土地細(xì)碎化與農(nóng)地制度的一個分析框架

王海娟 胡守庚

摘 要：土地細(xì)碎化是我國農(nóng)村提高資源使用效率和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的根本性制約，“細(xì)碎化土地”具有不確定性和不可移動性，這就導(dǎo)致農(nóng)地利用存在計量成本和一致行動成本等交易費用。既有的“產(chǎn)權(quán)界定—經(jīng)濟激勵”框架主要論證產(chǎn)權(quán)界定狀況對農(nóng)地制度績效的影響，在農(nóng)地利用外部性較大、產(chǎn)權(quán)界定成本較高的情況下，其解釋力逐漸減弱。將土地細(xì)碎化特征和集體行動納入到農(nóng)地制度績效分析之中，通過“產(chǎn)權(quán)特性—產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)”這一新的分析框架可以發(fā)現(xiàn)：在我國，土地具有細(xì)碎化特征、農(nóng)地利用具有較強外部性的情況下，產(chǎn)權(quán)界定成本很高；土地細(xì)碎化特征要求農(nóng)戶形成集體行動，將農(nóng)地利用的外部性內(nèi)部化為組織利益；建立在“準(zhǔn)私有制”基礎(chǔ)上的合作經(jīng)濟行動必將遭遇計量難題和一致行動難題，形成“反公地悲劇”的困境，而建立在集體所有制基礎(chǔ)上的集體經(jīng)濟行動可以降低交易費用。這一新的農(nóng)地制度分析框架可以深化對于我國地權(quán)的理論認(rèn)識，揭示我國農(nóng)地利用所面臨的困境，也能更加深刻地認(rèn)識我國集體土地制度所具有的實質(zhì)性的經(jīng)濟功能。

關(guān)鍵詞：土地細(xì)碎化；農(nóng)地制度；產(chǎn)權(quán)特性；產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)；集體行動

中圖分類號：C912.81 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：0257-5833（2018）11-0062-13

作者簡介：王海娟，中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院、國土資源部法律評價工程重點實驗室博士后；胡守庚，中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院、國土資源部法律評價工程重點實驗室教授，博士生導(dǎo)師 （湖北 武漢 430074）

一、問題意識與文獻綜述

（一）問題意識與研究主題

土地細(xì)碎化是農(nóng)業(yè)發(fā)展歷史漫長、原住民占人口大多數(shù)地區(qū)普遍存在的土地形態(tài)。我國采取均分承包的土地制度，土地更為細(xì)碎。隨著現(xiàn)代生產(chǎn)力發(fā)展和農(nóng)民大規(guī)模流動，土地細(xì)碎化成為提高資源使用效率和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的根本性制約。有學(xué)者指出土地產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟效率與土地細(xì)碎化密切相關(guān)，研究農(nóng)地制度必須基于這一基本事實賀雪峰：《地權(quán)的邏輯——中國農(nóng)村土地制度向何處去》，中國政法大學(xué)出版社2010年版，第100頁。。鑒于土地細(xì)碎化問題的日益重要性，有必要將土地細(xì)碎化問題納入到農(nóng)地制度研究框架中。學(xué)界已有研究者較為全面地考察了土地細(xì)碎化對農(nóng)業(yè)產(chǎn)出、勞動力使用、機械化發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等的負(fù)面影響許慶等：《農(nóng)地制度、土地細(xì)碎化與農(nóng)民收入不平等》，《經(jīng)濟研究》2008年第2期；萬廣華、程恩江：《規(guī)模經(jīng)濟、土地細(xì)碎化與我國的糧食生產(chǎn)》，《中國農(nóng)村觀察》1996年第3期。。不足之處是這些研究偏向土地細(xì)碎化所呈現(xiàn)出的物理現(xiàn)象，相對忽視了土地細(xì)碎化在農(nóng)地制度理論研究中的重要地位。本文的核心論題是系統(tǒng)闡釋土地細(xì)碎化的內(nèi)涵和特征，并將土地細(xì)碎化納入到農(nóng)地制度研究的理論框架中。

在企業(yè)研究領(lǐng)域，一些研究者討論產(chǎn)權(quán)特性與企業(yè)治理機制、產(chǎn)權(quán)制度的關(guān)系，認(rèn)為產(chǎn)權(quán)特性如不確定性、資產(chǎn)專用性對制度績效有決定作用。在公共資源管理領(lǐng)域，一些研究者論證了資源特征與治理機制的關(guān)系。如：曼瑟爾·奧爾森指出，在公共物品上設(shè)置排他性產(chǎn)權(quán)的成本過高，無法將“搭便車者”排斥出去，導(dǎo)致社會總福利降低[美]曼瑟爾·奧爾森：《集體行動的邏輯》，陳郁、郭宇峰、李崇新譯，上海人民出版社2009年版。。埃麗塔·奧斯特羅姆認(rèn)為，使用具有資源單位可分性和資源系統(tǒng)共享性的“公共池塘資源”應(yīng)采取自主治理模式[美]埃麗塔·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道：集體行動制度的演進》，余遜達(dá)、陳旭東譯，上海譯文出版社2012年版。?；诋a(chǎn)權(quán)特性在分析治理機制和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)經(jīng)濟績效的重要地位，艾倫·斯密德提出了“產(chǎn)權(quán)特性—產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)”分析框架[美]A.愛倫·斯密德：《財產(chǎn)、權(quán)力與公共選擇——對法和經(jīng)濟學(xué)的進一步思考》，黃祖輝等譯，上海人民出版社2006年版，第55-57頁。，為我們提供了很大的啟示，本文將引入這一框架。

本文首先揭示土地的細(xì)碎化特征，深入闡釋“產(chǎn)權(quán)特性—產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)”分析框架，在此基礎(chǔ)上提出若干實證研究命題。接著以全國多個地區(qū)的農(nóng)地細(xì)碎化治理實踐經(jīng)驗檢驗這一分析框架的效度。研究發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前經(jīng)濟社會條件下，“細(xì)碎化土地”利用具有很強外部性，農(nóng)民需要形成集體行動將外部性內(nèi)部化為經(jīng)濟組織利益。而“細(xì)碎化土地”的不確定性、不可移動性特征使得農(nóng)地利用存在計量成本和一致行動成本等交易費用類型。在“準(zhǔn)私有制”產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民可以形成合作經(jīng)濟行動，但農(nóng)民合作遭遇計量難題和一致行動難題。在集體所有制產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下農(nóng)民可以形成集體經(jīng)濟行動，有利于降低交易費用。本研究使用土地細(xì)碎化概念分析我國的農(nóng)地制度，以豐富對地權(quán)的認(rèn)識，為農(nóng)地制度研究提供一個新的分析框架，并論證集體所有制的經(jīng)濟績效。

本文的經(jīng)驗材料來自于廣西省F縣、山東省D市、廣東省Q市、湖北省S縣、江蘇省Y縣、安徽省C縣、上海市等。在廣西省F縣、山東省D市、廣東省Q市、湖北省S縣四個調(diào)研點中農(nóng)民都開展了土地連片的實踐。即農(nóng)民將細(xì)碎化的土地互換或者統(tǒng)一調(diào)整到一片或者合并為幾塊。土地連片主要解決農(nóng)地細(xì)碎化問題，是農(nóng)地利用的一個重要環(huán)節(jié)。土地連片實踐作為典型經(jīng)驗被寫入2016年和2017年中央“一號文件”，內(nèi)容分別表述為“依法推進土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)戶自愿互換承包地塊，實現(xiàn)連片耕種”，“積極引導(dǎo)農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上，通過村組內(nèi)互換并地等方式，實現(xiàn)按戶連片耕種”。在土地連片過程中，農(nóng)民選擇不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，農(nóng)地細(xì)碎化治理的經(jīng)濟效果存在很大的差異性。本文將以土地連片實踐為例，探討農(nóng)民在不同產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下如何形成集體行動及其經(jīng)濟績效。

