農(nóng)村養(yǎng)老供給側(cè)改革問題研究

孫長生

摘 要：根據(jù)農(nóng)村養(yǎng)老的供給結(jié)構(gòu)和需求特征看，當(dāng)下的一個矛盾是老年人群體的養(yǎng)老需求不斷增長，這也是進(jìn)入到老齡化社會后的一個必然，同時家庭養(yǎng)老供給又存在著明顯的弱化，相對于過去的養(yǎng)老，現(xiàn)在更體現(xiàn)為一種多元化的趨勢，而養(yǎng)老公共服務(wù)供給又相對滯后。需求端與供給端不匹配，農(nóng)村養(yǎng)老供給側(cè)改革勢在必行，未來的趨勢是實現(xiàn)精準(zhǔn)養(yǎng)老。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老；供給側(cè)；改革

中圖分類號：F323.89 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2017）11 — 0108 — 03

一、農(nóng)村養(yǎng)老供給側(cè)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

（一）養(yǎng)老資源的類型。農(nóng)村養(yǎng)老資源中的資源是指物質(zhì)與精神兩方面資源的整合，而這種資源是在一定時期、地域范圍內(nèi)形成的，目的就是要實現(xiàn)針對不同層次老年人的需求的有效供給。目前對養(yǎng)老資源如何劃分還沒有統(tǒng)一的意見，但是養(yǎng)老資源的多樣性是由不同的養(yǎng)老供給主體和需求方共同決定，所以，我們可以從養(yǎng)老需求和供給兩方面進(jìn)行分析。從需求層來看，可以分為經(jīng)濟(jì)的或物質(zhì)的資源、照料資源和精神資源；從供給層來看，養(yǎng)老資源包括經(jīng)濟(jì)資源、環(huán)境資源、制度資源、老人需要資源和外界強(qiáng)加資源，替代與不可替代的養(yǎng)老資源。

（二）養(yǎng)老供給主體類型與職能定位

1.養(yǎng)老供給主體的類型劃分。家庭、政府和社會是主要的農(nóng)村養(yǎng)老供給主體。如果按供給來源不同來分類，農(nóng)村養(yǎng)老主體可分為家庭內(nèi)部養(yǎng)老供給主體和家庭外部養(yǎng)老供給主體，內(nèi)部供給主要是由農(nóng)村老人的子女、配偶和個人來提供，外部主體則主要是由政府和社會養(yǎng)老力量提供。以家庭為單位的內(nèi)部供給能夠提供的養(yǎng)老資源主要是物質(zhì)提供、生活照料、精神慰藉三方面，所以內(nèi)部養(yǎng)老資源質(zhì)量千差萬別，依據(jù)每個家庭的實際情況而定，涉及到老人和家庭成員來共同決定。政府的職能是為農(nóng)村老人提供財政和政策方面的支持，現(xiàn)階段政府也是農(nóng)村公共服務(wù)的主要提供者，起到輔助作用的是社會力量，社會力量可以說是促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)多樣化、養(yǎng)老供給主體多元化的中堅力量。作為家庭外部養(yǎng)老力量的政府為農(nóng)村老人提供養(yǎng)老資源供給的路徑就是利用財政補(bǔ)貼建立起外部供給型養(yǎng)老保障制度，但是這種供給途徑在現(xiàn)階段越來越難以滿足農(nóng)村老人對養(yǎng)老供給、服務(wù)的多樣化需求，所以單單依靠政府力量解決老齡化社會壓力下農(nóng)村養(yǎng)老問題是不夠的，農(nóng)村社區(qū)、養(yǎng)老企業(yè)、社會公益組織等社會力量是壯大養(yǎng)老力量的有力支撐者，在農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)中發(fā)揮著巨大的作用。

