住房公積金政策的公平性評(píng)價(jià)與分析

徐躍進(jìn)，吳 璟，劉洪玉

（清華大學(xué)a.建設(shè)管理系；b.恒隆房地產(chǎn)研究中心，北京 100084）

0 引言

住房公積金制度自建立以來發(fā)展快速。在快速發(fā)展的過程中，有關(guān)住房公積金“劫貧濟(jì)富”的批評(píng)時(shí)有出現(xiàn)，政策公平性不斷受到質(zhì)疑[1]。在深化住房制度改革的背景下，住房公積金政策正在進(jìn)行一系列改革，提升政策公平性成為重要目標(biāo)之一。

一直以來，學(xué)術(shù)界都有關(guān)于住房公積金政策公平性的探討。張達(dá)梅[2]分析了住房公積金政策及執(zhí)行過程造成的各種利益差別，提出了調(diào)整措施。殷俊等[3]基于公平視角，對(duì)住房公積金制度的定位、資金屬性及功能作了進(jìn)一步的界定與擴(kuò)展。耿杰中[4]從制度自信、準(zhǔn)確定位、效率優(yōu)先、兼顧公平等方面對(duì)公積金改革進(jìn)行了思考，認(rèn)為互助性是公積金政策的內(nèi)在要求，“劫貧濟(jì)富”是亟待解決的重大問題。黃靜等[5]基于抽樣統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，在已經(jīng)提取公積金或使用公積金貸款的職工群體中，公積金政策體現(xiàn)了“互助”原則；但這項(xiàng)研究?jī)H采用了間接指標(biāo)，沒有對(duì)職工收益進(jìn)行直接分析。綜合而言，現(xiàn)有研究主要采用的是定性分析方法，沒有揭示不同繳存職工從公積金政策中所得收益的差距，因而難以對(duì)政策公平性進(jìn)行直接且深入的分析；對(duì)政策效果進(jìn)行量化評(píng)估是我國(guó)政策研究領(lǐng)域應(yīng)該努力的方向[6]，而針對(duì)住房公積金政策公平性的定量研究仍較少?；诖?，本文在現(xiàn)實(shí)背景和已有研究的基礎(chǔ)上，利用微觀數(shù)據(jù)對(duì)公積金繳存職工所得收益進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，以此為依據(jù)對(duì)住房公積金政策效果及公平性進(jìn)行評(píng)價(jià)。

1 理論分析

1.1 繳存職工所得收益

對(duì)住房公積金政策效果進(jìn)行分析屬于公共政策分析的范疇。“前后對(duì)比法”是公共政策量化分析的基本方法，即通過政策實(shí)施前后各項(xiàng)指標(biāo)的定量對(duì)比來揭示政策效果[7]。

圖1 住房公積金政策效果評(píng)價(jià)思路

如圖1所示，在政策實(shí)施前職工A處于a1的狀態(tài)，政策實(shí)施后處于a3的狀態(tài)；如果在沒有政策影響的情況下，職工A將處于a2的狀態(tài)，那么a3與a2之間的差距就揭示了政策對(duì)職工A的影響。具體到住房公積金政策分析中，要評(píng)價(jià)政策公平性，就要研究政策實(shí)施前后不同職工的狀態(tài)變化情況，即要研究政策對(duì)職工A、職工B……的不同影響。公積金制度的目的是提升職工的住房支付能力，主要通過政策工具組合（貨幣化補(bǔ)貼、稅收激勵(lì)和互助收益）來實(shí)現(xiàn)。在利用“前后對(duì)比法”對(duì)住房公積金政策效果進(jìn)行分析時(shí)，首先要分別對(duì)各項(xiàng)政策工具的效果進(jìn)行分析，然后再加總為住房公積金政策的綜合效果。

