高職院校單獨招生政策的反思：江蘇例證

蔡瑞林　石麗

摘要：高職院校單獨招生政策已有10余年歷史。在生源趨緊情景下，單獨招生資格異化為生源獲取的工具，高職院校之間構成了生源爭奪的零和博弈。利益博弈使得教育主管部門逐步放開單獨招生試點范圍，最終背離了既定政策目標，造成政策的管制俘獲。靜態(tài)博弈分析發(fā)現(xiàn)，當預期招生收益大于尋租成本，不僅違規(guī)招生成為高職院校的必然策略，而且促成了高職與高中學校相互尋租中的串謀行為，造成政策失靈和社會福利損失。依據福利經濟學，生源數量和質量的不均衡分配對整個高職教育是有效的資源配置方式，當前不宜因為招生機會公平而犧牲高職教育效率。為此提出適度擴大高職生源規(guī)模、堅守單獨招生政策的目標訴求、慎重擴大單獨招生試點范圍、加大違規(guī)招生行為監(jiān)管四點對策建議。

關鍵詞：高職院校；單獨招生；管制俘獲；資源配置；博弈

從2005年上海3所民辦職業(yè)院校的單獨招生改革到2007 年教育部批準 4 省 8 所國家示范性高職院校單獨招生試點，高職單獨招生政策從試點到推廣已經有10余年時間。政策在引導普通高中畢業(yè)生合理分流、完善高等職業(yè)教育多元選拔錄取機制等方面取得了積極成效，但也存在考核評價、權力監(jiān)督等問題。[1]特別在生源趨緊背景下，單獨招生逐步異化為高職院校的“生源爭奪”，沒有真正落實到人才培養(yǎng)和學生職業(yè)發(fā)展方面。隨著單獨招生政策試點范圍擴大甚至全面放開的制度變遷，政策的負面效應愈加凸顯，需要反思政策執(zhí)行與政策目標的偏離。本文從利益博弈視角，結合江蘇具體情況探討這一政策存在的問題和相應的對策建議。

一、高職院校單獨招生政策的利益博弈格局

高職院校單獨招生是為了進一步拓寬優(yōu)秀人才的升學渠道，擇優(yōu)選拔出在某些方面具有突出特長或綜合素質優(yōu)秀、適合高職院校相關專業(yè)學習的人才，由院校自主確定考試科目和考核辦法，自主命題、組織考試和評卷，自主確定錄取標準、制定錄取規(guī)則，確定擬錄取名單后直接報省級教育行政部門審批的人才錄取模式。[2]高職單獨招生類似于本科院校的自主招生，目的是改革“一考定終身”的高考制度，積極探索引導高中階段畢業(yè)生向優(yōu)質高職院校合理分流，使不同特質的考生自主選擇高職教育。單獨招生政策的改革涉及諸多利益主體，依據制度經濟學理論，單獨招生政策是一系列規(guī)則、程序和行為的道德倫理規(guī)范，其目的是約束追求福利或效用最大化的主體行為，使得主體能夠在既定的制度和道德框架內彼此相互合作和相互對抗，構成利益博弈格局。

在高職院校單獨招生政策利益博弈格局中，政府出臺政策的初衷是改變單一的高考人才選拔制度，通過提前分流政策促使綜合職業(yè)素養(yǎng)較高的學生進入優(yōu)質高職院校，實現(xiàn)人才的多元化選拔，最終實現(xiàn)人才的優(yōu)選優(yōu)育。高職院校是單獨招生政策的具體實施者，獲得了人才選拔、評價和錄用的自主權，在單獨招生提前錄取制度下，試點的院校成為政策的受惠者。高中是單獨招生政策的執(zhí)行者，接受高職院校人才推薦的委托，能夠讓部分學生繞開高考門檻提前推薦學生進入高職院校，也是政策的受惠者。學生是單獨招生政策的實施對象，擁有自主選擇大學階段的學習和發(fā)展權利，對于偏科嚴重、職業(yè)素養(yǎng)突出的學生更有價值，同樣是政策的受惠者。由此，相關利益主體可以在政策框架內追求整體利益的最大化，形成了多方受益的“非零和博弈”，可見政策出臺具有社會福利效應。然而依據制度變遷理論，有限理性主體追求利益最大化的博弈演進，不僅可能產生道德風險和逆向選擇，甚至可以造成既定規(guī)則、程序的改變，促使有效政策向無效政策變遷。

