大學治理：好制度何以失靈？

劉健+鄒曉平

摘要：目前大學治理中的權力關系錯位導致制度設計失范；行政事權關系不當導致治理體系失能；大學文化不匹配導致治理行為失效；大學組織結構、權力關系、問責機制難以匹配治理制度，權力的大小與發(fā)展目標的重要程度關聯(lián)性不強；由理念、目標認同、權利關系、學術倫理、管理慣例、校風等構成的大學文化無法支撐治理制度的與時俱進。所有這些，導致了大學治理體系的建立之難，大學治理能力現(xiàn)代化之難，也導致了不少“拿來”的治理制度失靈。完善現(xiàn)代大學治理體系，建立現(xiàn)代大學治理能力需要一個相當漫長的過程。

關鍵詞：大學制度；大學治理體系；大學治理能力

研究大學治理，我們應該特別關注那些在別的大學長期有效的治理體系，為什么在我們的一些大學會失靈？

一、權力關系錯位導致制度設計失范

在很多高等院校的規(guī)章制度和管理行為中下列現(xiàn)象不難看到：（1）以行政權力審查學術事務；（2）以行政權力壟斷學術資源；（3）以量化考核的名義將學術評價轉換為行政評價；（4）以行政職務獎勵學術成就；（5）以學術成就選拔行政管理崗位負責人；（6）由行政權力按學術職銜高低分配學術權力大小；（7）以類似行政權力的層次、程序和規(guī)范運行學術權力；（8）以民主監(jiān)督的名義干預學術事務，肢解學術權力；（9）以尊重學術的名義放棄行政管理責任。結果不外乎，行政權力很辛苦，但不受教師歡迎；學術權力行政化，留下了權力，邊緣化了學術。

大學內部治理，簡單說，無非是利益相關主體如何分配大學的控制權力，學術權力、行政權力、民主權力按什么樣的機制有效協(xié)調運行，對權力分配和運行機制做怎樣的制度安排。毫無疑問，這樣的制度安排一定會涉及大學使命和理念的實踐化，涉及各方利益的不斷調整。于是，大學治理行動的邏輯起點是制度設計。如果說治理是設計系統(tǒng)的制度結構，為利益相關者的權力協(xié)調、利益分配作出各方能接受的、運轉有效的制度性安排；管理則是在這樣的制度架構下，為實現(xiàn)大學目標而實施的計劃、組織、控制、指揮、協(xié)調和評價。治理的目標是利益相關者的責權利的合理安排，達成善治。管理的目標是利益相關者核心利益的最大化。按照這樣的理解，治理強調多方參與，既劃分權力邊界，也鼓勵協(xié)調合作；治理是管理的基礎，治理的理念和模式不合適，令行禁止的科層制管理力度越大，錯得就越離譜。

就大學內部治理而言，學術權力、行政權力、民主權力三權共治，既不是三權鼎立，也不可能將三個權力的行使范圍分隔得井水不犯河水，更不應該將三個權力分出高低，或者分出各自的投票權大小。民主權力可能是為了制衡行政權力而存在，學術權力則不是，一旦行政權力和民主權力越俎代庖，欲行學術權力之事，或者學術權力行政化，大學也就受傷了。同樣，學術研究愈來愈綜合，愈來愈深入社會和市場，愈來愈昂貴，幾百人以至數萬人的協(xié)作攻關，花費幾千萬元，甚至數以億計的重大項目，沒有行政理性主導的制度、規(guī)則、程序進入學術管理，沒有“效率”、“成本效益”、“可審計性”等目標考核，任由學者們自由馳騁，就像將決定戰(zhàn)爭的權力完全交給會打仗的將軍，戰(zhàn)略的目標難以保證，戰(zhàn)術的勝利很可能帶來戰(zhàn)略的失敗。一切有權力的人都容易濫用權力，以學術的名義和角色行使行政權力，和以行政的名義和角色行使學術權力，對大學治理能力和效果將產生雙重的傷害。大學應該是一個精英主導、民主監(jiān)督的地方，監(jiān)督應該給精英留下足夠的進退空間。

