歐美發(fā)達國家職業(yè)安全管理的做法及啟示

冉斌++胡盼

摘 要：我國職業(yè)安全事故時有發(fā)生，職業(yè)安全現(xiàn)狀依然嚴峻，職業(yè)安全問題已經(jīng)成為社會關注的焦點。本文介紹了歐美發(fā)達國家在職業(yè)安全管理方面的做法，并且討論了如何借鑒他們的成功經(jīng)驗，為進一步完善和改進我國職業(yè)安全管理提出具體建議。

關鍵詞：歐美發(fā)達國家 職業(yè)安全 啟示

隨著我國經(jīng)濟和社會的飛速發(fā)展，人們對職業(yè)安全要求也越來越高，我國已經(jīng)逐步建立起職業(yè)安全與衛(wèi)生管理體系，大幅度降低了我國工傷事故、職業(yè)危害和職業(yè)病的發(fā)生率，在保障勞動者身體健康以及生命安全方面做出了積極貢獻，并有效維護了勞動者的權益。但是，我國職業(yè)安全管理仍然存在不足之處。作為世界上最早進行職業(yè)安全管理的發(fā)達國家，美國、德國以及英國等國家在職業(yè)安全管理方面已積累了許多成功經(jīng)驗，值得我國加以借鑒和學習。

一、美國、德國、英國職業(yè)安全管理的做法

作為世界上發(fā)達的工業(yè)國家，美國、德國、英國的職業(yè)安全管理起步都很早。1970年美國頒布《職業(yè)安全與衛(wèi)生法》，成為最早建立職業(yè)安全法律的國家之一。1884年德國頒布《企業(yè)事故保險法》，是世界上第一個實施工傷保險的國家。為了保障工人們的身體健康和生命安全，英國在1974年頒布了《職業(yè)安全衛(wèi)生法1974》，該部法律成為英國開展職業(yè)安全活動的基礎。經(jīng)過多年的努力，美、德、英三國在職業(yè)安全管理方面取得的成效十分顯著。

（一）建立完善的職業(yè)安全管理法律體系

1970年美國頒布《職業(yè)安全與衛(wèi)生法》，這部法案為美國職業(yè)安全管理奠定了堅實的基礎。1977年美國國會通過并頒布《礦山安全衛(wèi)生法》，這部法律成為美國煤礦安全生產(chǎn)的法律基礎?！堵殬I(yè)安全與衛(wèi)生法》幫助和鼓勵各州依據(jù)本法制定相應的職業(yè)安全標準，各州可以獨立行使對本州職業(yè)安全監(jiān)察權利，但所制定的標準必須高于聯(lián)邦職業(yè)安全與衛(wèi)生管理局的標準，而沒有制定新標準的州可以繼續(xù)采用聯(lián)邦標準。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，美國1971年到2000年工作場所死亡率減少50%，職業(yè)傷害和職業(yè)病的發(fā)病率也降低了近40%。美國《職業(yè)安全與衛(wèi)生法》的提出，對美國以及世界上其他國家的職業(yè)安全與衛(wèi)生管理產(chǎn)生了深遠影響。德國已經(jīng)頒布實施的涉及職業(yè)安全的法律有很多，包括《職業(yè)安全法》《勞動保護法》《聯(lián)邦德國職業(yè)醫(yī)學法規(guī)》以及《工作場所規(guī)定》等，這些法律法規(guī)構成了德國職業(yè)安全管理法律體系。為了保障工人們的身體健康和生命安全，英國在1974年頒布了《職業(yè)安全衛(wèi)生法1974》，該部法律成為英國開展職業(yè)安全衛(wèi)生活動的基礎。為了提高工作場所的安全性，保障勞動者的生命安全，英國在2000年公布了“振興健康安全戰(zhàn)略”。

（二）設置職能明確的職業(yè)安全管理組織機構

為了貫徹和實施《職業(yè)安全與衛(wèi)生法》，美國聯(lián)邦政府建立了三個獨立機構，包括職業(yè)安全與衛(wèi)生管理局（OSHA）、美國職業(yè)安全與衛(wèi)生研究所（NIOSH）和職業(yè)安全與衛(wèi)生審查委員會（OSHRC）。OSHA隸屬于美國勞工部，是一個獨立的執(zhí)法機構，由《職業(yè)安全與衛(wèi)生法》授權其制定職業(yè)安全與衛(wèi)生法規(guī)和標準并監(jiān)督法規(guī)標準的執(zhí)行程度。OSHA的業(yè)務包括行政管理、建筑管理、合作與國家計劃、培訓與教育、執(zhí)行項目、評估與分析、信息技術、技術支持、標準和指導，這些業(yè)務分別由九個部門負責。NIOSH是衛(wèi)生與人類服務部（HHSD）的內(nèi)部機構，主要負責職業(yè)安全與衛(wèi)生科學研究，輔助OSHA的工作。NIOSH研究范圍十分廣泛，包括流行病學、安全學、醫(yī)學、化學、工業(yè)衛(wèi)生、心理學和統(tǒng)計學等。OSHRC也是獨立運作的政府機構，主要職責是監(jiān)督和檢查OSHA的工作。德國的聯(lián)邦經(jīng)濟勞動部是主管職業(yè)安全工作的部門，而該部下設的勞動保護局具體負責勞動保護工作并且具有獨立執(zhí)法的權力。英國負責職業(yè)安全與衛(wèi)生工作的政府機構包括衛(wèi)生安全委員會（Health and Safety Commission ， HSC）和衛(wèi)生安全執(zhí)行局（Health and Safety Executive ， HSE）。衛(wèi)生安全委員會主要負責制定職業(yè)安全衛(wèi)生法律標準，同時還提供信息和咨詢服務。衛(wèi)生安全執(zhí)行局是衛(wèi)生安全委員會的下屬機構，負責開展職業(yè)安全衛(wèi)生執(zhí)法活動。