（二）文獻綜述與研究進路

現(xiàn)有文獻主要根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論分析農(nóng)地制度的經(jīng)濟績效?！爱a(chǎn)權(quán)作為一種社會工具，能幫助個人形成與其他人進行交易時的合理預(yù)期，產(chǎn)權(quán)是界定人們在經(jīng)濟活動中如何受益及如何受損，以及相互之間如何進行補償以使他修正人們所采取的行動。”[美]羅納德·H.科斯等：《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》，劉守英等譯，上海人民出版社2014年版，第71頁。既有研究強調(diào)農(nóng)民積極性是農(nóng)地利用效率的決定因素，認(rèn)為產(chǎn)權(quán)為農(nóng)民提供將外部性收益內(nèi)部化的激勵程度決定了農(nóng)地制度效率。產(chǎn)權(quán)界定的穩(wěn)定性、完整性和清晰性程度越高，對私人投資的激勵程度越高。由此看來，土地產(chǎn)權(quán)的界定狀況決定了農(nóng)地制度的經(jīng)濟績效，這一分析框架即是“產(chǎn)權(quán)界定——經(jīng)濟激勵”。

在產(chǎn)權(quán)理論基礎(chǔ)上，“產(chǎn)權(quán)界定—經(jīng)濟激勵”框架為農(nóng)地制度研究提供了經(jīng)典的解釋邏輯。改革開放以來，我國農(nóng)地采取土地集體所有、農(nóng)戶承包經(jīng)營的制度安排。在已有的研究框架中，集體所有制被認(rèn)為是一種權(quán)利界定不清晰、不完整的“殘缺產(chǎn)權(quán)”制度，承包經(jīng)營權(quán)在明晰性、排他性、可轉(zhuǎn)讓性、穩(wěn)定性等方面都存在一定缺陷錢忠好：《農(nóng)村農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)權(quán)殘缺與市場流轉(zhuǎn)困境：理論與政策分析》，《管理世界》2002年第6期；遲福林、王景新、唐濤：《賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》1999年第3期。。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，土地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定和界定不清晰導(dǎo)致農(nóng)民缺乏穩(wěn)定預(yù)期，農(nóng)民喪失了投資積極性，因而傾向于掠奪性使用土地趙陽：《對農(nóng)地再分配制度的重新認(rèn)識》，《中國農(nóng)村觀察》2004年第4期。。在資源配置方面，邊際產(chǎn)出拉平效應(yīng)和交易收益效應(yīng)都難以發(fā)揮作用，這也阻礙了農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育和規(guī)模經(jīng)營姚洋：《中國農(nóng)地制度：一個分析框架》，《中國社會科學(xué)》2000年第2期。。因此，農(nóng)地制度改革應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)民穩(wěn)定、清晰而有保障的土地使用權(quán)。綜上而言，該分析框架的的邏輯分析圖如下。

“產(chǎn)權(quán)界定—經(jīng)濟激勵”框架建立在土地產(chǎn)權(quán)可以清晰界定或者界定成本較低的前提假設(shè)上。當(dāng)土地經(jīng)營規(guī)模較大，或者土地規(guī)模雖小但規(guī)模效應(yīng)不明顯的情況下，大部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)都是私人決策和個體經(jīng)濟行為。當(dāng)農(nóng)地利用的外部性很弱、界定產(chǎn)權(quán)的成本很低時，“產(chǎn)權(quán)界定—經(jīng)濟激勵”分析框架具有很強的解釋力。但我國土地經(jīng)營規(guī)模小、土地細(xì)碎化程度高，農(nóng)地利用存在強外部性，對土地產(chǎn)權(quán)進行界定的成本十分高昂。尤其是在現(xiàn)代生產(chǎn)力水平不斷提高、農(nóng)民大規(guī)模流動的背景下，界定土地產(chǎn)權(quán)的成本進一步提高，乃至無法在經(jīng)濟上建立起清晰的排他性產(chǎn)權(quán)。運用這個分析框架的前提預(yù)設(shè)逐漸喪失，其解釋力也不斷減弱。

本文基于實踐經(jīng)驗，把土地細(xì)碎化納入農(nóng)地制度績效分析的框架中，揭示土地細(xì)碎化特征及其對農(nóng)地制度績效的影響，并在此基礎(chǔ)上進行理論化提煉。土地細(xì)碎化概念的界定以及“產(chǎn)權(quán)特性—產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)”分析框架的運用是我們建構(gòu)適合我國農(nóng)地制度研究理論的一個嘗試。

在這個分析框架中，土地細(xì)碎化的產(chǎn)權(quán)特征是給定的，而產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是可選擇的。從長期來看，土地的產(chǎn)權(quán)特征會發(fā)生演進，但長期視角在時間尺度上過于宏觀，在這個前提下進行討論缺少對現(xiàn)實的指導(dǎo)意義。本文將土地的細(xì)碎化特征在一定的生產(chǎn)力條件下視為外生給定的，土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的選擇在很大程度上影響農(nóng)地利用的效率。土地所有制規(guī)定了產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系以及對行為主體的激勵機制。根據(jù)農(nóng)村實踐，本文將集體所有制和“準(zhǔn)私有制”視為兩種主要的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。我國農(nóng)村采取的土地集體所有制在實踐表現(xiàn)出很大差異：一些農(nóng)村地區(qū)的集體所有制仍然有效運行，村集體根據(jù)農(nóng)民的需要調(diào)整地塊、提供農(nóng)業(yè)公共品等；一些農(nóng)村地區(qū)村集體喪失了生產(chǎn)功能，集體所有制不斷弱化，農(nóng)地制度的個體化程度不斷提高，類似于私有制產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)黃少安：《從家庭承包制的土地經(jīng)營權(quán)到股份合作制的“準(zhǔn)土地股權(quán)”》，《經(jīng)濟研究》1995年第7期。，我們稱之為“準(zhǔn)私有制”。農(nóng)地制度實踐的差異性給本研究帶來比較視角，我們將以這兩種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的績效來比較分析不同產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)對農(nóng)地利用的影響。另外，在土地細(xì)碎化條件下，大部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)都是公共決策和集體經(jīng)濟行為。這個框架引入了“集體行動”作為中間變量，不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)對集體行動有不同的激勵作用和機制。綜上而言，“產(chǎn)權(quán)特性—產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)”的邏輯分析圖如下。

二、分析框架與研究命題

本部分首先揭示土地細(xì)碎化的內(nèi)涵及其產(chǎn)權(quán)特征，并討論農(nóng)地利用過程中農(nóng)戶進行集體行動的交易費用類型，然后解釋不同產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的治理機制及其交易費用高低問題。

（一）土地細(xì)碎化的內(nèi)涵

已有研究側(cè)重于把土地細(xì)碎化理解為農(nóng)地的物理特征和自然形態(tài)，一般使用農(nóng)戶擁有的地塊數(shù)量與面積的比例衡量細(xì)碎化程度。以地塊大小和地塊數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)界定土地細(xì)碎化，只能描述土地的自然分布形態(tài)。這種界定方式既脫離了具體的生產(chǎn)力條件，也不能確定地反映農(nóng)戶之間的土地利用關(guān)系。土地的細(xì)碎化自然形態(tài)并不一定對農(nóng)地利用產(chǎn)生不利影響。當(dāng)農(nóng)地利用存在較強外部性時，我們才會認(rèn)為土地細(xì)碎化是一個問題?！叭绻r(nóng)戶的地塊很多且散布各地，但每塊地的面積達(dá)數(shù)十畝乃至上百畝，或者地塊面積雖然很小，但每戶所有的土地都集中在一片，我們都不會提出土地細(xì)碎化的問題?！蓖跖d穩(wěn)、鐘甫寧：《土地細(xì)碎化與農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場》，《中國農(nóng)村觀察》2008年第4期。在這個意義上，在本文中土地細(xì)碎化概念反映的就是土地細(xì)碎化問題。我國農(nóng)地不僅規(guī)模小、產(chǎn)權(quán)主體數(shù)量眾多，且在當(dāng)前生產(chǎn)力階段很多農(nóng)業(yè)投資活動具有“公共品”特征，這些投資活動往往是單個農(nóng)民所無法或無力完成的許慶、章元：《農(nóng)地調(diào)整、地權(quán)穩(wěn)定性與農(nóng)民長期投資激勵》，《經(jīng)濟研究》2005年第10期。，存在典型的土地細(xì)碎化問題。相應(yīng)地，我們稱這種類型的土地為“細(xì)碎化土地”。