大學的三權共治有沒有一個，或若干個可直接套用的標準模式？回答是肯定的，沒有。因為，大學應該是多樣化的個性鮮明的，沒有哪一種治理模式能夠適用于所有的大學。大學是跟隨社會和時代的發(fā)展不斷變化的，沒有哪一種治理模式能夠一成不變地長久適用于一所大學。大學是民族文化的產物，沒有哪一所大學的治理模式可以不打上文化傳統(tǒng)的烙印。大學是世界的，沒有哪一種封閉的治理模式能使大學成功地運行并得到國際認同。大學是歷史的，沒有哪一種治理模式能讓大學與它走過的那段歷史無關。

多樣化留給大學的難題是制度設計。制度設計的不可復制性將兩類大學治理的設計者或決策者推到了聚光燈下，真有教育思想的和真的沒有教育思想的；真懂高等教育規(guī)律的和真的不懂得高等教育規(guī)律的。有限資源和有限理性下的大學治理制度設計，需要在理論設計和實踐試錯之間的反復比較、驗證、調整，無論是進一步，還是退兩步，其中都必須包含著對合乎使命的大學理念的堅守，對本校所處發(fā)展階段高等教育規(guī)律的清醒把握，必須有實踐參與者的廣泛認同。

現(xiàn)代大學治理中的“理”應該是大學理念之“理”，是教育規(guī)律之“理”，大學法治之“理”。治理應該是有理之“治”，依理而“治”，合理共“治”。從“理”到“治”必須有清晰的思維線路和行為邏輯，起點是現(xiàn)代大學治理中權力關系與制度設計必須遵循的基本原則。其一，法治原則。行政權力、民主權力只能依法依規(guī)授權，法規(guī)未授的權力不能行使；學術權力依法依規(guī)禁止，法規(guī)未禁的權力可以行使。三種權力都必須在國家現(xiàn)有的法制框架內行使。其二，善治原則。學術自治，兼收并蓄，利益相關者充分參與，尊重少數，寬容失敗，鼓勵創(chuàng)新，保障各方合法權利，促進公共利益最大化。其三，分治原則。行政權力和學術權力必須大體上分清權力行使者的角色、分清學術與行政事務的銜接過程、分清不同權力的責任邊界、分別采用適合各自權力特征的權力行使方法和機制，為了“這”一所大學的使命分工合作。行政權力不能做學術判斷，學術權力不能做行政決策。這樣的權力怎樣分治？以引進教授為例[1]，孔憲鐸教授曾任香港科技大學副校長，職位的全稱是“學術行政副校長”。某學院申請新聘2位教授，學校根據工作需要審批（行政權力）崗位編制數；如果學校同意，則學院提出聘任標準（學術權力），學校認可后在指定媒體上公布（學術行政副校長的學術權力+行政權力）；然后學院按標準找人，學院教授會議認可（學術權力），再交由多個校外評審專家按已經公布的標準通訊評審（學術權力），最后由孔副校長裁定是否聘用（學術行政副校長的學術權力+行政權力）。如果孔副校長認為沒有達到聘用標準，不能聘用，則這個學院的該聘用指標和預算取消（行政權力），學院的工作任務不減，由現(xiàn)有人員分擔完成（行政權力），且不能增加預算和薪水。這樣一個過程學術權力和行政權力交織，學術權力的力度很大，學院教授、校外評審專家不認可的人到不了副校長的辦公桌；行政權力也不是吃素的，副校長不批準，學院全體教授要多干活但不多拿錢。結果是學院的教授們要齊心協(xié)力找明顯高于標準的候選人送副校長批。這樣的學術權力和行政權力分工合作是否有效，香港科技大學的快速發(fā)展，以及在國際的學術地位已經做出了清晰的回答。其四，參與而不控制原則。民主權力應該監(jiān)督行政權力的實施，但不能切分或接管行政權力；民主權力可以在恰當的過程中參與決策，但不能控制決策。其五，底部沉重原則。學術權力主要是學者個人在所專長的學科領域內的學術影響力，與學者學術能力以外的因素無關。尊重學術權力主要是尊重學者個體在學科領域內的自主權。其六，頂層驅動原則。行政權力需要足夠的集中以保證效能，必須認同科層制管理的基本常識，并在此基礎上做出適合學術管理的必要調整。其七，目標一致原則。行政權力、學術權力、民主權力有著各自的作用領域、過程、方式和力度，但它們應該有一個共同的指向，即一所大學的使命和中長期戰(zhàn)略目標。為了這個目標，在不同的發(fā)展階段，在不同的重要舉措上，三個權力之間的關系應當有所調整，形成促進發(fā)展的最大合力，而不是內耗。這就是我們看到同樣的好大學，三權之間的關系不盡相同，有時甚至差異很大的重要原因之一。其八，面向問題的實事求是原則。三權協(xié)調共治，不是用來看的，而是用來解決辦學過程中的具體問題的。一個好的權力關系，必須是一個能解決問題、促進發(fā)展的權力關系。從大學理念到現(xiàn)實中的三權關系，很難做線性推導，既沒有哪一種權力關系是唯一正確的，也沒有哪一種權力關系是永遠合理的，加進若干個與時俱進的修正系數同樣是理性的，只要能真正解決問題。endprint

