PPP的公共性及其經(jīng)濟(jì)法思考

王艷紅

摘 要：近幾年，公私合作模式逐漸建立起來，其是指政府部門與社會(huì)私有企業(yè)合作，具體內(nèi)容有公共權(quán)力如何行使、對(duì)公共利益的保護(hù)等。公私合作模式的英文縮寫是“PPP”，它提出了明確的制度要求與法律原則，由此，政府與企業(yè)應(yīng)在模式實(shí)際應(yīng)用中遵循經(jīng)濟(jì)法提出的內(nèi)涵，并按照不同理論的內(nèi)容，進(jìn)一步豐富理論，凸顯出理論的價(jià)值。

關(guān)鍵詞：PPP；經(jīng)濟(jì)法；法律原則

PPP的提出，是公共服務(wù)供給機(jī)制的創(chuàng)新，它包含了多方面的因素，與政府、市場(chǎng)緊密相關(guān)。PPP的落實(shí)，可以緩解經(jīng)濟(jì)與財(cái)政壓力，彌補(bǔ)資金的不足，消除債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)帶來的影響。但PPP推行中，因?yàn)檎c企業(yè)的過度保護(hù)，以及過程中的諸多細(xì)節(jié)，影響了項(xiàng)目落實(shí)后的效果。

一、PPP的公共性

（一）制度目標(biāo)

PPP的目標(biāo)是政府可以及時(shí)、有效的供應(yīng)社會(huì)公共物品，滿足社會(huì)提出的需求，即通過政府與社會(huì)企業(yè)的配合，可以充分發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，并借助私企的資金，為社會(huì)提供公共基礎(chǔ)，完善社會(huì)建設(shè)。但目標(biāo)落實(shí)必須注意的一點(diǎn)是，需不斷完善法律制度，根據(jù)不同法律的特點(diǎn)，建立法律間的共性，并以經(jīng)濟(jì)法為切入點(diǎn)，進(jìn)行深入的分析與探討，同時(shí)，目標(biāo)的落實(shí)也要滿足公益性與盈利性提出的要求，解決社會(huì)、私企合作間的矛盾。

（二）理論基礎(chǔ)

PPP的理論基礎(chǔ)是公共物品理論，該理論在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域應(yīng)用后，證實(shí)了它的有效性，為經(jīng)濟(jì)法的實(shí)施奠定了理論基礎(chǔ)。而該理論在PPP中的應(yīng)用，可以讓PPP具備的公共性更加突出，并凸顯必要性、公共性的關(guān)系[1]。

對(duì)PPP公共性的分析，是以充分理解必要性為前提，該模式的制度與政府職能直接相關(guān)。一般來說，政府的職能可以概括為宏觀調(diào)控、公共服務(wù)，制度的落實(shí)是基于公共服務(wù)提出的制度。公共物品理論提出的觀點(diǎn)是，把公共物品分為兩類，一是真正的公共物品，二是準(zhǔn)公共物品，這些分類與政府職能的關(guān)系是，政府需主動(dòng)展開市場(chǎng)調(diào)控，并優(yōu)化對(duì)市場(chǎng)的規(guī)劃，從而為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供一個(gè)良好的發(fā)展環(huán)境，優(yōu)化競(jìng)爭(zhēng)，這是基于純公共物品提出的。同時(shí)，對(duì)于提出的和諧共贏的目標(biāo)，除需要政府付出行動(dòng)外，也要用市場(chǎng)進(jìn)行輔助。

由此，可以總結(jié)為公共服務(wù)的體現(xiàn)是政府主導(dǎo)、市場(chǎng)各個(gè)主體參與，這可以讓政府、社會(huì)資本充分整合。但在此過程中必須明確的一點(diǎn)是，公共服務(wù)以物品的提供為主，政府必須明確自己的主體地位，才可以體現(xiàn)出自己的公平、公正，但若是主體過于單一，就會(huì)影響物品供應(yīng)的質(zhì)量。

PPP是根據(jù)公共服務(wù)的基本情況而推出的一項(xiàng)制度，其會(huì)在政府投入較少的情況下，引入社會(huì)資金，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)雙方的共贏，適當(dāng)轉(zhuǎn)變政府與市場(chǎng)主體的職能。該模式的特點(diǎn)是公共性，從這個(gè)角度分析問題，可豐富基礎(chǔ)理論的內(nèi)涵。

二、基于公共性的法律原則

社會(huì)公共服務(wù)具體包含的內(nèi)容有交通、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等，所以公共服務(wù)與人們的生活緊密相關(guān)，這些公共服務(wù)的服務(wù)質(zhì)量與水平?jīng)Q定了公眾的共同利益，具有公共性的特征。在這一公共性的影響下，制度必須遵循相應(yīng)的法律原則，才可以讓制度在工作中全面落實(shí)。