二、利益博弈過程中的管制俘獲分析

（一）管制俘獲的理論分析

盡管放松管制在20世紀80年代之后一度盛行，然而由于市場活動與社會行為的負外部性，不可預知的風險重新喚起人們對社會治理的認知；即使在與新自由主義放松管理的思潮斗爭中，以公眾健康、安全保障和環(huán)境保護等公共利益為目標的社會性管制也越來越強化，管制國家的興起成為必然邏輯。[3]從這個意義上講，高職院校單獨招生需要由政府制訂規(guī)范的報名方式、推薦資格、考評面試、擇優(yōu)錄取、體檢、上報審核、社會公布及相應的權力約束和監(jiān)督機制。目前，各省教育考試院承擔單獨招生政策的政府主管部門，從政策的應然層面出臺一系列規(guī)章，保證政策的公平、高效，追求公眾利益的最大化。

然而，正如諾貝爾經濟學獎獲得者喬治·施蒂格勒的論斷，公眾利益是一個虛無的概念，政府管制者很有可能被管理對象俘獲，使得其合意性難以為繼，并且極有可能損害管制目標受益者的利益。[4]單獨招生政策從應然層面上能夠實現(xiàn)高職院校、高中和學生整體利益的最大化，然而由于博弈主體的有限理性和信息不對稱，必然產生道德風險和逆向選擇，導致社會福利的損失。特別在生源趨緊背景下，單獨招生政策保證了試點院校能夠優(yōu)先獲得生源，在現(xiàn)有按照在校學生數量撥付辦學經費模式下，這意味著政策賦予了試點院校辦學資源的優(yōu)先攫取權；對高中學校而言，由于信息的不對稱，學?？梢浴巴屏硬煌苾?yōu)”，保證學習成績較差的學生在不參加高考的情形下就可以獲得大學階段的教育機會，形成“劣幣驅逐良幣”；對學生而言，不僅其推薦權掌握在高中學校，而且由于相對不了解高職院校和相關專業(yè)，教師是其決策的關鍵影響人物，如果教師與高職院校形成串謀，則有可能損害學生的應有權利；對沒有資格參加單獨招生的高職院校而言，則會以“機會公平”理由積極爭取擴大單獨招生試點范圍，借助單獨招生加入生源爭奪行列。由此，政策多方受益的預期效果可能發(fā)生根本性轉變。特別在生源趨緊情景下，單獨招生政策造成了高職院校生源爭奪的零和博弈，劣勢博弈處境的高校院校不僅會以“招生機會公平”理由要挾教育主管部門，而且會通過招生活動中的尋租獲得生源，逐步改變單獨招生政策并使政策符合其利益訴求，最終造成單獨招生政策目標發(fā)生價值偏離，形成管制俘獲。

（二）江蘇單獨招生政策的管制俘獲分析

近年來，江蘇在校學生的結構性變化給本省高職院校的招生帶來了持續(xù)趨緊的壓力，如圖1所示。2006-2015年期間，小學在校學生呈現(xiàn)由高到低、再由低到高的數量變化，但由于江蘇中考階段中等專業(yè)學校和普通高中將近各50%的分流，中等專業(yè)學校在校學生數量呈現(xiàn)整體平穩(wěn)、緩慢下降的趨勢，而普通中學在校學生則快速下降，分別從2006年的471萬下降至2015年的285萬，平均每年下降4.4%。與此同時，江蘇高等學校本?？圃谛W生卻持續(xù)每年增加，從2006年的131萬上升至2015年的172萬，平均每年遞增3.5%。一方面是供給側生源的持續(xù)下降，另一方面是需求側高校規(guī)模的持續(xù)擴大，造成了江蘇高職院校招生壓力的持續(xù)擴大。在這種情形下，擁有單獨招生資格的高職院校等于擁有了提前招生的特權，可以率先獲得部分生源，同時又享有與其他高職院校夏季招生的平等權利；沒有單獨招生資格的高職院校，尤其是民辦高職院校更是感受到越來越嚴峻的招生壓力，甚至將招生工作視作院校生存發(fā)展的第一要務，一方面千方百計甚至利用不正當手段招得生源，另一方面積極向教育主管部門爭取擴大單獨招生試點范圍。2012年之前，擁有單獨招生資格的是15所國家示范性（骨干）高職院校，在“機會公平”呼聲壓力下，2013-2016年持續(xù)擴大試點范圍，分別為26所、34所、37所和45所，直至2017年首次全面放開單獨招生，所有80余所高職院校均可單獨招生。