2.養(yǎng)老供給主體的職能定位。不同養(yǎng)老供給主體在歷史上的不同階段所承擔(dān)的農(nóng)村養(yǎng)老的職能會有所不同，定位也會有差異。在早期的鄉(xiāng)村社會中，關(guān)系建立在血緣、地緣和業(yè)緣基礎(chǔ)上，家庭、鄰居和社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)僅僅是一種輔助力量，在農(nóng)村老人、家庭出現(xiàn)一些問題時，能夠提供幫助，政府作為農(nóng)村公共福利的主要提供者，卻是農(nóng)村養(yǎng)老保障的基本，是體現(xiàn)社會公平正義的最后一道屏障。封建社會的小農(nóng)時代，農(nóng)村老人的養(yǎng)老形式都是以家庭為單位，自己管自己，養(yǎng)老解決的好不好都是以家庭情況為基準(zhǔn)的，家庭內(nèi)部成員承擔(dān)了所有的責(zé)任，家庭是農(nóng)村老人養(yǎng)老服務(wù)的主要來源和主要供給者，是雙重身份。城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)，農(nóng)村年輕勞動力有了遷移空間和可能，家庭結(jié)構(gòu)迅速發(fā)生變化，家庭重心有所偏移，農(nóng)村留守老人不斷增多，家庭想要像以往一樣發(fā)揮養(yǎng)老服務(wù)來源和供給的雙重職責(zé)已經(jīng)不可能，農(nóng)村家庭的空心化使得農(nóng)村養(yǎng)老問題凸顯，然而家庭仍然是養(yǎng)老供給的主體，根源一是農(nóng)村傳統(tǒng)文化中的“家本位”思想依然發(fā)揮著廣泛的影響，老人習(xí)慣的養(yǎng)老手段或者說方式仍然是家庭給予的精神慰藉和生活照料，雖然在現(xiàn)實中這種養(yǎng)老資源已經(jīng)少之又少；二是農(nóng)村社會保障制度體系還不完善，農(nóng)村社會保障制度仍需要不斷的完善，社區(qū)養(yǎng)老模式在農(nóng)村剛剛起步，如何科學(xué)的發(fā)展還需要理論上的探索和實踐中的總結(jié)，所以無論是理論上還是實踐上都難以應(yīng)對和解決當(dāng)前的農(nóng)村養(yǎng)老問題；三是現(xiàn)階段農(nóng)村鄰里之間互助的感情基礎(chǔ)、理念不斷弱化，所以家庭養(yǎng)老更成為最好的選擇，可以較好的完成農(nóng)村老人在經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、精神慰藉、生活照料方面的需求。社區(qū)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)等主體在政府的倡導(dǎo)和扶持下更多的承擔(dān)著社會保障的補(bǔ)充者的身份定位。隨著農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的不斷完善，它將成為農(nóng)村社會單位形式存在的主體平臺，也是促進(jìn)家庭養(yǎng)老供給完成的重要環(huán)境支撐。雖然有社區(qū)等養(yǎng)老服務(wù)平臺，國家對于農(nóng)村養(yǎng)老保障方面的投入是非常必要的。

