(wú)法發(fā)揮其真正價(jià)值。高莊街道曾經(jīng)建立過(guò)電子閱覽室，可很少有群眾會(huì)用、能用、愿意用，造成資源的閑置與浪費(fèi)。其主要原因還是沒(méi)有考慮群眾的具體需要與知識(shí)文化水平，這些公共文化資源與群眾的日常生活距離較遠(yuǎn)，無(wú)法高效利用。公共文化場(chǎng)所的增加不但沒(méi)能帶來(lái)實(shí)際的經(jīng)濟(jì)或者文化效益，還會(huì)增加財(cái)政支出，影響區(qū)域內(nèi)的資金部署與規(guī)劃，這是違背城鎮(zhèn)化建設(shè)的初衷的。從另一個(gè)層面來(lái)說(shuō)，這些資源若被群眾消費(fèi)和使用，后期的維護(hù)成本也會(huì)增加，這種心態(tài)導(dǎo)致許多文化資源僅僅成為下級(jí)政府應(yīng)付上級(jí)檢查的“擋箭牌”，來(lái)則用之，去則緊閉。

二是文化服務(wù)領(lǐng)域單一。鳳城街道擁有各類(lèi)文化中心10個(gè)，每月平均能夠開(kāi)展文化活動(dòng)3場(chǎng)，包括文藝活動(dòng)、展示活動(dòng)、電影放映等等，但其中體育活動(dòng)占有很大的比例。經(jīng)過(guò)實(shí)地考察，文體活動(dòng)主要是廣場(chǎng)舞、踢毽子等健身娛樂(lè)活動(dòng)，其他文化類(lèi)活動(dòng)卻屈指可數(shù)。另外，這些看起來(lái)相對(duì)豐富的體育活動(dòng)，缺少有關(guān)部門(mén)組織的引導(dǎo)和支持，使其基本以“放養(yǎng)”型的方式開(kāi)展。公共活動(dòng)如果缺失適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)和監(jiān)管，很容易被不法分子利用，后果令人擔(dān)憂。

三、推進(jìn)萊城區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的建議

1.提高資金支出效益，確保資金用在“刀刃上”

首先，資金要合理分配，做足前期預(yù)算與規(guī)劃。凡事“預(yù)則立，不預(yù)則廢”，做任何事都應(yīng)該有相應(yīng)的籌劃與目標(biāo)。資金支出關(guān)乎整個(gè)城鎮(zhèn)化建設(shè)的布局，審批使用之前，一定要做好前期籌劃工作，使各個(gè)領(lǐng)域資金合理配置，良性流動(dòng)，按計(jì)劃分配資金。做好工程預(yù)算是資金支出前最重要的步驟，一定要堅(jiān)守民主集中制的原則，在錢(qián)的問(wèn)題上不僅要向“前”看，而且要能看到“底”，做到水清錢(qián)明。

其次，要力保資金落到實(shí)處、用到實(shí)處。每筆資金支出都要充分發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，確保投給群眾的每一筆資金都能落地生花，讓人民族群眾真真切切地感受到。相關(guān)工作人員也應(yīng)當(dāng)認(rèn)真負(fù)責(zé)，公正監(jiān)督，使資金流向正常，使用到位，成效顯著。

最后，資金使用公開(kāi)透明，要做好成果評(píng)估。財(cái)政支出一定要公開(kāi)透明，各類(lèi)事項(xiàng)使用經(jīng)費(fèi)要明確、清晰、準(zhǔn)確，有證可查，有理可追，真正讓“錢(qián)”在陽(yáng)光下健康運(yùn)轉(zhuǎn)。采取體制內(nèi)部監(jiān)督、橫向監(jiān)督和縱向監(jiān)督相結(jié)合的方式，既可在平行部門(mén)之間相互監(jiān)督，也可在上下級(jí)之間流動(dòng)監(jiān)督。此外，相關(guān)部門(mén)要充分做好資金使用后的反饋評(píng)估工作。可采取調(diào)查、采訪、民主會(huì)議等多種方式，讓廣大人民群眾給成果打分，發(fā)揮人民群眾在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的主體作用，讓人民具有參與感、成就感和獲得感。

2.提升管理服務(wù)水平，督促服務(wù)貼近“民心中”