（一）公開性

PPP模式下的各個(gè)制度與項(xiàng)目需保持公開、透明，用相應(yīng)的方式告訴社會(huì)公眾，讓其了解制度的內(nèi)容與項(xiàng)目具體的實(shí)施方案，確保與項(xiàng)目相關(guān)的主體都可以參與到活動(dòng)中來，這一方式下，政府的公共部門可以比較多個(gè)主體，從眾多主題中選擇最適合的合作對(duì)象，在此基礎(chǔ)上為社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。因此，在相關(guān)的文件中，著重提出了公開透明的原則，建立陽光化的運(yùn)行方式，這一方式下，相關(guān)部門會(huì)依法披露信息，把需要社會(huì)合作的項(xiàng)目公布到社會(huì)上，確保社會(huì)公眾可以了解到這一內(nèi)容，確保自己的知情權(quán)，監(jiān)督政府工作的進(jìn)行。

（二）公平性

PPP項(xiàng)目只有真正面向社會(huì)，才能從社會(huì)中整合符合要求的社會(huì)主體，讓他們?cè)诠健⒐母?jìng)爭(zhēng)環(huán)境中脫穎而出，并積極與政府合作，保障社會(huì)公眾享有公共服務(wù)的權(quán)利。由此，提出主體間的競(jìng)爭(zhēng)必須公平，保證競(jìng)爭(zhēng)的和平，只有在這一情況下，才能確保合作主體的公平。所以，有關(guān)部門推出的《指導(dǎo)意見》中明確提出：政府需根據(jù)主體的基本情況，制定科學(xué)、合理的競(jìng)爭(zhēng)制度，從參與競(jìng)爭(zhēng)的主體中選擇符合條件的主體，聯(lián)合為社會(huì)提供公共服務(wù)，基于此，不僅對(duì)社會(huì)資本的準(zhǔn)入提出了要求，也提出需保證社會(huì)收益的公平。除此之外，公平性也會(huì)從其他方面體現(xiàn)出來，即確定項(xiàng)目的定價(jià)時(shí)，應(yīng)控制價(jià)格浮動(dòng)的范圍，讓每個(gè)企業(yè)公平負(fù)擔(dān)；公共物品的提供需由政府完成采購(gòu)與處理，所以，采購(gòu)工作的公平對(duì)最后的服務(wù)質(zhì)量有重要影響。PPP項(xiàng)目實(shí)施后，政府需和企業(yè)建立長(zhǎng)期的合作，所以項(xiàng)目具有長(zhǎng)期性，而項(xiàng)目進(jìn)行中可能會(huì)經(jīng)歷主體管理者變更的情況，故其對(duì)制度的安排需要做到“代際公平”。

（三）公益性

政府為社會(huì)提供公共服務(wù)的同時(shí)，也要考慮社會(huì)公益，公益性是項(xiàng)目落實(shí)必須體現(xiàn)的原則之一。但保證服務(wù)帶來公益性的同時(shí)，也要滿足合作主體收益提出的要求，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)公益的最大化。

PPP項(xiàng)目需遵循不同的法律原則，但所有的原則中仍以上述三種原則為主，但這三個(gè)原則也只是對(duì)原則片面的理解，即政府部門與社會(huì)企業(yè)合作的目的是，用社會(huì)資本保證服務(wù)的及時(shí)、便捷，滿足社會(huì)需求，提高服務(wù)的效率。同時(shí)，項(xiàng)目整合了多項(xiàng)法律制度，有數(shù)個(gè)不同的領(lǐng)域，而這些領(lǐng)域的法律都有明確的要求，因此效率、法律是人們必須遵循的原則[2]。

四、相關(guān)經(jīng)濟(jì)法思考

目前，PPP已經(jīng)形成了自己的領(lǐng)域，且在領(lǐng)域內(nèi)衍生了多項(xiàng)制度，如特許經(jīng)營(yíng)制度等，每個(gè)制度都需借助不同的理論與實(shí)踐內(nèi)容完成分析，因此，對(duì)PPP項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)法的分析，是以特許經(jīng)營(yíng)為切入點(diǎn)，對(duì)上述內(nèi)容的闡述展開分析。

（一）特許經(jīng)營(yíng)的特點(diǎn)

政府提供的公共服務(wù)有能源、交通、市政建設(shè)等，對(duì)于這些內(nèi)容，需根據(jù)有關(guān)部門頒布的經(jīng)營(yíng)制度嚴(yán)格執(zhí)行，尤其是PPP項(xiàng)目的典型性。對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的分析，以往的研究多集中于行政法、民商法等，但它也包含經(jīng)濟(jì)法的內(nèi)容，所以，研究人員需以經(jīng)濟(jì)法為視角，分析它的典型性與特殊性。例如，特許經(jīng)營(yíng)包含的范圍，它會(huì)選擇異于行政法等法律的分析觀點(diǎn)，把特許經(jīng)營(yíng)分成兩部分，并逐一展開分析。其一，特許和許可有哪種聯(lián)系，如果把它歸到行政許可的范疇，與常見的許可有哪些不同，為什么在某些行業(yè)實(shí)施特許制度，同時(shí)，政府制定的準(zhǔn)入原則是否會(huì)形成壟斷。其二，得到特許經(jīng)營(yíng)后，實(shí)際進(jìn)行中不免會(huì)遇到控制風(fēng)險(xiǎn)、計(jì)算收益的要求，而風(fēng)險(xiǎn)的管控、收益的合理分配也是制度落實(shí)的基本要求，所以對(duì)于這一點(diǎn)，需對(duì)內(nèi)容認(rèn)真分析。endprint