從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的角度看，土地細(xì)碎化問題的本質(zhì)是農(nóng)地利用存在較強外部性。即農(nóng)地利用環(huán)節(jié)很難建立排他性關(guān)系，一個人的決策和行動使另一個人或一群人受損或受益。農(nóng)地利用是一個綜合使用水、電、路、土地等各種資源的過程，因此可以將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)稱為資源系統(tǒng)。一定規(guī)模的土地是否細(xì)碎化取決于當(dāng)時的生產(chǎn)力水平及其所決定的資源系統(tǒng)大小。如果農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平較低，資源系統(tǒng)的范圍就較小，擁有一定規(guī)模土地的農(nóng)民就可以形成一個相對獨立的資源系統(tǒng)，土地利用的外部性就很弱。相反，如果農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平提高，單個農(nóng)民使用水、電、路等資源就超出了資源單位的范圍，土地利用的外部性就會增強。即使土地規(guī)模不變，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的發(fā)展，土地的細(xì)碎化程度也會提高。

也就是說，由于土地使用權(quán)主體過多，每個使用者都有權(quán)力給其他人使用資源系統(tǒng)設(shè)置障礙，每個使用者又都無法完全排除他人的干擾。一般而言，有兩個因素導(dǎo)致農(nóng)地利用的非排他性，一是制度強制設(shè)定形成的非排他性，二是在經(jīng)濟上資源使用不具有排他性或者排他成本很高。現(xiàn)有文獻一般關(guān)注制度設(shè)置導(dǎo)致的產(chǎn)權(quán)非排他性。實際上，由土地細(xì)碎化和農(nóng)地利用系統(tǒng)性的內(nèi)在張力所引致的非排他性是由于經(jīng)濟上無法分割導(dǎo)致的。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力越是發(fā)達(dá)，細(xì)碎化農(nóng)地利用主體之間的非排他性越強，造成的效率損失就越多。即使采取土地私有的制度設(shè)置，也無法消除外部性帶來的非效率。

（二）外部性、集體行動與交易費用類型

當(dāng)農(nóng)地利用存在較強外部性導(dǎo)致經(jīng)營非效率時，農(nóng)戶將喪失投入積極性。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為可以將界定不經(jīng)濟的價值或利益留在公共領(lǐng)域，并按照一定的方式進行分配。[美]Y.巴澤爾：《產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟分析》，上海人民出版社1997年版，第17-35頁。土地利用者需要采取協(xié)調(diào)策略，形成集體行動才能獲得公共領(lǐng)域的利益。集體行動實際上是在保持多產(chǎn)權(quán)主體的基礎(chǔ)上擴大資源系統(tǒng)的范圍，將單個農(nóng)民的外部性收益內(nèi)部化為經(jīng)濟組織的利益。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化背景下，農(nóng)地利用效率的提高在很大程度上取決于農(nóng)民是否能夠形成有效的集體行動，將規(guī)模效應(yīng)產(chǎn)生的外部利潤內(nèi)部化。

集體行動可以解決外部性問題，但“細(xì)碎化土地”的某些產(chǎn)權(quán)特征帶來交易費用，影響集體行動的形成。廣義上的交易費用指在一定的社會關(guān)系中，人們自愿交往、彼此合作所支付的成本。具體來說，交易費用是人與人互動過程中產(chǎn)生的“摩擦力”，是阻礙集體行動的因素。農(nóng)民在集體行動中面臨的種種實際困難構(gòu)成廣義交易費用的一部分。“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制已使農(nóng)戶具有了獨立的土地生產(chǎn)使用權(quán)，然而，細(xì)碎化土地產(chǎn)權(quán)作為當(dāng)下農(nóng)村土產(chǎn)權(quán)制度的另一個面向，其結(jié)構(gòu)又將農(nóng)戶之間緊密地聯(lián)系在了一起，引發(fā)農(nóng)戶之間的‘摩擦問題?！边B雪君、毛雁冰、王紅麗：《細(xì)碎化土地產(chǎn)權(quán)、交易成本與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)》，《中國人口·資源與環(huán)境》2014年第4期。具體來說，“細(xì)碎化土地”的產(chǎn)權(quán)特征主要包括兩個：

一是不確定性。土地不確定性表達(dá)的是農(nóng)民在利用土地時的差異性，表現(xiàn)為農(nóng)戶之間、地域之間和時間等方面。具體而言，特定時間、地點和技術(shù)條件下，農(nóng)民之間的土地差異性主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是土地的自然條件，如地力肥瘦、距離遠(yuǎn)近、地形以及灌溉、運輸條件等都不相同；二是不同農(nóng)戶的土地分布格局不同，有的農(nóng)戶的土地連片程度低，有的農(nóng)戶的土地連片程度高；三是土地流轉(zhuǎn)意愿、生產(chǎn)技術(shù)、種植結(jié)構(gòu)、流轉(zhuǎn)期限等不同。如農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿受農(nóng)民的生命周期、家庭勞動力結(jié)構(gòu)、兼業(yè)方式和地點、耕種面積、土地租金等因素的影響。

二是不可移動性。土地的位置具有固定性，既包括絕對位置的固定性，一塊土地在地理上的方位是固定不變的，也包括各地塊相對位置的固定性。不可移動性與土地細(xì)碎化的形成緊密相關(guān)。如果土地像其它生產(chǎn)要素或者商品那樣可以自由移動，農(nóng)民可以很容易地合并土地，那么就不存在土地細(xì)碎化問題。當(dāng)土地細(xì)碎化時，個體難以有效利用土地，或者，其他人不能被排除在資源系統(tǒng)外。由此看來，不可移動性也是“細(xì)碎化土地”在經(jīng)濟上難以建立起排他性產(chǎn)權(quán)的影響因素。

上述產(chǎn)權(quán)特征帶來的交易費用主要有以下兩種類型。一是土地不確定性與計量成本。每塊土地的質(zhì)量、面積不同，農(nóng)民的地塊分布、種植方式和流轉(zhuǎn)意愿也不同，農(nóng)民的土地利益具有非對稱性。集體行動過程中，每個農(nóng)民的成本和收益不同。這就產(chǎn)生計算每個農(nóng)戶的成本和收益的成本。二是土地不可移動性與一致行動成本。由于土地具有不可移動性，要達(dá)成集體行動，資源系統(tǒng)內(nèi)的所有農(nóng)民就要形成一致行動，任何一個農(nóng)民不參與都會徹底瓦解集體行動。在這個意義上，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域只存在所有人一致行動的最優(yōu)選擇或集體行動失敗，而不存在次優(yōu)選擇。“或者必須百分百參與，或者就干脆什么共同努力也沒有?！眾W爾森在討論“排外的集體物品”時也提出了這個問題?！芭磐獾募w物品”得到的收益數(shù)量是固定的，未參加的企業(yè)可以剝奪共同努力的企業(yè)帶來的所有受益，需要所有人都參加。具體參見曼瑟爾·奧爾森《集體行動的邏輯》，第32-34頁。土地利益非對稱性和農(nóng)民的逆向選擇會增加一致性行動的成本。

