農(nóng)業(yè)領域公私合作的困境及法律對策

張帥梁

摘 要：推行農(nóng)業(yè)領域公私合作是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效手段，對這一措施面臨的諸多制約因素，需要通過相應的法律制度予以化解。村委會作為合作雙方的代理人容易受熟人社會影響和利益誘導而損害被代理人利益，因而需要在法律上明確其特別法人的地位及相應的權利和義務。針對農(nóng)業(yè)領域公私合作的資金來源不足、資金供給難以持續(xù)的問題，應當構建長效投資機制，包括加大基層政府的財政支持力度，疏通社會資本進入農(nóng)業(yè)的渠道，鼓勵農(nóng)民投資農(nóng)業(yè)等。要甄別公共事務性與商業(yè)經(jīng)營性合作項目，分別采用土地征收程序、土地流轉(zhuǎn)程序，注意農(nóng)村土地政策創(chuàng)新與涉農(nóng)法律穩(wěn)定之間的協(xié)調(diào)，以防范農(nóng)業(yè)領域公私合作中的土地供給亂象。

關鍵詞：鄉(xiāng)村振興；公私合作；實踐困境；法律對策

中圖分類號：D922.4文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2018）12-0068-04

2017年中央一號文件將公私合作（PublicPrivatePartnership，以下簡稱PPP）確定為財政支農(nóng)投入機制改革的重要措施，中共中央、國務院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》也提出積極引導和撬動社會資本投向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村。在農(nóng)業(yè)領域推廣PPP，能夠為促進鄉(xiāng)村發(fā)展、增進農(nóng)民福祉匯聚更多力量，提供市場化、社會化的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品和服務。不過，實施農(nóng)業(yè)領域PPP涉及農(nóng)村土地制度完善，農(nóng)業(yè)投資途徑創(chuàng)新，基層政府、社會投資者與農(nóng)民、村委會之間的利益關系等問題。解決這些問題，需要進行相關法律制度創(chuàng)新和完善。

一、農(nóng)業(yè)領域PPP的立法和實踐狀況

我國有關農(nóng)業(yè)領域PPP的立法主要有三類：第一類是《招標投標法》《政府采購法》《預算法》《環(huán)境保護法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《村民委員會組織法》等法律中的有關規(guī)定，這類規(guī)定對農(nóng)業(yè)領域PPP項目的運行起到了宏觀指導和某些方面的規(guī)范作用。第二類是專門適用于農(nóng)業(yè)領域PPP的規(guī)范性文件，如《國務院辦公廳關于創(chuàng)新農(nóng)村基礎設施投融資機制體制的指導意見》《財政部 農(nóng)業(yè)部關于深入推進農(nóng)業(yè)領域政府和社會資本合作的實施意見》。這類文件規(guī)定了推進農(nóng)業(yè)領域PPP的指導思想、重點領域、項目流程和制度保障，但原則性內(nèi)容較多，約束力不強。第三類是國家發(fā)改委、財政部作為國家層面的PPP項目的主管部門，制定了大量規(guī)范性文件，適用于包括農(nóng)業(yè)領域PPP的所有形式的PPP。上述立法對實施農(nóng)業(yè)領域PPP起到了基本規(guī)范作用，同時存在諸多問題。比如，現(xiàn)有關于農(nóng)業(yè)領域PPP的專門立法層次較低，存在部門利益法制化的現(xiàn)象，急需更高層次的統(tǒng)一立法。又如，國家發(fā)改委制定的有關文件與財政部制定的有關文件在社會資本的范圍、PPP項目的招標方式等方面存在較大不同。立法層面的矛盾勢必導致實踐中的亂象。

2014年以來，我國PPP項目整體上呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的勢頭，但農(nóng)業(yè)領域PPP項目并不多。財政部發(fā)布的《全國PPP綜合信息平臺項目管理庫2018年第2期季報》顯示，截至2018年6月，全國PPP綜合信息平臺項目管理庫的7749個項目中，農(nóng)業(yè)領域PPP項目僅有53個、占0.7%，投資額僅516億元、占0.4%；在3325個落地項目中，農(nóng)業(yè)領域PPP項目僅有21個、占0.6%，投資額僅285億元、占04%；在866個落地示范項目中，農(nóng)業(yè)領域PPP項目僅有5個、占0.6%。這些數(shù)據(jù)在一定程度上反映了我國農(nóng)業(yè)領域PPP的發(fā)展狀況：項目數(shù)量少，投資不振；項目落地率低，進展緩慢；項目邊界不夠清晰，發(fā)展不充分。出現(xiàn)這種局面的原因主要有兩個方面：其一，較之市政工程、交通運輸?shù)阮I域，農(nóng)業(yè)領域的項目具有收益不穩(wěn)定、周期長、回報率低等特性，難以吸引社會資本。其二，在現(xiàn)有體制機制下，農(nóng)業(yè)領域PPP的運行面臨一些難題，需要通過完善相關法律制度予以解決。