貨幣化補(bǔ)貼是指住房公積金繳存額（個(gè)人繳存額和單位繳存額）中的單位繳存額。單位繳存額實(shí)質(zhì)上屬于單位按月向職工支付的一種貨幣化補(bǔ)貼，定向用于支持職工住房消費(fèi)。對(duì)比住房公積金政策實(shí)施前后的狀態(tài)，單位繳存額不能算作繳存職工從政策中獲得的收益。因?yàn)閺膯挝还蛡騽趧?dòng)力的角度看，單位繳存額是單位支付的勞動(dòng)力成本的一部分，而單位的支付意愿不會(huì)受到住房公積金政策的影響；換言之，在未實(shí)施住房公積金政策的情況下，職工應(yīng)該會(huì)以工資形式獲得單位繳存額。

稅收激勵(lì)是指?jìng)€(gè)人所得稅減免。相關(guān)政策規(guī)定，個(gè)人繳存比例不超過特定上限時(shí)，住房公積金個(gè)人繳存額部分免征個(gè)人所得稅。對(duì)比住房公積金政策實(shí)施前后的狀態(tài)，個(gè)人所得稅減免是繳存職工從政策中獲得的收益。需要注意的是，由于在未實(shí)施住房公積金政策的情況下，單位繳存額會(huì)以工資形式由職工獲得，這部分工資同樣需要繳納個(gè)人所得稅。所以，繳存職工從公積金政策中獲得的個(gè)人所得稅減免的基數(shù)同時(shí)包括個(gè)人繳存額和單位繳存額。

互助收益是指公積金貸款優(yōu)惠扣除賬戶余額機(jī)會(huì)成本的剩余部分?；ブ找嬖醋怨e金“低存款利率、低貸款利率”（“低存低貸”）的收益分配機(jī)制?！暗痛妗笔侵福汗e金存款利率相比同期限的市場(chǎng)投資收益率較低，而且職工無法隨意提取公積金，所以當(dāng)公積金賬戶余額大于0時(shí)，繳存職工就要承擔(dān)機(jī)會(huì)成本。“低貸”是指：公積金貸款利率相比商業(yè)銀行貸款利率較低，“在購(gòu)買、建造、翻建、大修自住住房時(shí)”，使用了公積金貸款的職工能夠享受公積金貸款優(yōu)惠。對(duì)比住房公積金政策實(shí)施前后的狀態(tài)，互助收益是繳存職工從政策中獲得的收益。

根據(jù)對(duì)各項(xiàng)政策工具的前后對(duì)比分析，繳存職工從住房公積金政策中獲得的總收益包括稅收激勵(lì)和互助收益兩類，如式（1）所示。

1.2“低存低貸”機(jī)制的公平性

“低存低貸”的收益分配機(jī)制是住房公積金政策所特有的互助機(jī)制，互助收益也是公積金政策所特有的政策工具，本文進(jìn)一步對(duì)其公平性展開分析。在“低存低貸”的收益分配機(jī)制中，使用了公積金貸款的職工能夠獲得貸款優(yōu)惠，顯著提高住房支付能力；而未使用公積金貸款的職工無法享受貸款優(yōu)惠，卻仍要承擔(dān)機(jī)會(huì)成本。通過此機(jī)制，未使用貸款的職工承擔(dān)的機(jī)會(huì)成本，實(shí)際上轉(zhuǎn)變成了使用了貸款的職工所獲得的貸款優(yōu)惠，此過程充分反映了住房公積金政策的互助屬性。

“低存低貸”的收益分配機(jī)制在實(shí)際操作中可能存在兩種利益沖突，進(jìn)而引發(fā)公平性質(zhì)疑。一種是繳存職工與公積金中心之間的利益沖突，如果全體繳存職工承擔(dān)的機(jī)會(huì)成本總額高于獲得的貸款優(yōu)惠總額，即繳存職工平均獲得的互助收益為負(fù)值時(shí)，說明公積金的收益分配機(jī)制偏向于公積金中心，公積金中心獲得了額外的增值收益；這在一定程度上有損繳存職工的利益，可能導(dǎo)致繳存職工與公積金中心之間的分配不公平問題。另一種是繳存職工之間的利益沖突，繳存職工不使用公積金貸款可能出于兩種原因：自主選擇不使用或被迫無法使用。如果繳存職工是自主選擇不使用公積金貸款，表明其主動(dòng)幫助其他貸款職工，這種情況體現(xiàn)了公積金的互助屬性，不存在公平性問題；而如果繳存職工是因?yàn)槭杖胼^低無力購(gòu)房而被迫無法使用公積金貸款，從而被迫承擔(dān)機(jī)會(huì)成本，則可能出現(xiàn)所謂的“劫貧濟(jì)富”問題。