二、行政事權關系不當導致治理體系失能

事權關系中的“事”是大學的發(fā)展目標，既包括戰(zhàn)略性目標，也包括從屬于戰(zhàn)略目標的戰(zhàn)術性目標。大學的發(fā)展是多目標的，比如社會公平正義的目標，人才培養(yǎng)質量的目標，學術創(chuàng)新的目標，文化傳承的目標，直接服務社會的目標，各類利益相關者團體或個體的目標等等。當然，這些目標是有層次的，相關聯(lián)的，分階段的。或者說在某些層次、某些階段上，某些目標應該有所退讓和妥協(xié)。將這些目標用發(fā)展的邏輯鏈接起來，梳理清楚它們的成敗對大學使命成敗的關系，這是達成授權與成事一致性的重要基礎。這個基礎錯了，后面所有的權力分配制度和運行機制沒法正確。

事權關系中的“權”是成“事”所必須的權力，包括對相關機構的授權，對參與者的授權，做“事”過程中權力的運行機制，相關領導者行使權力的能力，對權力行使結果的階段性評價、激勵與問責等。權力是用來成“事”的，權力成不了“事”必然積弊生事，為發(fā)展制造麻煩和障礙。

大學行政權力的事權關系，簡單地說就是所要辦成的“事”與所授予的責權利人財物之間的關系。不排除工作中需要有條件要上，沒條件創(chuàng)造條件也要上的豪情壯志，但前提是條件可以創(chuàng)造，即便如此，現(xiàn)代大學治理也不應該在事權關系上留下很多致命傷，逼得干事之人費盡心機去做那些原本不需要的“創(chuàng)造”。

在香港科技大學快速成長的過程中，學校的行政決策權集中在校長、1位學術副校長、4位院長共六位教授手中。校長由公開遴選機制產生，學術副校長由校長全權任命，院長由校長、學術副校長協(xié)商后任命，19位系主任由學術副校長和相關的院長協(xié)商后任命。事權關系簡單清晰，與管理學常識吻合?！拔ㄒ豢隙ǖ氖?，系內的教授們絕對不可以要求以投票方式選出自己擁戴的系主任，因為他們根本沒有這項法定的權利提出該項要求?！盵2]這個例子也許適當地詮釋了，什么是行政權力的頂層驅動；什么是事權相當，責權一致；什么是教授治校。