（三）養(yǎng)老供給對象的需求

農(nóng)村老年群體的養(yǎng)老需求分析。要想了解現(xiàn)在農(nóng)村養(yǎng)老供給水平在什么層次，洞悉農(nóng)村養(yǎng)老資源供給中存在的問題就要建立在對農(nóng)村老人養(yǎng)老需求的分析的基礎(chǔ)上。這是調(diào)整農(nóng)村養(yǎng)老資源供給結(jié)構(gòu)的重要依據(jù)。對農(nóng)村老年人養(yǎng)老需求的分析主要是從兩個角度進(jìn)行，一是針對農(nóng)村老人的自身特點(diǎn)和家庭特征進(jìn)行的養(yǎng)老需求分析。由于年輕勞動力外出務(wù)工，目前農(nóng)村老人有很多都是空巢老人和五保老人，這樣的群體多數(shù)是處于缺乏經(jīng)濟(jì)保障，自救自助能力不足、社會醫(yī)療保障有效供給不足的現(xiàn)狀中。從這個實際情況分析，農(nóng)村老人對生活照料、經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)和精神慰藉具有普遍需求，同時也存在著農(nóng)村老人對養(yǎng)老需求有所不同的情況，這也是基于農(nóng)村老人在自身情況和家庭情況方面的差異所致。從農(nóng)村老人自身情況與特征來看，分為失能老人、失地老人、中低收入老人、健康狀況差的老人、高齡老人等類別，具有明顯身體功能障礙的失能老人，集中表現(xiàn)為對生活照顧方面的需求急迫；對經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)方面需求急需的是失去土地的農(nóng)村老人，與收入穩(wěn)定的農(nóng)村老人相比對養(yǎng)老保險具有強(qiáng)烈的需求；農(nóng)村中低收入老人、健康狀況差的老人和高齡老人對農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)具有較高需求，主要是為了能更好滿足生活照料、及時的醫(yī)療服務(wù)和精神慰藉方面的需要。從農(nóng)村老人的家庭背景來看，農(nóng)村空巢老人對生活照料、醫(yī)療保健和經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)的需求最為迫切，低齡空巢老人更加需要的精神慰藉；農(nóng)村空巢獨(dú)居老年女性在生活照料、醫(yī)療保健、經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)和精神慰藉層面的需求更為強(qiáng)烈；五保老人的精神慰藉需求較為突出，但具體到群體內(nèi)部還有不同。比如說集中供養(yǎng)的五保老人相較于分散供養(yǎng)的五保老人在吃、穿、住、醫(yī)和葬等保障方面的需求相比更容易得到滿足。二是不同地域間農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)需求分析。據(jù)資料顯示，在東部農(nóng)村地區(qū)，空巢老人的養(yǎng)老狀況總體較好，大部分空巢老人每月可以拿到固定的養(yǎng)老金或養(yǎng)老補(bǔ)貼且自身勞動收入可觀。所以這部分地域群體在經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)方面的養(yǎng)老資源比較充足，相對比較欠缺的是農(nóng)村老人健康的保障，主要問題是對于社區(qū)照顧這些需求比較廣泛，但同時又無法得到滿足，空巢老人精神生活方面缺乏豐富性，對精神慰藉的需求強(qiáng)烈。而在西部地區(qū)的農(nóng)村老人養(yǎng)老狀況就有很大的落差，大部分老人的收入來源于土地，且人均年收入相對較低，在經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)方面主要還是依賴于子女贍養(yǎng)，同時在生活照料和精神慰藉方面的需求滿足上也存在難度。而中部地區(qū)農(nóng)村老人，因為收入水平低和農(nóng)村社會保障又相對薄弱，在生活照料和經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)方面還是難以得到有效供給。所以通過比較可以看出，東部較發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村老人的經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)狀況良好，但在生活照料和精神慰藉方面的需求沒有得到有效滿足；中西部地區(qū)受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，農(nóng)村老人在經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、生活照料和精神慰藉方面都存在供給不足的問題。

二、農(nóng)村養(yǎng)老供給與需求的矛盾

（一）養(yǎng)老需求增長與家庭養(yǎng)老供給弱化的矛盾

農(nóng)村家庭內(nèi)部養(yǎng)老供需矛盾之所以產(chǎn)生，在于農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出核心化的趨勢、以及由于農(nóng)村年輕勞動力異地打工造成的家庭養(yǎng)老資源供給急劇減少，質(zhì)量數(shù)量都嚴(yán)重不足。呈現(xiàn)出的特征是：一是外出打工的勞動力人數(shù)呈現(xiàn)增長態(tài)勢，這就造成了農(nóng)村老人過去的養(yǎng)老方式受到?jīng)_擊，靠子女養(yǎng)老的習(xí)慣難以為繼，而老人本身除了這種形式的養(yǎng)老又沒有替代養(yǎng)老形式，這就造成了農(nóng)村老人在生活照料和精神養(yǎng)老供給方面沒有了依托，顯現(xiàn)出得不到滿足的問題。二是農(nóng)村養(yǎng)老供給結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，造成了農(nóng)村老人生活成本有所上升，集中表現(xiàn)為農(nóng)村老人的經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)方面存在缺口。三是隨著農(nóng)村老人年齡的增加，老人身體機(jī)能不斷弱化，老人的自理能力也在逐漸下降，對生活照料的需求不斷增加，但子女的持續(xù)外出削弱了家庭的照料功能。