生源趨緊下江蘇單獨招生試點院校的持續(xù)擴大產生了以下幾方面的政策效應：一是激發(fā)一些原本沒有單獨招生資格的院校，特別是民辦高職院校將招生視作生存和發(fā)展第一要務，背離了人才培養(yǎng)質量的根本；二是具有突出特長或綜合素質優(yōu)秀的學生難以真正進入優(yōu)質高職院校，背離了“優(yōu)生優(yōu)育”的單獨招生政策目標；三是高中學校減輕了高考升學壓力，從起初“優(yōu)生推薦”轉向“差生優(yōu)先推薦”，不僅拉大了高職與本科生源素質的差距，而且不利于高中教學質量的提高。至此，政府單獨招生政策被高職院校、高中等監(jiān)管對象俘獲，難以達到政策出臺時的預期監(jiān)管目標，造成社會福利的損失。按照管制俘獲分為立法俘獲和代理俘獲的劃分，前者指管制政策制定在很大程度上體現(xiàn)了被管制者的利益，后者指管制者在管制過程中被其管制對象俘獲。[5]顯然，江蘇的單獨招生政策發(fā)生了代理俘獲，最終導致政策無效或政策失靈。

三、單獨招生政策放開后的博弈分析

由于代理俘獲，為了兼顧更廣泛高職院校的利益訴求，江蘇省教育考試院于2017年全面放開單獨招生政策，即省內高職（專科）院校均可申請參加提前單獨招生。依據利益博弈視角，高職院校、高中學校和學生均是有限理性的參與人，且單獨招生政策在每一年短時期保持嚴格的穩(wěn)定性，博弈方只能在政策范圍內選擇對應策略，故選擇一般收益矩陣進行靜態(tài)博弈分析[6]，下文進行策略選擇的博弈分析。

（一）高職院校招生違規(guī)行為博弈分析

在生源緊張情景下，所有高職院校單獨招生的累計計劃指標數量大于可能自愿參加高職單獨招生的學生數，即學生數量可以出清。在此情境下，有些高職院校嚴格按照省教育考試院的規(guī)章制度規(guī)范招生，稱為“合規(guī)招生”；有些則通過給予學生推薦回扣費等尋租手段獲得生源，稱為“違規(guī)招生”。顯然，生源緊張情境下的院校之間的招生形成零和博弈，可設以下博弈條件：

（1）有兩個有限理性且風險中性的參與者，分別是院校A和院校B。

（2）每個參與者有兩種備選招生策略，分別是合規(guī)策略和違規(guī)策略。

（3）每種可能的策略組合下，參與院校的收益取決于參與雙方的策略選擇。

由此得出表1收益矩陣。如果兩個參與院校都選擇合規(guī)策略，針對某個參加高職單獨招生的學生，都有50%的概率招到這一學生，假設招到這一學生隨之帶來的教育資源投入為τ，則兩個院校各自的收益為τ/2。如果院校A選擇合規(guī)策略，院校B選擇違規(guī)策略，則院校B招到這一學生，院校A和院校B的收益分別為（0，τ-c），其中c為院校B的尋租成本，且τ>c。反之，院校A違規(guī)、院校B合規(guī)策略下，A、B兩院校的收益分別為（τ-c，0）。如果雙方都能夠從違規(guī)策略下獲得招生收益，則會帶來“囚徒困境”，雙方都預期對方會采取違規(guī)招生策略，那兩院校都有可能采取違規(guī)策略，此時的收益均為τ/2-c。因此，（違規(guī)，違規(guī)）成為唯一的納什均衡。