二、農(nóng)業(yè)領域PPP運行中遇到的突出問題

1.主體問題

農(nóng)業(yè)領域PPP涉及的主體包括政府、社會資本方、農(nóng)民和村委會，其中，村委會作為集體組織的代言人和基層政府的協(xié)助者，對項目的啟動和運行起著重要作用。實踐中，村委會擔任雙重代理人的角色。一方面，村委會是農(nóng)民的代理人，代表農(nóng)民與基層政府和社會資本方談判。我國《村民委員會組織法》第2條規(guī)定，村委會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。據(jù)此，很多地方的村委會實際上代行村集體經(jīng)濟組織的職能。就農(nóng)業(yè)領域PPP項目而言，村委會在土地轉(zhuǎn)讓、收益分配、項目資產(chǎn)確權等方面有較大話語權。另一方面，村委會是基層政府和社會資本方的代理人，代表他們與村民溝通。雖然村委會只是接受基層政府的指導，但這種指導的權威性是不言而喻的。村委會對鄉(xiāng)村復雜的關系和利益有比較深入的了解，農(nóng)村工作經(jīng)驗比較豐富。因此，在農(nóng)業(yè)領域PPP項目中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和社會資本方一般都委托村委會溝通協(xié)調(diào)民意及辦理置換土地、建設基礎設施、分配租金收益等事務。這種雙重代理在法律上并不構成濫用代理權。因為在農(nóng)業(yè)領域PPP項目的基礎合同中，當事雙方是基層政府和社會資本方，農(nóng)民并不是合同當事人。另外，根據(jù)我國《民法總則》第186條的規(guī)定，只要合同雙方事先同意或事后追認，村委會在農(nóng)業(yè)領域PPP項目中同時作為農(nóng)民和基層政府、社會資本方代理人的行為就是有效的。

雖然村委會在農(nóng)業(yè)領域PPP項目中的代理權來源合法，但其代理行為存在較大的風險。農(nóng)業(yè)領域PPP項目運行中各方的訴求存在沖突。政府希望完善農(nóng)村基礎設施、發(fā)展鄉(xiāng)村公共服務、促進農(nóng)業(yè)規(guī)?；F(xiàn)代化發(fā)展、緩解財政困局；社會資本方追求投資利益最大化；農(nóng)民期盼獲得土地租金收益、項目分紅和就業(yè)安排。如果三方圍繞財政補貼、項目成本、利益分配、違約責任等展開博弈，作為代理人的村委會就很難在各方利益之間尋求平衡點。村委會既是鄉(xiāng)村熟人社會的一部分，又受到政府權威的影響和社會資本方的利益誘惑，容易在代理活動中偏向一方，尤其是有意無意地忽視農(nóng)民權益。此外，村委會及其成員也有利己的沖動，其獨特的紐帶地位為其提供了利益尋租的空間。這一點應當在農(nóng)業(yè)領域PPP項目運行中予以關注。

2.資金問題

資金來源不足是制約農(nóng)業(yè)領域PPP發(fā)展的一個關鍵因素。實踐中農(nóng)業(yè)領域PPP項目的資金來源主要是政府財政和社會資本，從目前的情況來看，這兩個方面都顯得供給乏力。一方面，沒有農(nóng)業(yè)稅費來源以后，很多地方基層政府財政缺少二三產(chǎn)業(yè)支撐，收入不足、債務增長，其自身的財政支出還依靠上級財政撥款和轉(zhuǎn)移支付。另一方面，涉農(nóng)項目見效慢、收益低、風險大等特性制約了社會資本的投資熱情，鼓勵民企私企投資PPP項目的政策導向?qū)⒈緫袚嗌鐣熑蔚膰笾糜谵r(nóng)業(yè)領域PPP項目之外。還有一個問題是，農(nóng)業(yè)領域PPP項目運行中的資金供應缺乏持續(xù)性。農(nóng)業(yè)領域PPP項目的標的多是農(nóng)業(yè)基礎設施和農(nóng)村公共服務，無論是對原有基礎設施進行改造升級，對農(nóng)村服務資源進行內(nèi)部調(diào)整和外部調(diào)配，還是培育新型現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，都需要相當長的時間、相當多的資金，一些實力不夠雄厚的社會資本方往往在項目啟動后不久就喪失了繼續(xù)投資的能力或動力。缺乏后續(xù)資金支持的農(nóng)業(yè)領域PPP項目既浪費了資金、土地等資源，也稀釋了基層群眾共享共建、振興鄉(xiāng)村的信心。