（二）農(nóng)村養(yǎng)老需求多元與公共服務(wù)供給滯后的矛盾

我國政府在農(nóng)村養(yǎng)老資源的供給中呈現(xiàn)出的有限供給的狀態(tài)，所以，一旦有了限度，就不可能完全達(dá)到有效供給的程度，針對農(nóng)村老人的養(yǎng)老需求，只靠政府的話是很難都滿足的。具體表現(xiàn)為：一是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給數(shù)量難以滿足農(nóng)村養(yǎng)老需求。當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)還是立足于福利型的目標(biāo)，但是，在政府供給上還不能做到充足供給，所以這種福利型養(yǎng)老供給還是不完善的、有缺口，同時養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在數(shù)量上和服務(wù)形式上也無法充分滿足農(nóng)村老年人的多元化需求，在社會保障方面，由于保障水平還有待提高，所以在農(nóng)村老年人的醫(yī)療養(yǎng)老方面也存在提升的空間。尤其緊迫的問題是，農(nóng)村老人難以獲得充分有效的精神慰藉。主要是精神養(yǎng)老法規(guī)和政策制定不全，對老人精神慰藉的保護(hù)尚沒有完備可行的法律規(guī)章制度進(jìn)行保障。二是政府所提供的養(yǎng)老資源在數(shù)量上難以滿足農(nóng)村老人的養(yǎng)老需求。當(dāng)下農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能逐漸弱化，農(nóng)村社會保障體系不健全，難以在數(shù)量上滿足農(nóng)村老人的養(yǎng)老需求。

（三）農(nóng)村養(yǎng)老需求多元與社會服務(wù)供給錯位的矛盾

當(dāng)下我國農(nóng)村老年群體對養(yǎng)老資源的需求表現(xiàn)為多元化和差異化，政府所提供的養(yǎng)老資源在數(shù)量上和形式種類上都沒有跟上養(yǎng)老形式的變化，與實際的養(yǎng)老需求不匹配，造成政府提供的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)生錯位，具體表現(xiàn)在：首先，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給在效率性方面應(yīng)有所提升。近些年，國家不斷增加對農(nóng)村雖然每年國家在農(nóng)村所投入的資源不斷增加，但是精準(zhǔn)性不高，真正解決農(nóng)民所需的和農(nóng)民需要迫切的資源還相對不足。農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)逐步走向空心化，農(nóng)村老人本就對醫(yī)療保障有強(qiáng)烈的剛性需求，但是相較于城市，農(nóng)村基層衛(wèi)生硬件、服務(wù)資源、醫(yī)療資源都還不完善。另一方面，制度建設(shè)的不完善使得養(yǎng)老資源供給的公平性也存在問題，有待進(jìn)一步提高公平性。引起的養(yǎng)老資源供給的公平性問題。因此，政府在農(nóng)村所投入的養(yǎng)老資源應(yīng)充分考慮農(nóng)村中不同老年人的養(yǎng)老需求，不僅要做到應(yīng)保盡保，還要做到“精準(zhǔn)”養(yǎng)老和“公平”養(yǎng)老，滿足老人差異化養(yǎng)老需求。