2 繳存職工收益的計(jì)算

2.1 數(shù)據(jù)說明

本文使用的職工微觀數(shù)據(jù)來自某城市住房公積金管理中心，共約44.6萬個(gè)樣本，時(shí)間點(diǎn)為2015年6月。對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行整理，刪除下列樣本：（1）年齡大于70歲；（2）開戶年份早于1990年；（3）個(gè)人月繳存額與單位月繳存額不同，剩余約42.9萬個(gè)樣本。表1展示了樣本數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)性描述。

表1 樣本數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)性描述

2.2 計(jì)算方法

在上述數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，可以定量計(jì)算各繳存職工在抽樣時(shí)點(diǎn)每月從住房公積金政策中獲得的收益，計(jì)算方法如下。

個(gè)人所得稅減免根據(jù)繳存職工月工資和月繳存額計(jì)算。假設(shè)職工月工資為X，個(gè)人月繳存額為J，單位月繳存額也為J。在當(dāng)前政策下，應(yīng)納稅所得額為：

其中，J為“三險(xiǎn)”抵扣部分，3500為扣除標(biāo)準(zhǔn)；進(jìn)而按照超額累進(jìn)稅率可以計(jì)算個(gè)人所得稅為S1=f（N1）。如果沒有住房公積金政策，單位月繳存額計(jì)入職工工資，應(yīng)納稅所得額變?yōu)?/p>

相應(yīng)的，個(gè)人所得稅變?yōu)镾2=f（N2）。所以，職工因住房公積金政策而獲得的個(gè)人所得稅減免為。

公積金貸款優(yōu)惠根據(jù)職工的貸款金額計(jì)算。假設(shè)貸款金額為W，等額還款，貸款期限為360個(gè)月，以當(dāng)前5年期以上貸款利率（2015年10月24日調(diào)整后）計(jì)算，公積金貸款利率為3.25%，商業(yè)銀行貸款利率為4.90%；則在公積金政策下，職工的月還款額為：

如果沒有住房公積金政策，職工的月還款額為：

所以，職工因住房公積金政策而獲得的公積金貸款優(yōu)惠為K=D2-D1。

機(jī)會(huì)成本根據(jù)職工公積金賬戶余額計(jì)算。公積金存款利率以2016年2月21日調(diào)整后的1.50%計(jì)算（文中會(huì)將存款利率調(diào)整前的統(tǒng)計(jì)結(jié)果作為對(duì)照），市場(chǎng)長(zhǎng)期投資收益率以10年期國(guó)債票面利率2.85%計(jì)算，假設(shè)公積金賬戶余額為Y；則在公積金政策下，職工每月獲得的利息為R1=Y×1.50%÷12。如果沒有住房公積金政策，職工每月獲得的利息為R2=Y×2.85%÷12。所以，職工因住房公積金政策而承擔(dān)的機(jī)會(huì)成本為H=R2-R1。需要說明的是，本文沒有考慮機(jī)會(huì)成本與職工收入之間可能存在的相關(guān)關(guān)系，即沒有考慮高收入者可能會(huì)承擔(dān)更高的機(jī)會(huì)成本；這種算法的缺點(diǎn)在于可能低估高收入者的機(jī)會(huì)成本，而優(yōu)點(diǎn)在于根據(jù)此算法計(jì)算的機(jī)會(huì)成本直接反映了公積金賬戶余額的規(guī)模。

綜上所述，繳存職工因公積金政策獲得的總收益為M+K-H=（S2-S1）+（D2-D1）-（R2-R1）；其中，稅收激勵(lì)為 M=S2-S1，互助收益為 K-H-（D2-D1）-（R2-R1）。