由此可見，生源趨緊情景下全面放開單獨招生，造成了可能自愿參加高職單獨招生的學生的全部出清，高職院校為了預期招生收益均有可能選擇違規(guī)招生策略參與生源爭奪；由于違規(guī)招生需要付出尋租成本c，因此政策造成了社會福利損失。

（二）高職院校違規(guī)招生下高中的策略選擇

上文得出江蘇單獨招生政策全面放開后，違規(guī)招生將成為高職院校爭奪生源的策略選擇，然而是否能夠通過尋租等違規(guī)手段真正獲得生源，還取決于政策執(zhí)行方的高中是否配合。如果高中配合高職院校，則彼此形成“串謀”，高中在獲得高職院校違規(guī)付出時還收獲“守信聲譽”，可能為未來帶來預期收益s；如果高中不配合高職院校，即收取了高職院校的尋租費用但不推薦學生，則會因“不守信譽”而犧牲未來預期收益s。表2是高中配合或不配合兩種策略的博弈收益矩陣。當高中選擇不配合策略時，高職院校的收益為-c，即付出了尋租成本但沒有招來學生；由于高職院校進行了違規(guī)成本為c的招生卻沒有推薦學生，此策略下高中的收益為c-s。當高中選擇配合策略時，高職院校的收益為τ-c，即付出了尋租成本但招來了學生；此策略下高中的收益為c+s。顯然，在高職院校違規(guī)招生下，配合是高中的優(yōu)先策略，此時高職院校同樣能夠獲益τ-c，彼此受益極易形成“串謀”；相應地，不配合是高中的劣策略。

需要說明的是，此處高職院校的收益局限于推薦學生數量而獲得的教育主管部門的下拔經費（公辦高職院校）或學生上繳的學費（民辦高職院校），沒有考慮推薦學生質量因素。由于高院院校與高中在推薦學生質量上的信息不對稱，高中可以通過逆向選擇把“差生”優(yōu)先推薦出去，直接負向影響高職的辦學質量。

（三）嚴格懲戒對高職院校違規(guī)招生的影響

如果教育主管部門加大對高職院校違規(guī)招生行為的管制，并且發(fā)現(xiàn)一起查處一起，則可以有效控制招生中的尋租行為。假設發(fā)現(xiàn)尋租行為的概率為P，懲戒力度為N，形成如表3所示的博弈收益矩陣。如果院校均合規(guī)招生，則政策的福利效應最高，院校A和院校B的收益均為τ/2。如果兩個院校中有一方選擇違規(guī)招生策略，另一方選擇合規(guī)招生策略，則違規(guī)一方的收益為τ-c-pN，合規(guī)一方則為0；這種情景下，如果τ-c-pN>0，即預期招生收益仍然大于違規(guī)成本，利益驅動下高職院校仍會選擇違規(guī)招生策略。如果彼此同時選擇違規(guī)策略，則雙方收益為τ/2-c-pN。顯然，當τ/2-c-pN<0時，高職院校不會選擇同時違規(guī)招生策略，此時教育主管部門監(jiān)管措施部分有效；當τ-c-pN<0時，（合規(guī)，合規(guī)）成為唯一的納什均衡，監(jiān)管措施完全有效。

四、結論與對策建議

（一）結論

高職院校單獨招生政策有效的前提是生源充足，推薦學生無法出清，才有可能實現(xiàn)“優(yōu)生優(yōu)選、優(yōu)生優(yōu)育”。在生源趨緊情景下，按招生學生數量撥付經費的教育財政制度誘發(fā)了高職院校之間的生源搶奪，單獨招生資格異化為提前獲取資源的工具，由于高職院校和高中存在學生質量信息不對稱，高中可以采用“推劣不推優(yōu)”策略，形成推薦中的“劣幣驅逐良幣”。江蘇的實例充分說明，在“招生機會公平”呼聲壓力下，教育主管部門會逐步放開單獨招生試點范圍，造成起初政策目標發(fā)生價值偏離，形成代理俘獲。