（三）實施嚴厲的職業(yè)安全監(jiān)管制度

在美國，當OSHA發(fā)現(xiàn)雇主沒能夠承擔起為雇員提供安全衛(wèi)生的工作環(huán)境的責任時，OSHA將果斷地采取處罰行動。雇主如果對處罰存在異議，可以向OSHRC提起訴訟，OSHRC會對OSHA的決定是否符合相關法律法規(guī)的規(guī)定進行重審。OSHRC將根據(jù)重審結果對OSHA的決定進行確認、修改、撤銷，或者采取其它行動減輕處罰。德國在職業(yè)安全管理方面非常重視監(jiān)察、指導以及服務工作。德國職業(yè)安全管理的特點是采用“雙元制”的管理模式，聯(lián)邦政府和同業(yè)公會共同對職業(yè)安全進行管理，政府的職責是制定職業(yè)安全衛(wèi)生標準法規(guī)，依據(jù)法規(guī)對企業(yè)進行監(jiān)管。在德國，工傷保險的法定經(jīng)辦機構是同業(yè)公會，所有的企業(yè)必須向同業(yè)公會繳納保險費。同業(yè)公會是具有自主決定權和管理權的非營利社會性團體，依據(jù)相關法律法規(guī)開展職業(yè)安全衛(wèi)生工作。企業(yè)安全主體責任已在英國得到落實，企業(yè)承擔生產(chǎn)經(jīng)營過程中的一切責任。由于英國企業(yè)在正式投入運營之前必須進行風險評估，因此企業(yè)主的風險意識普遍較強。英國政府對職業(yè)安全違法行為處罰十分嚴厲，罰款金額很高，一些企業(yè)甚至沒有承擔高額罰款的能力，因此，企業(yè)十分重視職業(yè)安全工作。英國還利用信用體系促使企業(yè)提高其安全保障。

（四）擁有健全的工傷保險制度

德國擁有十分健全的工傷保險制度，早在1884年德國就頒布了《企業(yè)事故保險法》，是世界上第一個實施工傷保險的國家。在德國，同業(yè)公會負責辦理工傷保險，并且工傷保險具有強制性，雇主必須為雇員購買工傷保險，不然雇主將會承受高額罰款，情況嚴重者還會承擔法律責任。德國的工傷保險覆蓋面很廣，事故發(fā)生后，不管雇主有沒有為雇員參保，雇員均有權享有工傷保險待遇。美國工傷賠償制度擁有一套完整的法律法規(guī)體系，除了國家賠償法外，各州政府根據(jù)工傷保險政策自主權都制定自己的工傷賠償法，但是任何州的立法均不得與國家賠償法相抵觸。美國同時存在工傷社會保險和雇主責任保險。為了確保雇主遵守工傷賠償法的規(guī)定，美國要求所有雇主必須選擇一種保險方式，包括從私營商業(yè)保險公司處購買、從州保險基金或私營保險公司處購買、向壟斷的州保險基金購買、自保等。

二、發(fā)達國家職業(yè)安全管理對我國的啟示

近幾年，我國職業(yè)事故、職業(yè)危害及職業(yè)病的發(fā)生率雖然有所下降，但卻依然遠遠超過發(fā)達國家，排在世界前列，特別是作為勞動市場的弱勢群體——農(nóng)民工，面臨嚴重的職業(yè)安全威脅，農(nóng)民工職業(yè)安全現(xiàn)狀不容樂觀。這些問題所導致的巨大的經(jīng)濟損失給國家和社會造成重大負擔。我國職業(yè)安全管理存在法律法規(guī)體系不完善，管理機構設置混亂，監(jiān)督管理不到位，工傷保險制度不成熟等問題。本文通過分析我國職業(yè)安全管理現(xiàn)狀，借鑒上述發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，為完善我國職業(yè)安全管理提出如下建議：

（一）完善職業(yè)安全法律法規(guī)體系

我國職業(yè)安全法律體系主要包括：2001年通過的《中華人民共和國職業(yè)病防治法》、2002年通過的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》以及一系列職業(yè)安全法規(guī)和標準等。這些法律法規(guī)和標準為我國職業(yè)安全建設奠定了堅實的基礎，對保障勞動者健康，預防職業(yè)疾病，避免職業(yè)危害具有重要意義。隨著我國經(jīng)濟和工業(yè)化的飛速發(fā)展，我國對職業(yè)安全法律也不斷進行修改，在2011年和2014年先后對《中華人民共和國職業(yè)病防治法》《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》進行了修改。盡管我國職業(yè)安全法律體系較為完善，但是至今沒有出臺專門的職業(yè)安全與衛(wèi)生法。