3 統(tǒng)計(jì)結(jié)果及分析

3.1 繳存職工與公積金中心之間的利益公平問題

對(duì)全體繳存職工所得收益進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析（見表2）。平均而言，繳存職工每月從公積金政策中獲得的總收益為255.6元，公積金政策有效提升了繳存職工的住房支付能力。從總收益的構(gòu)成來看，稅收激勵(lì)為256.1元，互助收益為-0.6元，稅收激勵(lì)是職工收益的主要部分；在互助收益中，職工獲得的公積金貸款優(yōu)惠為43.5元，承擔(dān)的機(jī)會(huì)成本為44.1元。作為對(duì)照，表2列示了存款利率調(diào)整前的職工收益情況。當(dāng)公積金存款利率為1.10%時(shí)，職工承擔(dān)的機(jī)會(huì)成本為57.1元，互助收益低至-13.6元（不作特殊說明的情況下，文中收益數(shù)值均基于1.50%存款利率計(jì)算而得）。

表2 繳存職工的收益情況

根據(jù)理論分析，當(dāng)繳存職工獲得的互助收益為負(fù)時(shí)，即繳存職工承擔(dān)的機(jī)會(huì)成本總額高于獲得的貸款優(yōu)惠總額，說明公積金收益分配機(jī)制在一定程度上侵害了繳存職工的利益，存在公平性問題。主要有兩方面原因（利率設(shè)置和公積金使用效率）可能導(dǎo)致這類公平性問題。一方面，如果公積金存款利率過低或者貸款利率過高，就可能導(dǎo)致職工承擔(dān)較高的機(jī)會(huì)成本或享受較低的貸款優(yōu)惠，這都可能降低繳存職工的收益水平；另一方面，當(dāng)公積金貸款發(fā)放量較低時(shí)，職工獲得的貸款優(yōu)惠就相應(yīng)較低；所以，當(dāng)一些措施會(huì)導(dǎo)致公積金貸款發(fā)放量降低時(shí)，就可能引發(fā)此類公平性問題。比如，將公積金增值收益用于建設(shè)保障房或直接上繳財(cái)政的做法，就不利于利用公積金增值收益來提高公積金貸款發(fā)放量。

統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，當(dāng)存款利率從1.10%提升至1.50%之后，繳存職工獲得的互助收益顯著提升，說明繳存職工與公積金中心之間的分配公平性明顯提高。但目前繳存職工平均所得互助收益仍為負(fù)值，表明公積金收益分配模式仍存在改進(jìn)空間。

3.2 不同特征職工之間的利益公平問題

圖2 期望互助收益曲線

3.2.1 不同貸款選擇的職工

按照是否使用了公積金貸款，將全體繳存職工分為貸款職工和未貸款職工。表3列示了貸款職工和未貸款職工所得互助收益的差距。貸款職工每月平均獲得的貸款優(yōu)惠為497.9元，而且由于貸款職工通常也會(huì)提取絕大部分公積金繳存額，所以承擔(dān)的機(jī)會(huì)成本較低為21.1元，綜合而言獲得的互助收益為476.9元，占工資的比重達(dá)到5.0%；所有貸款職工每月獲得的互助收益總額為1788.4萬元。未貸款職工無法獲得貸款優(yōu)惠，每月承擔(dān)的機(jī)會(huì)成本為46.3元，即互助收益為-46.3元；所有未貸款職工每月獲得的互助收益總額為-1810.8萬元。

表3 不同貸款選擇職工所得互助收益

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出，“低存低貸”機(jī)制讓未貸款職工幫助了貸款職工，有效提升了貸款職工的住房支付能力?；ブ鷻C(jī)制的存在必然導(dǎo)致兩類職工群體的收益差距，這種收益差距是否存在公平性問題呢？?jī)H從當(dāng)前維度還無法給出明確判斷，因?yàn)闊o法判斷未貸款職工是自主選擇不使用公積金貸款還是被迫無法使用公積金貸款。所以，本文進(jìn)一步從收入維度考察職工所得互助收益，以獲得更全面的判斷。