當前，大學行政權力事權不當主要表現(xiàn)在權力的大小與發(fā)展目標的重要程度關聯(lián)性不強。一是事理不清，權力不配套，事在甲，權在乙丙丁戊己庚辛壬癸，大家都很忙，很負責，最后不過是把扯皮當工作；二是機構膨脹，職能定位不清，造成管理跨度太大，管理鏈條過長，授權不合理，流程迂回曲折，權力打架；三是用人不當，崗位與能力不匹配，“完人”不是能人，“安排的人”不是合適的人，充分授權也無法成事；四是婆婆太多，網格化分權，事權被反復切割，誰說了也不算，成事了利益均沾，做不成事都有理由，都沒責任；五是非制度化授權，按領導喜好授權，領導隨時可以越級授權，干事者對下一步的權力沒法預期，只好等靠要；六是上層領導駕馭能力不足，以不犯錯為第一要務，不敢充分授權；七是觀念錯位，以為分權越碎、監(jiān)督越徹底，發(fā)展就越好，甚至監(jiān)督權和執(zhí)行權錯位；八是制度僵化，沒有權變，總是讓已變化發(fā)展的新情況適應舊規(guī)定，與辦學理念兩張皮。說是治理大學，組織結構和權力分配套用的卻是政府機關管理模式，學校的各級管理層以分工和監(jiān)督的名義將行政權力切得很碎，小事天天開會，大事個個劃圈。管教學的不管師資，管師資的不管干部，管干部的不管干事，管干事的不管考核，管考核的不管晉升，什么都能管的忙著跑項目，要經費，升職務。很多決策和指令除了在行政樓里轉圈，弄得大家很忙之外，對學校發(fā)展的有益產出幾乎為零。類似這樣的大學“治理”還真的不少。

恰當的事權關系是“事”與組織結構的合理匹配。戰(zhàn)略管理有一句名言：組織結構跟隨戰(zhàn)略。原因之一是組織結構決定著能夠實現(xiàn)的制度功能，決定著戰(zhàn)略舉措和目標的成敗?！笆隆迸c組織結構的合理匹配，既包括基本符合管理學原理的管理層級和管理跨度，合理的機構設置和職責劃分，也包括機構間合乎成“事”邏輯的權力運行機制。在一些高等院校，管理層次太多，有的達到3層甚至4層，管理鏈條的長度與一些國家相當。管理跨度太大，院系數十個，部處數十個，學科壁壘密布，行政部處套疊，職能劃分不清。每一個職能部門成事的權力很小，設卡擋關的權力很大。任何一件“事”要成，都得萬里長征，于是，遇到重要的“事”還得再成立協(xié)調和綜合決策機構，將權力切得更碎，決策的鏈條拉得更長。

恰當的事權關系是“事”與權力分配的合理匹配。對行政權力的制約應該以成“事”為依歸，成不了事的“制約”是對發(fā)展的掣肘，完全不是制約的本意。在相當多的高等院校，一般的校領導誰也不可能把握“事”情進展的全貌，將“事”每推進一步都需要一屋子的“長”們反復開議而不決的會。當今中國大學的改革很多都在風險區(qū)或高風險區(qū)。把風險防得沒了，改革和發(fā)展也就沒了。你很優(yōu)秀，把你放到重要崗位，但只給你遠不足以干事的權力，然后，你或者去學做人，做干不成“事”的好好先生；或者為成“事”沖撞整個組織結構，成為制度的犧牲品。這樣的事例在一些高等院校并不鮮見。以高校自身的力量似乎很難改變，政府難以計數的管理線條直插高校，對口接招的校級領導沒有十來個還真轉不動，于是，頂層權力就不得不大卸十來塊，再往下切，權力能不碎嗎？

恰當的事權關系是“事”與干部任用和責任追究的合理匹配。戰(zhàn)略目標確定之后，誰，按什么標準來選賢任能，給那些沖鋒陷陣的人多大的權力，直接決定著目標的成敗。一般情況下，高校干部的選聘是在好人里面選最合適的人，最沒有爭議的人。至于所選的人能否成“事”，不能說選人的過程沒有考慮，而是說起來重要，一到人事關系平衡時就不重要。一個可能的結果是，精致的好好先生占據要沖，主要發(fā)展目標無法推動，有個性的能人將小事做得風生水起，次要目標戰(zhàn)勝主要目標，發(fā)展偏離規(guī)劃的方向。