具體實踐中，一致行動成本又可以分為兩種類型。一是異質(zhì)性問題，由于土地具有不確定性和土地利益非對稱性，農(nóng)民參與集體行動的意愿不同，要達(dá)成一致行動很困難。二是“敲竹杠”機會主義行為問題。因為每一個農(nóng)民的參與不可或缺，任何人都可以試圖成為拒不參加者，以要求獲得更多的收益。每個農(nóng)民都有巨大的討價還價空間，使得一致行動變得更為困難。通常意義上的公共物品可以由一個外部主體（如國家）提供，或者有些人提供公共物品而另一些人“搭便車”。因為這種公共物品提供方式可以不需要全體成員參加，討價還價或者機會主義行為顯然就沒有這么普遍和重要。土地的不可移動性要求所有土地占有者都參與一致行動，土地利用的公共利益既不能由外部主體供給，也不能由內(nèi)部的部分主體供給。這是“細(xì)碎化土地”利用與通常意義的公共物品供給的最大不同。

根據(jù)表1所示，特定類型交易費用的產(chǎn)生往往與特定的產(chǎn)權(quán)屬性有關(guān)。在很多情況下交易費用往往是多種產(chǎn)權(quán)屬性共同作用的結(jié)果。本文為了論述的方便，將重點分析特定交易費用與特定產(chǎn)權(quán)屬性的關(guān)系。

（三）產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、集體行動類型與交易費用高低

在集體所有制和“準(zhǔn)私有制”這兩種不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民圍繞農(nóng)地利用形成不同的集體行動類型，本文將其區(qū)分為合作經(jīng)濟行動和集體經(jīng)濟行動。我國農(nóng)經(jīng)理論界長期以來不加區(qū)分地使用合作經(jīng)濟和集體經(jīng)濟，使得我們難以區(qū)分農(nóng)民集體行動的類型，也難以對不同類型產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟績效有更為準(zhǔn)確的認(rèn)識。本文將集體行動類型進行區(qū)分并探討其交易費用高低，以分析不同產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟績效。下面分兩節(jié)進行分析。

（1）“準(zhǔn)私有制”、合作經(jīng)濟行動與高交易費用

當(dāng)土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)為“準(zhǔn)私有制”，農(nóng)民擁有完全的經(jīng)營自主權(quán)，其他主體包括國家和集體并沒有參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的權(quán)利。農(nóng)民作為經(jīng)濟理性人會利用市場關(guān)系，通過訂立合約，找尋到使各自利益最大化的集體行動方式[美]埃里克·弗魯博頓、魯?shù)婪颉ぼ乔刑兀骸缎轮贫冉?jīng)濟學(xué)：一個交易費用分析范式》，姜建強、羅長遠(yuǎn)譯，上海人民出版社2015年版，第4頁。。農(nóng)民還可能達(dá)成契約，建立廠商組織，以在一定程度上替代他們之間的市場關(guān)系。在這種集體行動類型中，農(nóng)民自愿參與并擁有自由退出權(quán)。這種集體行動實際上是國家將土地使用權(quán)完全賦予農(nóng)民個體，農(nóng)民自愿形成合作經(jīng)濟，將農(nóng)地利用的外部性內(nèi)部化為合作經(jīng)濟組織的利益。

在合作經(jīng)濟行動中，農(nóng)民遵循的是以個人（家庭）為核算單位的成本-收益行動模式。當(dāng)農(nóng)民參與合作的收益超過參與成本時，就會參與合作經(jīng)濟組織；而當(dāng)農(nóng)民參與合作的收益不足以抵消參與成本時，農(nóng)民就會選擇退出；當(dāng)收益與支出相抵時，農(nóng)民參加或不參加該合作經(jīng)濟組織是無差異的。農(nóng)民選擇能使自己利益最大化的方式，依據(jù)自己的偏好自由地選擇參與或退出合作經(jīng)濟組織。合作經(jīng)濟組織的成立是基于農(nóng)民個人選擇的加總，直接由每個個體的利益簡單加總而成。

合作經(jīng)濟的核心原則是自愿，即農(nóng)民根據(jù)理性利益計算決定是否參與合作，不受任何強迫力量的影響。自愿原則來源于經(jīng)濟人假設(shè)，個體會自發(fā)自愿地形成合作，不需要外界力量的干預(yù)。換句話說，自發(fā)自愿的合作能夠產(chǎn)生經(jīng)濟效率，外界干預(yù)將導(dǎo)致效率損失。自愿原則在集體決策中表現(xiàn)為一致同意原則，即所有成員一致同意才能達(dá)成集體行動。合作的結(jié)果是為農(nóng)民帶來帕累托改進，在提高整體利益的同時，沒有一個農(nóng)民的利益會受到損失。

然而根據(jù)以上分析，在土地細(xì)碎化的條件下，合作經(jīng)濟存在較高的交易費用。第一，合作經(jīng)濟基于個體效用最大化基礎(chǔ)，要求實現(xiàn)個體農(nóng)民的成本和收益均衡。由于土地具有不確定性，對每個農(nóng)民的成本和收益進行計算的成本很高。第二，由于農(nóng)民利益存在差異性，農(nóng)民又有機會主義行為，要求所有農(nóng)民一致同意的成本很高。

合作經(jīng)濟行動是一種解決外部性問題的市場方式。根據(jù)科斯定理，只要產(chǎn)權(quán)是明確的，并且交易費用為零或者很低，可以通過私人自愿協(xié)商方式解決外部性問題[美]羅納德·哈里·科斯：《企業(yè)、市場與法律》，盛洪、陳郁譯，上海人民出版社2009年版，第98-104頁。?？扑苟ɡ沓闪⒌膬蓚€前提條件是產(chǎn)權(quán)界定成本低和交易費用低。一些研究者往往認(rèn)為私人自愿協(xié)商可以將外部性內(nèi)部化，實際上忽視了科斯定理的這兩個前提條件。如果產(chǎn)權(quán)界定和內(nèi)部化的成本太高，很難寄希望于通過個人間的私人性合約實現(xiàn)外部性的內(nèi)部化，私有產(chǎn)權(quán)原則以及自由合約是不可行的[美]埃里克·弗魯博頓、魯?shù)婪颉ぼ乔刑兀骸缎轮贫冉?jīng)濟學(xué)：一個交易費用分析范式》，第74頁。。

（2）集體所有制、集體經(jīng)濟行動與低交易費用

當(dāng)土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)為集體所有制時，集體也有參與農(nóng)地經(jīng)營的權(quán)利。與合作經(jīng)濟組織根本不同的是，集體經(jīng)濟組織作為土地集體所有權(quán)代表，具有經(jīng)營土地的權(quán)利。在后稅費農(nóng)業(yè)時期，集體行使統(tǒng)一經(jīng)營權(quán)并不是取消農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)直接經(jīng)營土地，也不是收取土地租金和分享農(nóng)業(yè)收益葉興慶：《集體所有制下農(nóng)用地的產(chǎn)權(quán)重構(gòu)》，《毛澤東鄧小平理論研究》2015年第2期。。集體經(jīng)濟組織在以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制下發(fā)揮組織化功能，在保留承包經(jīng)營權(quán)基礎(chǔ)上將小規(guī)模經(jīng)營的分散農(nóng)民組織起來，解決一家一戶不好辦或辦起來不經(jīng)濟的公共事務(wù)王海娟、賀雪峰：《小農(nóng)經(jīng)濟現(xiàn)代化的社會主義道路》，載黃宗智主編《中國鄉(xiāng)村研究》總第14輯，福建教育出版社2018年版，第374-393頁。。這就在無法建立排他性產(chǎn)權(quán)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)建立了集體公共產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民則按照一定的民主決策程序參與集體行動，分享由此形成的公共利益。這實際上是由集體將個體利益整合為公共利益的集體經(jīng)濟行動。