3.2.2 不同收入水平的職工

按照工資水平由低到高將繳存職工按人數(shù)平均分為10組。為了從期望收益的角度進(jìn)行分析，即考察處于特定收入水平的職工加入住房公積金體系所能獲得的期望互助收益，并引入“貸款概率”的概念。貸款概率是指繳存職工從參與公積金到研究時(shí)點(diǎn)這段時(shí)間內(nèi)使用公積金貸款的概率，以各組貸款職工比重作為相應(yīng)收入水平職工的貸款概率見表4。

表4 不同收入職工的貸款概率

表4的數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)收入水平較低時(shí)貸款概率很低，僅有3%左右；隨著收入水平的提高，貸款概率迅速上升至15%左右；而后隨著收入的進(jìn)一步提高，貸款概率卻逐漸下降。這一變化明顯受到住房支付能力的影響。當(dāng)職工收入較低時(shí)，住房支付能力不足，無力購(gòu)房，使用公積金貸款的概率相應(yīng)較低。此時(shí)不使用公積金貸款是低收入職工的被迫選擇；隨著職工收入水平提升，住房支付能力相應(yīng)提高，使用公積金貸款的概率也快速提升。當(dāng)收入水平進(jìn)一步提高時(shí)，職工的購(gòu)房需求不再?gòu)?qiáng)烈，使用公積金貸款的概率有所下降。此時(shí)不使用公積金貸款是高收入職工的自由選擇。

利用貸款概率，將各收入分組中貸款職工所得互助收益和未貸款職工所得互助收益進(jìn)行加權(quán)，得到各收入分組職工所得期望互助收益。以各組職工平均工資為橫坐標(biāo)、期望互助收益為縱坐標(biāo)，即得到如圖2所示的期望互助收益曲線。可以看出，隨著工資水平的逐漸升高，期望互助收益曲線呈現(xiàn)先下降、后上升、再下降的趨勢(shì)；根據(jù)期望互助收益是否大于0可以將曲線分為3段：（1）對(duì)于收入較低的6個(gè)分組職工（工資約低于6000元），期望互助收益小于0；（2）對(duì)于收入處于中等偏上的3個(gè)分組職工（工資約處于6000～18000元），期望互助收益大于0；（3）對(duì)于最高收入組職工（工資約高于18000元），期望互助收益小于0。

期望互助收益曲線表現(xiàn)出公積金政策在收入維度存在“兩端補(bǔ)貼中間”的特征。低收入和高收入的“兩端”職工在體系中都處于補(bǔ)貼他人的境地，但兩者的內(nèi)在原因不同，與前述的貸款概率有著密切聯(lián)系。收入最高分組的職工，使用公積金貸款的概率較低，承擔(dān)較高的機(jī)會(huì)成本，這是其在有多種選擇的基礎(chǔ)上所做的主觀決策，體現(xiàn)了公積金政策的互助屬性，而不是政策的公平問題。收入較低的6個(gè)分組職工的住房支付能力較低，使用公積金貸款的概率相應(yīng)較低，大多是別無選擇的被迫決策，無法享受貸款優(yōu)惠，他們的期望互助收益小于0，說明公積金可能存在“劫貧濟(jì)富”的問題。

需要注意的是，此處分析的只是期望互助收益與收入水平的靜態(tài)對(duì)應(yīng)關(guān)系；當(dāng)考慮職工個(gè)體的全生命周期時(shí)，職工的收入水平會(huì)發(fā)生動(dòng)態(tài)變化，隨著職工收入水平的提高，理論上每位職工都可能在某個(gè)時(shí)期成為“被補(bǔ)貼”的30%職工中的一員。在此動(dòng)態(tài)機(jī)制下，年輕的收入較低的職工補(bǔ)貼年長(zhǎng)的收入較高的職工，通過年輕職工的不斷加入使公積金體系得以循環(huán)運(yùn)轉(zhuǎn)，體現(xiàn)了公積金政策的互助屬性。