恰當的事權關系是“事”與資源配置和利益激勵的合理匹配。資源配置和利益激勵的權力是否足夠，是成“事”與否的決定性因素。不給草馬兒跑不遠，一個成“事”的權力只能由一個責權利均衡的機制支撐。目標有資源保障，利益與所實現(xiàn)的目標相當，才可能保證組織長久的戰(zhàn)斗力。資源配置如天女散花，利益分配煮大鍋飯，配置資源的時候會哭的孩子多喂奶，分配利益的時候和為貴，這是讓一所大學走向平庸的事權關系。endprint

為了實現(xiàn)事權關系與組織結構、權力授予、干部任用、資源配置、利益激勵與目標責任的一致性，根據完成不同戰(zhàn)略目標的不同需要，行政權力需要在不同的層次，在集中和分散兩個方向做不同的調整，以保證合作和效率；在決策的民主和執(zhí)行的果斷之間理清界限，以實現(xiàn)群眾智慧和領導洞察力的成功融合；在授權和用人之間做恰當的匹配，以實現(xiàn)權力的有效運用；在制度中給權變留有適當的彈性，以適應情況的不斷變化。行之有效的事權關系，既是理性的，也是經驗的，還應該是與時俱進不斷調整的，調整的方向是為了大學戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。

三、大學文化不匹配導致治理行為失效

人是關系性而非個體性的存在，人是一切社會關系的總和?！耙凰鶎W校能夠存續(xù)，保持正常運行，必定要在組織成員之間形成一組彼此理解的語言和概念范疇、一套處理相互關系的規(guī)則、一種開展工作與活動的規(guī)范。這些語言、概念、規(guī)則和規(guī)范等內容就構成了學校的文化。”[3]這些體現(xiàn)在大學工作和生活中的語言、概念、規(guī)則、關系，涉及到全體參與者的認知、情感、態(tài)度、信念、行為，有些可以用條文來制度化，有些則只能用價值認同、秉性包容、行為默契形成組織成員習以為常的不成文規(guī)范。在絕大多數情況下，正是這些不成文的規(guī)范決定著制度化條文實施的空間、時間、進程和效果。的確，現(xiàn)代大學治理體系和治理能力的建立需要健全的制度，但見一個漏洞補一批條文，將規(guī)范弄成一片片的創(chuàng)可貼，治理者就變成糊表匠，最終還是糊不住。

校園里人與人之間的關系是大學文化的核心體現(xiàn)。一個高明而有效的治理制度需要、也應該能夠造就一種健康向上的大學文化，這樣的文化不成文地規(guī)范著某些事可以做，某些事不可以做；某些事該怎么做，某些事不該怎么做；為師生們提供一種預期，學校會為我做些什么，我應該為學校做些什么；倡導一些價值，什么是“是”什么是“非”，什么是好，什么是不好，什么是值得追求的，什么是不值得追求的；形成一種共識，我們要辦什么樣的大學，培養(yǎng)什么樣的人。從這個意義上說，大學文化是大學治理體系的基礎工程，也從成本上決定著制度實施的可行性。

其實，人類所有制度設計和實施的難題最終都可以歸結為文化的難題。制度本身是文化的重要組成部分，但制度還必須在更大的文化框架中定位。一個完整的制度體系很大可能是在內生的經驗、慣例、習俗等文化傳統(tǒng)基礎上嫁接外在的制度規(guī)范而成的，不可否認，一種新制度體系的引入或嫁接有可能逐步改變一所大學的文化，但這種改變是極其緩慢的，不是公布幾句四詞八字的校訓，換幾塊標語牌，制定一個章程就能辦到的。而一所大學的文化對一種新制度體系的排異卻是常見的、即時的，有時甚至是劇烈的，足以決定新制度體系的成敗。嫁接的排異程度取決于一種文化對另一種文化的認同程度。齊錫生教授在他的《香港科大還有什么好說的》中列舉了兩件很有意思的事情。[4]創(chuàng)建之初，香港科技大學的教師大多來自北美著名大學，從那些大學引進的制度很多運轉有效，但有兩件例外。一件是學生評教，就是讓學生給教師的教學效果打分，在北美大學教學數十年的外籍學者毫不懷疑它的客觀性，然而結果卻使“目的是幫助教授改善教學的做法，變成了‘整教授的棒子”。另一件是教學的同行評價，“筆者在數十年的教學生涯中，很少遇到有教授去請教另一位教授怎樣才能把書教好”。教授評審機制，是香港科大努力去和世界接軌的內容，這個制度最終沒有建立起來，實踐證明“西方的實證經驗在東方文化體系下未必會產生同樣的效果”。香港科技大學的師資和學生尚且如此，內地高校，照搬在西方大學成功的制度，在實踐中部分或大部分失靈就不足為奇了。SCI的異化，學術評審的走樣，自主招生的腐敗，大學行政樓的衙門作風，導師與研究生之間的雇用關系等等，規(guī)范這類人和事的制度早就有了，而且不可謂不嚴密，很多條文與歐美大學的并無根本差異。這種具有相當普遍性的制度失效證明了文化對于制度的變形能力非同小可。當然這種變形不在文本，而在實施過程；不在學理，而在事理。深藏在文化中的事理能將邏輯嚴謹的學理消弭于無形。