思想上要做到“以人為本”。在調(diào)查中筆者發(fā)現(xiàn)，許多工作人員并沒(méi)有從根本上意識(shí)到城鎮(zhèn)化的主體是廣大人民群眾，總是以“管理者”思維解決問(wèn)題，而不是以“服務(wù)者”姿態(tài)迎接廣大人民群眾。城鎮(zhèn)化建設(shè)的根本目的就是要讓更多的人民群眾富起來(lái)，搭上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的順風(fēng)車(chē)，并不是一味地追求GDP和城鎮(zhèn)戶(hù)口的數(shù)量，切勿本末倒置。城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，不管是決策者還是工作人員，都應(yīng)當(dāng)做到“以人為本”，這種理念指導(dǎo)下的城鎮(zhèn)化才是真正意義上的、普惠人民大眾的城鎮(zhèn)化。

行動(dòng)上要做到“為民解憂”。除了在思想上重視起來(lái)，行動(dòng)上也必須做到時(shí)刻為民解憂。公職人員要時(shí)刻注意，自己的一言一行都代表著組織與政府，偶爾的疏忽或工作不利都有可能造成人民的不解與擔(dān)憂。相關(guān)工作人員要不斷提高自己的業(yè)務(wù)水平，吃透政府的相關(guān)政策，以?xún)?yōu)秀的服務(wù)、真誠(chéng)的面孔、及時(shí)有效地完成相關(guān)工作與任務(wù)，做到與老百姓打成一片、融為一體。

3.健全文化設(shè)施體系，力爭(zhēng)文化貫穿“大眾里”

文化設(shè)施體系要“全”。要充分健全文化設(shè)施體系，將文化設(shè)施理解為“文化廣場(chǎng)”，不能與“體育健身”等同劃一。要打造全方位的文化設(shè)施體系，讀書(shū)、文藝、體育各個(gè)領(lǐng)域齊頭并進(jìn)。另外，在開(kāi)展文娛活動(dòng)的過(guò)程中，要注意以大眾的愛(ài)好為愛(ài)好，以大眾的興趣點(diǎn)為興趣點(diǎn)，在兼顧“全”的同時(shí)，還要充分考慮人民大眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的文化形式，做到政府善于組織，群眾樂(lè)于參加。要以人民大眾為中心，開(kāi)展各種豐富多彩的、種類(lèi)多樣的、受眾面廣的文化活動(dòng)，讓所有群眾都能夠主動(dòng)參與進(jìn)來(lái)，并能夠樂(lè)在其中。

文化體系活動(dòng)要“實(shí)”。文化活動(dòng)不僅要“全”，更要“實(shí)”。要把每一項(xiàng)受人民大眾喜愛(ài)的文化活動(dòng)落到實(shí)處，落到街巷，不能紙上談兵，。一是籌劃要“實(shí)”。要清楚群眾的真正需求，結(jié)合前期調(diào)研與籌劃，開(kāi)展真正有條件、有能力、有需要的文化活動(dòng)。二是行動(dòng)要“實(shí)”。要通過(guò)各種途徑克服“想”與“做”之間的困難與障礙，做到答應(yīng)人民群眾的要“落實(shí)”，受群眾喜愛(ài)的要“夯實(shí)”，針對(duì)問(wèn)題與困難要“誠(chéng)實(shí)”。

文化活動(dòng)氛圍要“正”。要多引導(dǎo)群眾開(kāi)展一些符合社會(huì)主義核心價(jià)值觀的文娛活動(dòng)，弘揚(yáng)中華民族優(yōu)良的傳統(tǒng)，通過(guò)創(chuàng)新形式向社會(huì)傳遞“正能量”。城鎮(zhèn)化過(guò)程當(dāng)中要充分重視民群眾的需求，巧妙結(jié)合正確的政治方向，引導(dǎo)人民群眾自覺(jué)地抵御消極的思想觀念，形成正確的世界觀、人生觀和價(jià)值觀。相關(guān)部門(mén)也應(yīng)當(dāng)積極出臺(tái)相關(guān)政策，在鼓勵(lì)全民開(kāi)展文化活動(dòng)的同時(shí)，未雨綢繆，做好相關(guān)預(yù)案，及時(shí)處理突發(fā)事件。

[1]楊眉：《城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律、原則及路徑》，《城市問(wèn)題》2012年第8期。

[2]楊翠麗：《城市社區(qū)體育發(fā)展模式的研究》，《遼寧教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第10期。

[3]袁霓：《我國(guó)城鎮(zhèn)居民的消費(fèi)結(jié)構(gòu)實(shí)證分析》，《中國(guó)青年政治學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第4期。

[4]趙亮：《萊蕪市小城鎮(zhèn)發(fā)展研究》，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)2007年學(xué)位論文。

[5]劉興慧：《山東統(tǒng)計(jì)年鑒—2015》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2015年版。