與農(nóng)地制度相關(guān)的村民自治制度對集體所有權(quán)的行使進行了規(guī)定，二者的有機結(jié)合形成了集體經(jīng)濟行動。一是集體經(jīng)濟組織經(jīng)營的對象是集體土地。在集體所有制設(shè)置中，土地是集體的公共生產(chǎn)資料，集體參與土地經(jīng)營是農(nóng)民自治權(quán)的體現(xiàn)桂華：《農(nóng)村土地制度與村民自治的關(guān)聯(lián)分析——兼論村級治理的經(jīng)濟基礎(chǔ)》，《政治學(xué)研究》2017年第1期。。二是農(nóng)民集體的組織形式是集體經(jīng)濟組織或村民委員會組織。個人土地所有權(quán)憑個人的意思自治就可以加入社會再生產(chǎn)過程，集體所有權(quán)作用的發(fā)揮必須要借助組織載體和相應(yīng)的組織程序和方式吳次芳、靳相木編著：《中國土地制度改革三十年》，科學(xué)出版社2009年版，第43頁。?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：“屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權(quán)?！比寝r(nóng)民集體按照一定的章程或者規(guī)則行使權(quán)利。作為土地所有權(quán)主體，“農(nóng)民集體”是按章程或規(guī)則行使權(quán)利的組織形式肖方揚：《集體土地所有權(quán)的缺陷及完善對策》，《中外法學(xué)》1999年第4期。?！稗r(nóng)村土地所有權(quán)主體與村民自治組織具有某種同構(gòu)關(guān)系”崔智友：《中國村民自治與農(nóng)村土地問題》，《中國農(nóng)村觀察》2002年第3期。，集體經(jīng)濟組織按照村民自治制度運行。

集體經(jīng)濟行動遵循公共利益共享機制。集體利益是根據(jù)一定規(guī)則形成的、無法分割到個人、只能共享的公共利益。為了避免一致行動失敗導(dǎo)致整體福利損失，農(nóng)民將一些無法計算邊際效益的價值留在公共領(lǐng)域，由所有成員共享。個體承擔(dān)的成本和獲得的邊際收益是不均衡的，這就形成了“利益共享、成本均攤”的不均衡形式。這是公共品供給的一般特征，或者是公共利益的本質(zhì)特性。

集體經(jīng)濟行動的核心原則是“少數(shù)服從多數(shù)”的多數(shù)民主決策原則與卡爾多-?？怂垢倪M。按照村民自治制度的規(guī)定，農(nóng)民在遵守法律法規(guī)以及國家政策的前提下，根據(jù)民主議定原則制定符合農(nóng)村實際的規(guī)則和行為規(guī)范，自主管理和建設(shè)本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)。自治規(guī)則是由集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部創(chuàng)設(shè)、依據(jù)農(nóng)民的共同意志和共同利益確立的具有一定強制性的行為規(guī)范。當(dāng)多數(shù)人達(dá)成協(xié)議和形成集體決策時，其他人需要無條件服從。這雖然損害了一部分人的利益，但通過一定的機制對受損者給予補償后，整體福利仍能得到改進。

根據(jù)以上分析，集體經(jīng)濟行動存在較低的交易費用。第一，集體經(jīng)濟行動采取“成本均攤、利益共享”的公共利益共享機制，避免了計量難題。第二，多數(shù)原則不要求形成一致意見，少數(shù)農(nóng)民的不同意見和不參與都不會妨礙集體行動的形成，這就解決了異質(zhì)性問題，避免了機會主義行為。

以上通過對合作經(jīng)濟與集體經(jīng)濟這兩種治理機制的分析，可以清楚地看到，土地的細(xì)碎化特征如何影響集體行動的交易費用，進而最終如何決定產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟績效，如表2所示。為此，本文擬提出以下研究命題。

命題1：“細(xì)碎化土地”利用具有很強的外部性，這要求農(nóng)民形成集體行動將外部性內(nèi)部化為組織利益。

命題2：“細(xì)碎化土地”的不確定性和不可移動性引發(fā)集體行動的計量成本和一致行動成本（包括異質(zhì)性問題和機會主義行為問題）。

命題3：不同產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的集體行動類型及其交易費用不同?；凇皽?zhǔn)私有制”形成的合作經(jīng)濟存在計量難題、異質(zhì)性問題和機會主義行為問題?；诩w所有制形成的集體經(jīng)濟可以克服以上問題，具有較低交易費用。

命題4：土地細(xì)碎化的產(chǎn)權(quán)特征決定了集體所有制是一種有效率的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，“準(zhǔn)私有制”是一種低效的制度安排。

三、合作經(jīng)濟行動及其困境

一些農(nóng)村地區(qū)在土地連片實踐中采取土地互換方式。土地互換指農(nóng)民之間通過土地經(jīng)營權(quán)雙向流轉(zhuǎn)或者承包經(jīng)營權(quán)互換的方式，將分散的地塊流轉(zhuǎn)（或換）到一片承包經(jīng)營權(quán)互換和經(jīng)營權(quán)雙向流轉(zhuǎn)的運作機制、經(jīng)濟效果及其產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)差異不大，可以將二者統(tǒng)稱為“土地互換”。。土地互換的主體是農(nóng)戶個體，集體的土地權(quán)利受到較大的限制。即使集體參與到土地連片工作中，也是作為公共管理主體發(fā)揮指導(dǎo)或協(xié)調(diào)的作用。土地互換是農(nóng)民根據(jù)成本和收益比較自愿參與的合作行動，農(nóng)民按照合作經(jīng)濟的機制和原則進行決策和行動。本部分以土地互換為例，分析合作經(jīng)濟行動的運作方式，評估其交易費用。

（一）價格機制與計量難題

根據(jù)價格機制，當(dāng)農(nóng)民之間有相同利益時才會進行土地互換。即甲乙雙方各自有一塊質(zhì)量和面積相同的土地，并且地塊正好在對方的地塊旁邊。由于土地具有不確定性，這種可能性很低。即使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和土地質(zhì)量完全相同，土地較多的農(nóng)民在土地連片中獲得的利益比土地面積少的農(nóng)民也要多。我們在湖北省S縣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，地塊的面積、肥沃程度和距離等方面的不匹配是土地互換的最主要障礙。

這種土地不匹配的困難因以下兩個方面的因素進一步加強：一是地塊過小，較大的地塊可以通過分割與較小的地塊進行匹配，而過小的地塊分割后無法有效耕作。二是交換鏈條的延長。如上所述，如果乙所要的土地不在甲的手中而在丙的手中，而剛好甲擁有丙所需要的土地，那么，交換的難度至少增加一倍。如果甲不擁有丙所需要的土地，交換的鏈條需要延長到丁甚至涉及更多的人。那么，地塊不匹配的困難將隨交換鏈條的延長呈幾何級數(shù)增加。實踐中出現(xiàn)了有兩個農(nóng)戶互換土地時一共簽訂了1000多份合同的極端情形。不難想象，隨著交換鏈條的延長，土地互換的總難度成倍增長，以至于土地互換根本無法進行。