進一步采用靜態(tài)博弈分析單獨招生政策全面放開后的利益主體的行為選擇策略，如果預期招生收益大于尋租成本，則違規(guī)招生成為高職院校的必然策略，說明生源趨緊情景下的單獨招生政策誘發(fā)了違規(guī)招生亂象，造成社會福利損失。更進一步，在高職院校違規(guī)招生下，配合成為高中的優(yōu)先策略，由此加劇了高職院校與高中尋租中的串謀，造成更大程度的福利損失，甚至有損被推薦學生的利益。只有加大教育主管部門的懲戒力度和監(jiān)管水平，使得預期招生收益小于違規(guī)成本，才能形成彼此“合規(guī)招生”的納什均衡。

（二）對策建議

一是適度擴大高職生源規(guī)模。就江蘇而言，中考學生基本實現(xiàn)了高中與中職（技校）各50%的分流，即將近一半的初中畢業(yè)生進入中職或技工學校，這些學生保留了五年制大?；蚋呖嫉膶W業(yè)上升通道；另一半初中畢業(yè)生進入普通高中，通過高職或本科實現(xiàn)學業(yè)的進一步提升。生源的減少使得高職院校的招生空間受到擠壓，在利益博弈下，管制對象出于自身利益逐步影響既定規(guī)則，使得公共政策在執(zhí)行過程中逐步符合其本身利益，潛移默化地影響公共政策目標，最終形成管制俘獲。由此，適度擴大高職生源規(guī)模，可以直接減輕高職的招生壓力，間接消除單獨招生政策管制俘獲的誘因。

二是堅守單獨招生政策公共利益的目標訴求。從制度經濟學視角看，公共政策的目標是通過資源的合理配置達到社會福利的最大化。高職院校單獨招生政策從起初制訂就有明確的指導思想和調控目標，只是在執(zhí)行過程中，由于具備單獨招生資格和不具備單獨招生資格院校之間的非均衡博弈，特別在“公平招生機會”的呼吁下，單獨招生政策逐步偏離了政策既定的價值目標，形成了管制俘獲，最終造成政策失靈和社會福利損失。因此，必須堅守單獨招生政策公共利益的目標訴求，才能排除政策實施中的各種“噪聲”，避免管制俘獲。

三是慎重擴大高職院校單獨招生政策試點范圍。在生源充裕情景下，單獨招生能夠保持多方受益的“非零和博弈”；在生源趨緊情景下，由于教育經費和學生數量的硬掛鉤，對于沒有單獨招生資格的高職院校而言，資格等同于攫取資源的特權。依據福利經濟學，只要資源的邊際社會凈產量不相等，總能使得資源從某種用途的邊際轉移至其他用途的邊際，從而使得資源的邊際社會凈產量增加，即資源的不均衡分配具有整體社會福利價值。[7]生源數量和質量偏向于具有單獨招生資格的優(yōu)質院校不均衡分配，對整個高職教育是有效的資源配置方式。在高職院校供給側改革背景下，不能因為生源資源公平分配而犧牲高職教育的效率。因此，無論是生源趨緊還是生源充裕，均應慎重擴大高職院校單獨招生政策試點范圍。

四是加大對高職院校的違規(guī)招生行為的監(jiān)管。靜態(tài)博弈分析發(fā)現(xiàn)，高職院校為了預期招生收益均有可能選擇違規(guī)招生策略參與生源爭奪；而且在高職院校違規(guī)招生下，配合是高中的優(yōu)先策略，不配合是高中的劣策略。高職院校違規(guī)招生與高中配合之間的串謀，不僅使得單獨招生政策背離了既定的政策目標，而且造成社會福利損失。政府嚴格監(jiān)管下高職院校違規(guī)招生行為的博弈發(fā)現(xiàn)，只要預期招生收益小于違規(guī)成本，合規(guī)招生達成納什均衡。為此，教育主管部門一方面提高違規(guī)招生的發(fā)現(xiàn)概率，另一方面加大相應的懲戒力度，就能有效控制高職院校的違規(guī)招生行為。

參考文獻：

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（責任編輯陳志萍）