3.3 統(tǒng)計(jì)結(jié)果的穩(wěn)健性

由于采用的是2015年6月的截面數(shù)據(jù)，各職工的繳存時(shí)間并不相同，這可能導(dǎo)致貸款概率的不同，從而對(duì)圖2期望互助收益的統(tǒng)計(jì)結(jié)果造成影響。為了檢驗(yàn)統(tǒng)計(jì)結(jié)果的穩(wěn)健性，本文進(jìn)一步按照繳存時(shí)間對(duì)職工樣本進(jìn)行了分組統(tǒng)計(jì)（見圖3）。可以看出，雖然各曲線的具體數(shù)值不同，但整體趨勢(shì)與圖2的曲線相似，統(tǒng)計(jì)結(jié)果的穩(wěn)健性較高。另外，圖3的結(jié)果還顯示，隨著繳存時(shí)間的變長(zhǎng)，較高收入職工所得期望互助收益會(huì)出現(xiàn)較大幅度的上升，而較低收入職工所得期望互助收益仍基本維持小于0的水平。

圖3 各繳存時(shí)間下的職工所得期望互助收益

4 結(jié)論

本文基于微觀數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析，得到以下結(jié)論：

（1）住房公積金政策的互助屬性顯著提升了繳存職工的住房支付能力。貸款職工每月平均獲得的互助收益為470.6元，占工資的比重達(dá)到5.0%。未貸款職工承擔(dān)的機(jī)會(huì)成本轉(zhuǎn)變?yōu)榱速J款職工享受的貸款優(yōu)惠。

（2）目前“低存低貸”機(jī)制在一定程度上有損繳存職工利益，機(jī)制有待微調(diào)。整體而言，繳存職工承擔(dān)的機(jī)會(huì)成本總額高于獲得的貸款優(yōu)惠總額，繳存職工平均獲得的互助收益為負(fù)值；公積金中心從存貸款業(yè)務(wù)中獲得了高于市場(chǎng)水平的收益。公積金存款收益由1.10%上調(diào)為1.50%后，繳存職工的收益水平有所改善。

（3）低收入職工被迫承擔(dān)機(jī)會(huì)成本，所得預(yù)期互助收益小于0，在公積金體系中受到了一定程度的不公平待遇。公積金政策在收入維度表現(xiàn)出“兩端補(bǔ)貼中間”的特征。對(duì)于高收入職工而言，其擁有自由選擇的機(jī)會(huì)，主動(dòng)承擔(dān)機(jī)會(huì)成本，所得預(yù)期互助收益為負(fù)值，體現(xiàn)了公積金政策的互助屬性；而對(duì)于低收入職工而言，由于住房支付能力不足，被迫承擔(dān)機(jī)會(huì)成本，導(dǎo)致所得預(yù)期互助收益為負(fù)值，在收益分配中處于弱勢(shì)地位。

[1]汪金峰,張克澤,申凱等.我國(guó)住房公積金制度的缺陷與對(duì)策研究——以住房公積金的劫“貧”濟(jì)“富”現(xiàn)象為視角[J].西南石油大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版,2014，（6）.

[2]張達(dá)梅.住房公積金制度的公平缺失與調(diào)整[J].江淮論壇,2006,（1）.

[3]殷俊,彭聰.基于公平視角下住房公積金權(quán)益模式改革探析[J].理論月刊,2014，（11）.

[4]耿杰中.住房公積金發(fā)展與改革的若干思考[J].中國(guó)行政管理,2014，（4）.

[5]黃靜,胡昊,屠梅曾.我國(guó)住房公積金制度公平問題分析[J].上海管理科學(xué),2009，（3）.

[6]洪永淼.提倡定量評(píng)估社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策,建設(shè)中國(guó)特色新型經(jīng)濟(jì)學(xué)智庫(kù)[J].經(jīng)濟(jì)研究,2015，（12）.

[7]廖筠.公共政策定量評(píng)估方法之比較研究[J].現(xiàn)代財(cái)經(jīng)：天津財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào),2007，（10）.