一些人認(rèn)為農(nóng)戶之間的利益不均衡問題可以通過一定的方式進行補償，并不一定要求所交換土地的面積和質(zhì)量相同。實際上，農(nóng)民也嘗試了多種利益均衡方式，但收效甚微。例如采取貨幣補償方式，由質(zhì)量較差和面積較少的農(nóng)民支付一定的現(xiàn)金補償給質(zhì)量較好和面積較多的農(nóng)戶。確定補償價格需要對土地的質(zhì)量和價值進行精準(zhǔn)的測量和計算。土地具有不確定性和利益分布不對稱性，對土地價值進行精準(zhǔn)計量的成本很高。在農(nóng)民數(shù)量眾多、地塊數(shù)量龐大，且交易頻率高的情況下，對土地進行計量進而確定補償價格幾乎是不可能的。S縣基層干部和農(nóng)民普遍認(rèn)為，土地補償價格很難確定，并且補償協(xié)議后續(xù)執(zhí)行的成本也很高，誰來執(zhí)行和監(jiān)督都是農(nóng)民擔(dān)心的問題。

以上分析表明，由于土地具有不確定性，農(nóng)民進行土地互換的成本和收益難以進行均衡，致使價格機制失靈。主張自愿互換的研究者注意到了土地互換所產(chǎn)生的合作經(jīng)濟效益，但忽視了社會總福利在個人之間的分配問題。與通常意義上的交易費用，例如搜尋成本、簽約成本等相比，土地不確定性所產(chǎn)生的計量難題更難克服。

（二）一致同意原則與一致行動難題

土地連片中要達(dá)成一致同意遭遇以下兩個方面的障礙。一方面，雖然所有農(nóng)戶在土地連片中都能夠獲利，但由于存在個體選擇的差異，任何實施方案都無法完全符合所有人的預(yù)期。另一方面，任何一個拒不參加者都具有特別的討價還價的力量，一些農(nóng)民采取機會主義行為以獲得更多的利益，如獲得更多的土地面積、更高質(zhì)量的地塊等。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，每個村民小組都有幾戶農(nóng)民不愿意參與土地連片。由于土地具有不可移動性，如果有幾戶甚至一戶農(nóng)民不愿意參加土地連片，一個小組或者一個行政村的農(nóng)戶都無法實現(xiàn)土地連片。

如果土地可以自由移動，利益和意見不同的農(nóng)民退出后，意見一致的農(nóng)民可以形成一致行動。這種退出機制解決了土地異質(zhì)性和“敲竹杠”機會主義行為對土地連片的阻礙。這實際上是農(nóng)民間達(dá)成的一種“自我實施”協(xié)議，這種自我實施的合約只有在重復(fù)博弈的情形下才能維持，而一個合作組織的性質(zhì)是重復(fù)性博弈還是一次性博弈，取決于成員是否擁有自由退出權(quán)林毅夫：《制度、技術(shù)與中國農(nóng)業(yè)發(fā)展》，上海人民出版社2008年版，第15頁。。土地的不可移動性使得農(nóng)民喪失自由退出權(quán)，退出機制無法發(fā)揮作用。

有研究者認(rèn)為，如果某位農(nóng)民不愿意參與集體行動，那么周圍的農(nóng)戶為了自己的利益可以給這位農(nóng)戶更多的補償，以取得他的同意江淑斌、蘇群：《農(nóng)地流轉(zhuǎn)“租金分層”現(xiàn)象及其根源》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2013年第4期。。雖然周圍的農(nóng)戶由于補償?shù)闹С龆鴾p少了收益，但是相對于無法互換土地而言可能仍有利可圖。這只是理論上的推論。在實踐中，這會激勵機會主義行為的產(chǎn)生。“理性”的農(nóng)戶都會“故意”不愿意參與土地連片，以獲得周圍農(nóng)戶的補償。

在農(nóng)民缺乏自由退出權(quán)的情況下，采取一定的強制措施使不同意見的農(nóng)民參與一致行動也是一種問題解決方案。農(nóng)民不僅有自愿合作的權(quán)利，也需要承擔(dān)合作的義務(wù)。農(nóng)民可以形成在法律上具有強制執(zhí)行力的許諾或協(xié)議。例如，農(nóng)民可以制定部分人必須服從多數(shù)人利益的多數(shù)原則協(xié)議。但合作是基于各自的利益自愿達(dá)成的協(xié)議，沒有任何功利目的的合作是不存在的。因此，利益受損的農(nóng)民不會贊同多數(shù)原則的協(xié)議，任何自愿的談判都不可能達(dá)成這種強制性方案[美]羅納德·H.科斯等：《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》，第192頁。。

由于不同意見的農(nóng)民既不能退出合作，也不能被強制參與一致行動，這就使得一致行動幾乎不可能達(dá)成。與通常意義上的合作問題不同，土地互換面臨一致行動難題。

（三）合作經(jīng)濟行動與“反公地悲劇”

由于價格機制失靈以及存在一致行動難題，通過農(nóng)民合作難以實現(xiàn)土地連片。即使地方政府將土地連片定位為農(nóng)村的中心工作，并花費大量的人力、物力和財力，也很難促進農(nóng)民合作。我們在多個村莊調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多農(nóng)民和鄉(xiāng)村干部普遍認(rèn)為土地互換方式很難實現(xiàn)土地連片。例如，湖北省S縣政府采取多項措施推動土地連片工作，在行政壓力下，鄉(xiāng)村干部只能采取一些策略應(yīng)付上級政府的檢查。湖北省S縣土地互換的比例占97%，其中經(jīng)營權(quán)雙向流轉(zhuǎn)的比例占89%。鄉(xiāng)村兩級干部心照不宣的事實是由于土地調(diào)整受到限制，所謂的土地互換實際上是基層干部對土地調(diào)整方式的包裝和規(guī)范化，比如鑒定流轉(zhuǎn)合同、更換權(quán)證等。文本材料和數(shù)據(jù)統(tǒng)計中，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的比例最高是因為這種土地連片方式不需要更換權(quán)證和觸動農(nóng)民的利益，更容易應(yīng)付上級政府的檢查。基層干部的策略行為的深層次原因是農(nóng)民合作經(jīng)濟行為失敗。

從全國范圍來看，湖北省S縣農(nóng)民合作失敗的個案并不特殊。實際上自分田到戶以來農(nóng)民一直都有土地互換的動力，并一直都有自發(fā)互換的實踐。從實踐效果來看，一些農(nóng)民通過自發(fā)的土地互換將分散的地塊相對集中起來，但是很少有農(nóng)戶將自己的地塊換到1-2片。農(nóng)民合作具有范圍上的有限性與過程上的緩慢性特征。2013年中央“一號文件”提出“結(jié)合農(nóng)田基本建設(shè)，鼓勵農(nóng)民采取互利互換方式，解決承包地塊細(xì)碎化問題”，之后相關(guān)部門一直鼓勵和倡導(dǎo)地方政府開展互換并地工作。從政策實踐來看，通過土地互換解決承包地細(xì)碎化問題的效果甚微。一些實證研究也注意到了土地互換的失敗。例如，田傳浩等根據(jù)蘇浙魯三省農(nóng)村數(shù)據(jù)指出，利用土地互換等方式將零碎耕地歸、并降低細(xì)碎化程度的案例十分少見田傳浩、陳宏輝、賈生華：《農(nóng)地市場對耕地零碎化的影響——理論與來自蘇浙魯?shù)慕?jīng)驗》，《經(jīng)濟學(xué)（季刊）》2005年第3期。。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，基層干部花費大量時間和精力推動土地連片工作，但往往因為一兩戶農(nóng)民不愿意參與而功虧一簣。由此看來，決定合作能否達(dá)成既非行政權(quán)力，也非多數(shù)農(nóng)民的共同意志，而是少數(shù)農(nóng)民的意志，這即是“少數(shù)決定多數(shù)”的困局毛剛強：《少數(shù)決定多數(shù)：土地視野下農(nóng)村公共品供給的歷史與現(xiàn)實》，華中科技大學(xué)博士學(xué)位論文，2010年。。個體農(nóng)民不愿意參與土地連片使其他農(nóng)戶的利益受損卻沒有為此承擔(dān)成本，個別農(nóng)民的不合作行為產(chǎn)生了負(fù)外部性和效率損失。土地互換試圖實現(xiàn)帕累托改進，在實踐中卻難以成功。從這個角度來看，一致同意原則不是民主原則，而是決策壟斷。因為任何個人都有反對他人決策的權(quán)利，在某些情況下，個人決策決定了集體決策是否能夠形成。遵循一致同意原則客觀上可以保護少數(shù)農(nóng)戶的利益，實際上卻損害了大多數(shù)農(nóng)民的整體利益。