參考歐美發(fā)達國家經(jīng)驗，我國應該進一步完善職業(yè)安全法律體系，包括：制定一部適合我國國情的《職業(yè)安全與衛(wèi)生法》，將職業(yè)安全與職業(yè)衛(wèi)生工作相結合；召集各方面的人才制定各個職業(yè)領域的職業(yè)安全標準，這對各行業(yè)的職業(yè)安全管理工作具有指導意義；對職業(yè)傷害預防和職業(yè)康復工作做出規(guī)定，預防職業(yè)傷害不僅能更好保障勞動者健康還會降低企業(yè)的運營成本，職業(yè)康復工作則更多的是體現(xiàn)人道關懷，讓勞動者在危害發(fā)生后能更快地重回勞動崗位，恢復以前的生活。

（二）構建獨立的職業(yè)安全組織機構

我國的職業(yè)安全管理工作主要由國家衛(wèi)生和計劃生育委員會和國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局負責，他們各自設立一些機構負責職業(yè)安全各方面的工作?？傮w表現(xiàn)為工作場所中的職業(yè)病危害預防工作由安全部門進行監(jiān)管，職業(yè)病的診斷救治工作由衛(wèi)生部門進行管理，勞動者的社會保障則由勞動部門提供。這種部門設置模式很容易造成部門職能交叉重疊，部門間缺乏獨立性，出現(xiàn)問題推諉責任等現(xiàn)象，不利于我國職業(yè)安全管理工作的進一步發(fā)展。

借鑒歐美國家的成功經(jīng)驗，我國對于職業(yè)安全管理工作中的不同方面應建立獨立的管理機構，明確規(guī)定各部門的權利和職責，避免出現(xiàn)職能交叉、權責不明等問題。除了分工明確，各部門之間還應加強溝通合作，對于工作場所出現(xiàn)的職業(yè)安全問題各部門應密切配合，認真履行各自職責，承擔相應的監(jiān)督管理責任。

（三）提高職業(yè)安全監(jiān)管水平

目前我國職業(yè)安全工作還存在執(zhí)法不嚴和監(jiān)管不力的問題。我國檢查人員的數(shù)量不到2萬人，這個數(shù)目遠遠低于我國職業(yè)安全工作的需求，導致某些地區(qū)的職業(yè)安全監(jiān)察工作無法有效開展，制約了我國職業(yè)安全管理的進一步發(fā)展。職業(yè)安全檢查人員的素質(zhì)往往決定監(jiān)察執(zhí)法的力度，不同于美國等國家職業(yè)安全檢查員需要通過嚴格的考核與培訓制度，我國檢查員的任職條件比較低，導致檢查人員素質(zhì)不高，職業(yè)安全執(zhí)法檢查效率低。此外，我國對職業(yè)安全違法行為處罰不嚴的問題也十分突出，對雇主的違法懲處多以追究民事責任為主，并且罰款金額也偏少，這樣無法引起企業(yè)的高度重視。

因此，我國應擴大職業(yè)安全檢查隊伍，提高檢查員的錄用標準、增加專業(yè)培訓工作，盡可能提高檢查員的專業(yè)素質(zhì)和執(zhí)法能力。我國還應做到違法必究、執(zhí)法必嚴，對違法企業(yè)采取零容忍態(tài)度，不僅追究民事責任，對于情節(jié)嚴重的企業(yè)還要追究行政責任和刑事責任，增加企業(yè)違法成本，促使企業(yè)高度重視職業(yè)安全管理工作。

（四）完善我國工傷保險制度

我國至今尚未出臺專門的工傷保險法，涉及工傷保險的法律主要包括《工傷認定方法》《工傷保險條例》《職業(yè)病防治法》《安全生產(chǎn)法》等，這些法規(guī)的立法層次低，約束力也相對較弱，可操作性不強。

借鑒美國和德國健全的工傷保險制度，我國應加快工傷保險制度建設。制度的實施離不開強有力的法律約束，為了更好地開展工傷保險工作，我國應制定專門的工傷保險法，提高立法層次和法律效力。擴大工傷保險的覆蓋面，增加受保主體的職業(yè)類型，例如農(nóng)民工、保姆等，讓各行各業(yè)的勞動者都能夠公平地享受社會福利。我國還應明確雇主責任，加快發(fā)展雇主責任保險，利用其具有靈活性的特點來協(xié)調(diào)和補充工傷保險；建立健全工傷預防、工傷補償和職業(yè)康復三位一體的工傷保險制度，注重工傷預防工作，提高工傷預防意識，避免工傷事故和職業(yè)危害的發(fā)生，保障勞動者生命安全健康，減少經(jīng)濟損失，降低企業(yè)成本。

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（作者單位：吉林大學商學院）

責任編輯：代建明