沒有合適的文化，制度會失去實施的空間，成為擺設是早晚的事，歷久成弊也是早晚的事。其中的道理錢穆先生說得很明白：“制度是死的，人事是活的，死的制度絕不能完全配合上活的人事。就歷史經驗論，任何一制度，絕不能有利而無弊。任何一制度，亦絕不能歷久而不變?！盵5]隨著一所大學的發(fā)展，一個時代的進步，治理制度必須是鮮活的生長的，不如此，僵死的制度將活的人和事管死，發(fā)展也就成了空話。而“人事”又是和傳統(tǒng)文化密切相連的?！安还芷湔嗡枷牖蛉∠蛉绾?，還沒有一個第三世界的國家從根本上改變了西方的大學模式?！盵6]如果阿爾特巴赫在這里表達的不是傲慢是實情，那么，治校之“理”可能是來自西方的，現(xiàn)代的；治理舉措落地實施的辦事之理，或者說錢穆先生所指的“人事”之理，即“事理”卻是東方的，傳統(tǒng)的。事理不通，治理就成了空中樓閣。事理不變，治理又沒有意義，因為在一定程度上，治理就是要改變不適應現(xiàn)代大學的事理。過于遷就不合時宜的“人事”，制度的彈性過大，制度很有可能生長得與初衷南轅北轍。在治理和事理之間的“變”和“通”就成了制度設計的難點所在，智慧所在，成敗所在。對制度的權變，合乎教育理念、規(guī)律和一所大學的使命，就是變則通，就是與時俱進，制度就和“人事”一起活了，制度就有生命力；若制度的權變只是決策者一時一事的抖機靈，只是為了今天無事今天過的“和諧”，只是決策者的傲慢與偏見，與教育理念、規(guī)律和一所大學的使命基本無關，或岔道而行，或背道而馳，這時制度與“人事”就開始漸行漸遠，制度從逐步失效到百孔千瘡，弊端叢生，完全失靈，就是必然的了。

總而言之，當大學組織結構實現(xiàn)的功能無法匹配治理制度，由理念、目標認同、權利關系、學術倫理、管理慣例、校風等構成的大學文化無法支撐治理制度的與時俱進時，無論多么美好的治理制度，都無法在校園里落地、生長、顯效。構建現(xiàn)代大學治理制度，我們還有很長的路要走，比項目經費，SCI引用指數的變化會慢得多，但只要我們真想建立這樣的治理制度，真想建設與中國經濟發(fā)展和社會進步的世界地位相稱的現(xiàn)代大學，我們就必須有這個耐心。

參考文獻：

[1][2][4]齊錫生.香港科大還有什么好說的[M].深圳：海天出版社，2014：90-93，90-93，199-208.

[3]陳學軍，學校文化是什么[J].教育研究與實驗，2015（3）：14—19.

[5]錢穆.中國歷代政治得失[M].北京：九州出版社，2012：2.

[6]阿爾特巴赫.作為中心與邊緣的大學[J].高等教育研究，2001（7）：21.

（責任編輯劉第紅）endprint