人們往往對“公地悲劇”耳熟能詳。由于沒有設(shè)置排他性產(chǎn)權(quán)，任何人都沒有權(quán)利阻止其他人使用公共資源，由此導(dǎo)致每一個理性的經(jīng)濟人都傾向于過度使用公共資源，這即是“公地悲劇”。產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為設(shè)置清晰的排他性產(chǎn)權(quán)可以將外部性內(nèi)部化，避免“公地悲劇”問題。我國土地利用的問題在于，在小塊土地上設(shè)置過多的排他性產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)主體之間相互設(shè)置障礙，也同樣導(dǎo)致外部性問題。從實踐來看，農(nóng)民合作困境不是由于產(chǎn)權(quán)界定不明確，恰恰是由于土地產(chǎn)權(quán)被嚴(yán)格地明確界定、細(xì)碎分割，從而導(dǎo)致土地利用受制于個體的不同意愿，集體行動陷入困境。正如邁克爾·赫勒指出的，權(quán)利太過分散，又沒有簡單的工具可以重組產(chǎn)權(quán)，那么人人都會為此承擔(dān)無形的成本，陷入“反公地悲劇”的經(jīng)濟困局中[美]邁克爾·赫勒：《困局經(jīng)濟學(xué)》，閭佳譯，機械工業(yè)出版社2009年版，第2-6頁。。

四、集體經(jīng)濟行動及其成效

一些農(nóng)村地區(qū)在土地連片實踐中采取土地調(diào)整方式。土地調(diào)整指集體將農(nóng)民動員和組織起來，按照一定的民主決策程序，將農(nóng)民分散的地塊調(diào)整到一片。土地調(diào)整中農(nóng)民按照一定的民主決策程序參與土地連片，分享由此形成的集體公共利益。這實際上是將土地調(diào)整的權(quán)利賦予村集體，農(nóng)民按照集體經(jīng)濟的規(guī)則進行決策和行動。本部分將以土地調(diào)整為例，分析集體經(jīng)濟行動的運作方式，并評估其交易費用。

（一）公共利益共享機制與計量問題的避免

在土地調(diào)整中，集體作為土地所有權(quán)主體，將農(nóng)民動員和組織起來，在一定的民主決策規(guī)則下調(diào)整農(nóng)民的土地關(guān)系。集體經(jīng)濟組織作為一種公共組織，以及集體土地所有權(quán)作為一種公共產(chǎn)權(quán)，可以形成不具有排他性、人人共享的公共利益。土地調(diào)整的過程就是形成公共利益的過程，每個農(nóng)民都從土地調(diào)整中獲得利益。集體公共利益不必分割到個人，避免了計量難題。

由于土地具有不確定性，每個農(nóng)民從土地連片中獲得的收益是不同的，負(fù)擔(dān)的成本也是不同的。換言之，土地調(diào)整中，成本和收益分配是不均衡的。我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民認(rèn)為均衡分配成本與收益很困難，成本與收益不均衡分配是農(nóng)村生活的常態(tài)。農(nóng)民通過日常生活經(jīng)驗闡釋了這種成本和收益不均衡的公共利益共享機制的經(jīng)濟合理性。

由于農(nóng)民的成本和收益不均衡，公共利益共享機制需要強制規(guī)則保障實施。換言之，強制規(guī)則是這種公共利益共享機制的制度保障。在農(nóng)民合作中因為缺乏強制性保障，農(nóng)民按照價格機制分配利益和分?jǐn)偝杀居执嬖诶щy，導(dǎo)致公共利益無法形成。由此可以認(rèn)為，集體經(jīng)濟行動形成一種有效的社會加總機制，即對所有農(nóng)戶的效用進行加總并使之最大化，并通過自我實施的強制規(guī)則保障執(zhí)行。

（二）多數(shù)原則與一致性行動問題的克服

在集體經(jīng)濟行動中，農(nóng)民按照“少數(shù)服從多數(shù)”民主決策原則形成土地連片的共識，制定具體的實施方案，并對利益受損者進行適當(dāng)補償，這就解決了異質(zhì)性問題，也避免了農(nóng)民的機會主義行為。多數(shù)原則并不是“民主的暴政”，而是具有法律合法性和經(jīng)濟合理性。

多數(shù)原則的法律合法性。多數(shù)原則是農(nóng)民自行制定的自治規(guī)則，滿足以下兩個條件：第一個條件是自治規(guī)則符合多數(shù)原則。一方面，符合大多數(shù)農(nóng)民的意愿和利益是制定自治規(guī)則的民意基礎(chǔ)，集體決策的形成過程就是多數(shù)原則的實踐過程。換句話說，如果不符合多數(shù)人的利益，就不會產(chǎn)生進行土地連片的集體決策。另一方面，多數(shù)原則作為集體行動的行為依據(jù)，可以防止集體經(jīng)濟組織成為異己的力量。這既防止集體利益被少數(shù)農(nóng)民所控制，也防止內(nèi)部人控制問題。第二個條件是自治規(guī)則不能違背相關(guān)法律和侵犯個體權(quán)利?！洞迕裎瘑T會組織法》第二十條明確規(guī)定：“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容?！痹凇皽?zhǔn)私有制”中，集體調(diào)整私人財產(chǎn)權(quán)利及其利益關(guān)系與法律對私有財產(chǎn)權(quán)利的保護相違背。在土地集體所有制中，集體雖然將土地承包給農(nóng)民使用，但土地并不是農(nóng)民的私人財產(chǎn)，集體有權(quán)調(diào)整土地關(guān)系。

多數(shù)原則的約束性源于它是法律授權(quán)依法制定的并建立在村民共識的基礎(chǔ)上。法律體現(xiàn)了國家的強制力，違反者要受到法律制裁。雖然自治規(guī)則以說服教育為主的方式予以實施，違反自治規(guī)則一般還不會達(dá)到違法的嚴(yán)重程度。但為了保證全體村民的意志得到貫徹執(zhí)行，“少數(shù)服從多數(shù)”的自治規(guī)則是可以在一定范圍內(nèi)被強行執(zhí)行的，這就是自治規(guī)則的“準(zhǔn)強制性”韋少雄：《論村規(guī)民約的法律特性》，《齊齊哈爾大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2013年第3期。?！吧贁?shù)服從多數(shù)”民主決策原則由農(nóng)民制定，這一自治規(guī)則一旦形成，國家制度要提供強制實施的合法性和權(quán)利。

多數(shù)原則的經(jīng)濟合理性。如果將帕累托最優(yōu)的社會福利總數(shù)規(guī)定為“1”，將集體行動徹底失敗的社會福利總數(shù)規(guī)定為“0”。那么合作所產(chǎn)生的社會福利將呈現(xiàn)“0-1”分布的極端特征。農(nóng)民試圖通過合作獲得社會福利“1”的目標(biāo)，但客觀上卻獲得社會福利“0”。相反，集體經(jīng)濟行動的目標(biāo)是卡爾多-?？怂垢倪M。農(nóng)民通過土地調(diào)整不一定能獲得社會福利“1”，但能獲得“0-1”分布的中間狀態(tài)，仍然優(yōu)于社會福利“0”。因此，在不能直接實現(xiàn)帕累托改進的情況下，采取多數(shù)原則、以卡爾多-?？怂垢倪M為目標(biāo)是具有經(jīng)濟合理性的。