另對(duì)于特殊性的分析，是在而二元結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上進(jìn)行分析，即從經(jīng)濟(jì)法的理論分析，是關(guān)注經(jīng)營(yíng)主體的結(jié)構(gòu)變化，分析政府對(duì)主體的調(diào)度作用與主體的對(duì)政府服務(wù)的影響。另從市場(chǎng)角度的分析，是根據(jù)經(jīng)營(yíng)者與社會(huì)公眾之間的聯(lián)系，構(gòu)建一個(gè)平面的二元結(jié)構(gòu)，即政府、經(jīng)營(yíng)者與社會(huì)公眾在不同的情況下，都可以成為主體，并與其他主體建立關(guān)系，且這些關(guān)系也會(huì)影響特許經(jīng)營(yíng)的效果。

（二）特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議性的解讀

對(duì)特許經(jīng)營(yíng)具有的協(xié)議性的分析，很多學(xué)者持有不同的觀點(diǎn)。有的學(xué)者提出，這是具有行政特征的合同，核心內(nèi)容是行政管理，借助不同的方式與其建立聯(lián)系，而其他學(xué)者也提出，它應(yīng)具備民事性質(zhì)，不可以只把它定義為行政合同，這兩個(gè)觀點(diǎn)的闡述，分別是“特許”與“經(jīng)營(yíng)”。特許經(jīng)營(yíng)是政府與主體簽訂協(xié)議，協(xié)議內(nèi)容的選擇是根據(jù)雙方的要求，明確兩者的責(zé)任與義務(wù)，所以協(xié)議的性質(zhì)較為復(fù)雜，故有研究人員提出，可以分段解析協(xié)議的性質(zhì)。這表明，不可以單一地從某個(gè)角度分析性質(zhì)，而是通過不同的維度，如果是以此為基礎(chǔ)深入分析，則是擺脫原有思路的限制，聯(lián)眾想法整合，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的協(xié)議產(chǎn)生新的認(rèn)識(shí)[3]。

從當(dāng)下的社會(huì)形勢(shì)分析，政府履行協(xié)議時(shí)，需要不同的財(cái)政政策提供補(bǔ)助，如稅收、產(chǎn)業(yè)扶持等，且這些政策的實(shí)施也會(huì)影響項(xiàng)目，為政府部門與主體的合作建立基礎(chǔ)。這一過程中體現(xiàn)的權(quán)力是經(jīng)濟(jì)調(diào)度權(quán)，不是行政管理權(quán)，所以在研究、分析時(shí)，需基于經(jīng)濟(jì)法確定特許經(jīng)營(yíng)的定位。但需注意的是，在合作、共治的時(shí)代趨勢(shì)下，經(jīng)濟(jì)法各小的分支中，有很多協(xié)議是在“合作”的基礎(chǔ)上簽訂的，如預(yù)約定價(jià)協(xié)議、和解協(xié)議等，這些協(xié)議均屬于經(jīng)濟(jì)法的范疇，所以不可以因?yàn)轫?xiàng)目的主導(dǎo)為政府，就把協(xié)議統(tǒng)一規(guī)劃到行政協(xié)議范疇。

分析特許經(jīng)營(yíng)的協(xié)議，應(yīng)綜合考慮多個(gè)因素，如目的、方式等。PPP的公共性已經(jīng)明確了協(xié)議的目的，即為社會(huì)提供公共服務(wù)，緩解市場(chǎng)服務(wù)與政府服務(wù)的壓力。故有關(guān)部門需用法律保證協(xié)議的執(zhí)行，具體的手段也以經(jīng)濟(jì)法為主。其中，社會(huì)資本是否可以進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，需借助市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法完成市場(chǎng)規(guī)劃，并用相應(yīng)的政策提供扶持，監(jiān)督市場(chǎng)價(jià)格的變化，以此保證各方利益。

參考文獻(xiàn)：

[1]薛虹.經(jīng)濟(jì)法的社會(huì)公共性[J].法制博覽，2016（7）：276.

[2]張守文.PPP的公共性及其經(jīng)濟(jì)法解析[J].法學(xué)，2015（11）：9-16.

[3]胡光志.經(jīng)濟(jì)法研究的一種新思路——經(jīng)濟(jì)法的人性解讀[J].鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2012（4）：50-53.endprint