三、農(nóng)村養(yǎng)老供給側(cè)改革的路徑選擇

（一）逐步實現(xiàn)精準(zhǔn)養(yǎng)老

精準(zhǔn)養(yǎng)老就是把養(yǎng)老資源進(jìn)行再分配，是依據(jù)農(nóng)村老人現(xiàn)實養(yǎng)老困境而合理分配養(yǎng)老資源的過程。精準(zhǔn)養(yǎng)老的目標(biāo)的實現(xiàn)，關(guān)鍵是要改變以往的“漫灌式”養(yǎng)老，這種方式只注重形式，忽略效果，起不到實質(zhì)作用。所以，應(yīng)該由村基層組織領(lǐng)導(dǎo)，建立多方參與的養(yǎng)老組織。養(yǎng)老組織定期收集村中每位老人的養(yǎng)老需求，匯總、分析之后形成養(yǎng)老工作方案，這樣比較有針對性和個案性，可以充分調(diào)動農(nóng)村養(yǎng)老力量，完成養(yǎng)老服務(wù)?？梢試L試成立多種形式的幫扶小組，定期為老人提供差異化的養(yǎng)老服務(wù)，并將村內(nèi)某些老人遇到的養(yǎng)老困難，匯總給村黨委、村醫(yī)療機(jī)構(gòu)等，切實做到老人老有所管。這需要政府在建設(shè)初期給予村基層組織持續(xù)性的資金和人才支持，幫助村組織提升養(yǎng)老組織的運(yùn)營水平。

（二）促進(jìn)養(yǎng)老供給結(jié)構(gòu)調(diào)整

隨著我國農(nóng)村老齡化程度的加深，針對農(nóng)村養(yǎng)老保障的相應(yīng)投入也會不斷增加，根據(jù)現(xiàn)階段我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，以及現(xiàn)階段農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展階段，首要任務(wù)時解決農(nóng)村養(yǎng)老中最突出的一些問題，集中有限資源實現(xiàn)精準(zhǔn)性，不能求大求全，每個問題解決一點(diǎn)點(diǎn)，每個問題又都沒有徹底解決。比如針對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村老人普遍擁有一定的養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)支撐，在這樣的養(yǎng)老基礎(chǔ)上集中表現(xiàn)為對精神文化需求較多，針對這部分群體，供給的重點(diǎn)應(yīng)該是老年文化事業(yè)的建設(shè)。針對前文提到的中西部欠發(fā)達(dá)的省份，首先要考慮的就應(yīng)該是農(nóng)村老人的經(jīng)濟(jì)保障和日常生活的照料問題，這就需要完善這部分家庭的“造血”功能，為其提供增收的平臺，結(jié)合農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，把老人的日間照料功能發(fā)揮出來，雙管齊下，解決這部分群體老人的實際養(yǎng)老問題，提升他們的生活質(zhì)量。政府對農(nóng)村養(yǎng)老的投入要精細(xì)化到戶到人，根據(jù)不同老人的實際情況和家庭情況提供差異化養(yǎng)老服務(wù)供給，尤其要把農(nóng)村弱勢老年人設(shè)為重點(diǎn)保障對象。

（三）加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老制度建設(shè)

養(yǎng)老供給結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵是需要國家提供相應(yīng)的制度供給，這是完善農(nóng)村養(yǎng)老的根本保證。針對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)設(shè)計差異化的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，應(yīng)通過立法和出臺相關(guān)規(guī)章制度削弱城鄉(xiāng)間、發(fā)達(dá)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)間養(yǎng)老保障差距。在資金支持上要對農(nóng)村養(yǎng)老有所傾斜，提高保障水平，將精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)養(yǎng)老相結(jié)合，為農(nóng)村養(yǎng)老“托底”。首先，降低養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，農(nóng)民有不同的養(yǎng)老方式，針對相應(yīng)情況可以適度增加補(bǔ)貼的力度。其次，完善公共基礎(chǔ)建設(shè)，滿足不同地區(qū)農(nóng)村老人對公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求。再次，可適度提升農(nóng)民養(yǎng)老金中國家支付的比例。根據(jù)不同區(qū)域的發(fā)展的特點(diǎn)和差異，立足于國家養(yǎng)老金投資籌的合理優(yōu)化。此外，政府還應(yīng)引導(dǎo)農(nóng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，積極吸納社會力量進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)隊伍，比如增加民辦養(yǎng)老公寓等，實現(xiàn)農(nóng)村老人老有所養(yǎng)。

〔責(zé)任編輯：孫玉婷〕