3.土地問題

農(nóng)業(yè)領域PPP項目與集體土地有著密切聯(lián)系。“三權分置”改革為農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)提供了制度支持，也使農(nóng)業(yè)領域PPP項目有了比較寬松的制度環(huán)境。在“三權分置”改革背景下，農(nóng)業(yè)領域PPP項目的運行經(jīng)常遇到一些土地方面的問題。其一，土地獲取路徑問題。公益性農(nóng)業(yè)PPP項目（提供基礎設施、公共服務等）與經(jīng)營性農(nóng)業(yè)PPP項目（建設農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、田園綜合體等）的土地獲取路徑不同：前者所需土地應根據(jù)我國《憲法》《物權法》《土地管理法》及其實施條例的有關規(guī)定，以土地征收的方式獲??；后者是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式由分散到集中的轉(zhuǎn)變，并沒有改變土地承包經(jīng)營作為私人事務的法律性質(zhì)，因而應通過農(nóng)地經(jīng)營權的平等流轉(zhuǎn)來實現(xiàn)。但在實際操作中，很多地方政府沒有對這兩種用地途徑進行認真區(qū)分，有的統(tǒng)一采取征收方式，有的一概采取流轉(zhuǎn)方式，有的將二者混淆采用，擾亂了正常的農(nóng)村土地管理秩序。其二，土地征收與流轉(zhuǎn)方面的問題?，F(xiàn)行立法沒有明確界定公共利益的標準，關于征地補償?shù)臉藴势?，這些在一定程度上影響了農(nóng)業(yè)領域PPP項目的實施。另外，現(xiàn)行立法對農(nóng)村土地經(jīng)營權的法律性質(zhì)和權能缺乏明確規(guī)定，這不利于農(nóng)業(yè)領域PPP項目順利運行。其三，農(nóng)村土地制度改革中的潛在問題。農(nóng)業(yè)領域PPP項目通過招投標等形式啟動后需要及時獲取土地，而“三權分置”改革中土地政策在不斷變化、創(chuàng)新，如何協(xié)調(diào)項目的穩(wěn)定性與法律政策的滯后性之間的矛盾是實踐中需要認真對待的一個問題。

三、推進農(nóng)業(yè)領域PPP的法律對策

為避免部門立法產(chǎn)生權責之爭，可以考慮提高立法層次，由全國人大常委會制定推進公私合作的法律。在統(tǒng)一立法的基礎上，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部牽頭，會同國務院有關部委，制定推進農(nóng)業(yè)領域PPP的實施條例。該條例應當構建具體制度，對農(nóng)業(yè)領域PPP的運行進行統(tǒng)一指引和規(guī)范。

1.規(guī)范村委會的代理行為

一是明確村委會在農(nóng)業(yè)領域PPP項目運行中的職責。我國《民法總則》第101條賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人的主體地位，并規(guī)定在尚未建立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的情形下，村委會可以代行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職責。據(jù)此，村委會在農(nóng)業(yè)領域PPP項目中既不能成為社會資本方的附庸，也不能完全等同于農(nóng)民群體，而要代表農(nóng)民群體的利益與政府和社會資本方合作。具體而言，村委會在項目前期主要負責與項目落地有關的談判、準備工作；在項目運營過程中主要負責資源協(xié)調(diào)、履約監(jiān)督等工作；在項目后期主要負責資產(chǎn)的清算與受領等工作。

二是嚴格村委會的決策流程，防止其陷入利益尋租的泥潭。對農(nóng)業(yè)領域PPP運行中涉及農(nóng)民切身利益的事件，如土地置換與流轉(zhuǎn)、土地征收、項目收益分配、項目資產(chǎn)歸屬等，應根據(jù)我國《村民委員會組織法》的規(guī)定，由村民會議討論決定，而不能由村委會成員擅自決斷。農(nóng)業(yè)領域PPP項目中與財務有關的事項要及時公開，防止村委會暗箱操作。

三是增強村委會的代理能力。從已經(jīng)比較成熟的專業(yè)代理（如保付代理、保險代理、專利代理）的實踐經(jīng)驗來看，代理人只有擁有豐富的專業(yè)知識和技能，才能辦好委托事項，其代理行為才經(jīng)得起合法性、合規(guī)性審查。農(nóng)業(yè)領域PPP項目涉及大量法律政策、土地估值與資金預算等方面知識以及復雜的操作流程，對此，村委會成員往往并不熟悉。因此，一方面要將推行農(nóng)業(yè)領域PPP作為農(nóng)村職業(yè)教育的內(nèi)容，加強對村委會成員的相關知識培訓；另一方面要加快培育農(nóng)業(yè)領域PPP項目中的專業(yè)代理人，彌補村委會代理能力和專業(yè)技能的不足。

2.健全資金供給機制

應根據(jù)財政部發(fā)布的《貫徹落實實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，加大上級政府向下級政府轉(zhuǎn)移支付的力度，提高基層政府對農(nóng)業(yè)領域PPP的投資能力。地方政府要根據(jù)我國《預算法》的有關規(guī)定，結合政府性基金預算、公共財政預算、社會保障預算等財稅政策，提前規(guī)劃好農(nóng)業(yè)領域PPP所需支出在財政預算中的比例，保證農(nóng)業(yè)領域PPP項目的財政撥款及時足額到位。另外，要暢通國企進入農(nóng)業(yè)的路徑，引導其積極參與農(nóng)業(yè)領域PPP的發(fā)展。在一些農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)類PPP項目中，可以引導農(nóng)民將其農(nóng)地經(jīng)營權或其他資源以股份的形式出資。為增強農(nóng)業(yè)領域PPP資金供給的持續(xù)性，應當要求PPP項目合同中包含履約保證金條款和違約金條款，以增加當事人隨意中止合同的違約成本；同時，參照社會征信體系，建立農(nóng)業(yè)領域PPP項目運行中的守信激勵對象和失信懲戒對象名單制度。

3.完善相關土地制度

一是完善征收征用集體土地的補償標準。我國《土地管理法》第47條和《物權法》第42條規(guī)定的土地補償標準主要依據(jù)被征收土地的原有用途，對土地被征收后的用途和收益缺乏考慮。為保障農(nóng)業(yè)領域PPP穩(wěn)定發(fā)展，應當建立征收征用農(nóng)村集體土地的補償標準與被征收土地的市場價值掛鉤的制度，以兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配。

二是強化對農(nóng)業(yè)領域PPP項目中農(nóng)地經(jīng)營權的規(guī)范和保護。農(nóng)地經(jīng)營權是一種用益物權，類似于德國法規(guī)定的次地上權或下級地上權。在農(nóng)業(yè)領域PPP項目中，農(nóng)地經(jīng)營權的主體由農(nóng)民變?yōu)閷嵤㏄PP項目的公司，這不會對農(nóng)地承包權的實現(xiàn)構成挑戰(zhàn)，因為農(nóng)地經(jīng)營權的實現(xiàn)受到農(nóng)民轉(zhuǎn)讓承包權的約束。農(nóng)地經(jīng)營權與承包權分離后，經(jīng)營權包括自主生產(chǎn)權、抵押入股等處分權、收益權，項目公司轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權的行為應受到一定的限制；農(nóng)民對經(jīng)營權主體享有對價請求權、監(jiān)督權、到期收回權。

三是健全農(nóng)業(yè)領域PPP項目的招投標程序與農(nóng)地獲取程序之間的銜接機制。在農(nóng)業(yè)領域PPP實踐中，PPP項目落地與獲取土地一般分兩個階段進行，通常在社會資本方中標、PPP項目運營公司成立之后再解決土地問題。如果土地問題得不到及時解決，PPP項目就無法順利推進。鑒于此，應當要求農(nóng)業(yè)領域PPP項目發(fā)起人（即基層政府和社會資本方）在項目識別和準備階段向縣級以上人民政府有關管理部門提交土地流轉(zhuǎn)方案，項目運營公司在項目采購階段或項目執(zhí)行階段的初期向管理機構提交能夠證明其已有效獲取土地的法律文書。

四、結語

發(fā)展農(nóng)業(yè)領域PPP是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效手段。農(nóng)業(yè)領域PPP既是宏觀層面農(nóng)村社會治理理念和治理方式的變革，又是微觀層面農(nóng)業(yè)投融資模式的創(chuàng)新。只有依法消除農(nóng)業(yè)領域PPP發(fā)展面臨的人、錢、地等方面的制約因素，形成農(nóng)民、政府和社會資本方利益共贏的格局，才能真正助力農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村治理現(xiàn)代化。在相關法律制度尚不成熟的條件下，要用足用好有關集體土地制度創(chuàng)新的改革紅利。如黨的十八屆三中全會提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地制度；全國人大常委會授權國務院在國內(nèi)33個試點縣（市、區(qū)）暫時調(diào)整實施有關法律規(guī)定，包括暫時停止施行《土地管理法》第63條關于集體建設用地使用權不得出讓的規(guī)定；原國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部印發(fā)的《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》規(guī)定，在北京等13個城市的集體建設用地上建設租賃住房不再需要國有化征收環(huán)節(jié)。農(nóng)業(yè)領域PPP實踐中要用足用好這些改革紅利，探索新的用地規(guī)則。

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責任編輯：鄧 林