正如科斯所言：“不是要求消除所有的損害，而是在效用與損害之間做比較，有效損害是必需的，也有可能為了公共利益而必需損害，這是合理的損害。消除有害效果的收益與允許這些損害繼續(xù)下去的收益進行對比?！盵美]羅納德·哈里·科斯：《企業(yè)、市場與法律》，第118頁。較之于過去偏重于產(chǎn)權(quán)和契約自由而言，現(xiàn)在法律也要求對私人利益進行干預(yù)，給公共利益以優(yōu)先地位，在考慮損失的可能性和補救的成本后，仍然產(chǎn)生損害是有合理性的。[美]羅納德·哈里·科斯：《企業(yè)、市場與法律》，第127頁。

在奧爾森的集體行動理論中，小集團比大集團更有可能達(dá)成集體行動的根本原因不是集團成員絕對數(shù)量的多少，而是集體行動是否要求達(dá)成一致行動。在小集團中提供集體物品的成本較低，個體收益超過了提供集體物品的成本，個體有提供集體物品的激勵而無需所有成員一致行動奧爾森也認(rèn)識到，并不是每次都會有成員愿意獨立承擔(dān)這個成本，因此小集團克服集體行動困境并不總是確定的、有效的。小集團只是提供了一種解決“搭便車”問題的可能性，并不意味著必然能夠形成集體行動。。在大集團中個體行動對個體利益和集體利益的影響都是微不足道的，無法激勵個體獨自供給集體物品，達(dá)成集體行動更為困難。采取強制措施或者使用有“選擇性的激勵”可以形成有效的集體行動。但“有選擇性的激勵”給一些提供集體物品的成員提供額外激勵時會遭遇計量難題，奧爾森認(rèn)為采取強制措施往往是大集團集體行動的選擇。因此，是否采取強制措施主要是由集體物品這一特點決定的，而不是提供這些服務(wù)的制度是公共或私人性質(zhì)以及其它特性。曼瑟爾·奧爾森：《集體行動的邏輯》，第104頁。在土地連片過程中，一致行動的特點決定了農(nóng)民采取相應(yīng)的強制措施才能形成有效的集體行動。

（三）集體經(jīng)濟行動與“反公地悲劇”的避免

根據(jù)以上分析可知，公共利益共享機制避免了計量問題，多數(shù)原則可以克服一致行動難題。土地調(diào)整是一種低交易費用的集體經(jīng)濟行動。由于土地政策法規(guī)不允許土地打亂重分。在土地連片方式的選擇上，湖北省S縣委縣政府認(rèn)為土地調(diào)整操作不慎將導(dǎo)致政策風(fēng)險，規(guī)定土地連片遵循“流轉(zhuǎn)為主，互換為輔，不得打亂重分”原則。湖北省S縣政府的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示土地調(diào)整的比例只占3%，實際上是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)為規(guī)避政策風(fēng)險，將實際發(fā)生的土地調(diào)整包裝成土地互換。

筆者及所在研究團隊在全國農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，通過土地調(diào)整實現(xiàn)土地連片的做法很普遍。例如，山東省不少農(nóng)村分田到戶以來一直都在進行土地調(diào)整，山東省D市60%的村莊都進行土地調(diào)整，農(nóng)民的地塊從原來每戶七八上十塊調(diào)整成現(xiàn)在的兩三塊。由于當(dāng)前的政策法規(guī)限制土地調(diào)整，不少地區(qū)像湖北省S縣一樣將土地調(diào)整包裝為土地互換。一些地方政府使用“互換并地”、“土地流轉(zhuǎn)”、“虛擬地塊”等概念進行包裝，或者采用“大塊并小塊”等概念進行模糊化處理。大多數(shù)地方政府囿于剛性法律政策不敢推行土地調(diào)整的做法。這是土地調(diào)整方式雖然有效，但并沒有在全國范圍內(nèi)推廣的制度原因。

由此看來，家庭承包經(jīng)營制度改革在激發(fā)農(nóng)民積極性的同時，也不可避免地導(dǎo)致土地細(xì)碎化問題。在土地上設(shè)置過多的產(chǎn)權(quán)增加了集體行動的交易費用。地方政府通過制度創(chuàng)新在生產(chǎn)層面積極發(fā)揮集體所有權(quán)的經(jīng)濟功能，將農(nóng)民組織起來并將分散化的土地產(chǎn)權(quán)整合起來，避免了“反公地悲劇”問題。

結(jié) 語

我國土地的細(xì)碎化特征對農(nóng)地利用效率和制度選擇有決定性的影響，因此需要將土地細(xì)碎化問題納入到農(nóng)地制度研究框架中。在農(nóng)地利用具有很強外部性的情況下，農(nóng)地利用不僅僅是一項個體行為，更是一項集體行動。農(nóng)地制度績效很大程度上取決于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)能否激勵農(nóng)民形成有效的集體行動。研究發(fā)現(xiàn)，集體所有制能夠激勵農(nóng)民形成集體經(jīng)濟行動，可以解決由土地不確定性、不可移動性引發(fā)的交易費用問題?！皽?zhǔn)私有制”雖然存在使農(nóng)民形成合作經(jīng)濟的激勵，但過于高昂的交易費用阻止了合作的發(fā)生。從土地細(xì)碎化問題的角度，我們認(rèn)識到了土地集體所有制與集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟功能，集體所有制可以有效地將土地細(xì)碎化的外部性內(nèi)部化，促進農(nóng)地利用效率的提高。既有研究注意到了土地細(xì)碎化問題，但忽視了我國集體所有制的制度優(yōu)勢為克服土地細(xì)碎化提供了可能。

從更一般的意義來看，本文為農(nóng)地制度研究提供了一個新的理論框架，并利用地方實踐檢驗了這個分析框架的有效性。當(dāng)然，本文凸顯土地細(xì)碎化這一分析概念對農(nóng)地制度研究的意義，并不是要否定已有研究成果，而是能夠為學(xué)界相關(guān)研究提供一個新的視角，從而豐富我們對農(nóng)地制度績效問題的理解。

具體而言，運用新的理論框架具有三個方面的理論意義。一是可以揭示我國地權(quán)的細(xì)碎化特征，深化了對地權(quán)的理論認(rèn)識。由于“細(xì)碎化土地”與現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)所定義的典型資源具有很大的差別，也很難將其歸類為私人資源或公共資源，我們需要對我國的“細(xì)碎化土地”及其產(chǎn)權(quán)特征進行把握。二是本文將土地細(xì)碎化納入到農(nóng)地制度研究的理論框架中，分析了細(xì)碎化土地產(chǎn)權(quán)作用于農(nóng)地利用效率的內(nèi)在機制。三是分析了不同的農(nóng)地制度在土地細(xì)碎化治理上的績效，深入認(rèn)識到我國土地集體所有制的經(jīng)濟功能。一般的觀點認(rèn)識到集體所有制具有公平分配的制度優(yōu)勢，本文從生產(chǎn)層面解釋集體所有制的經(jīng)濟效果。土地細(xì)碎化條件下，農(nóng)戶積極地形成集體行動獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的要求決定了集體所有制在現(xiàn)階段具有合理性。集體所有制并不僅僅是一種意識形態(tài)和政治保障，在生產(chǎn)上還具有實質(zhì)性的經(jīng)濟意義。

（責(zé)任編輯：薛立勇）

Abstract： Fragmented agricultural land is a fundamental constraint to improve the efficiency of resource use and the development of modern agriculture. The “fragmented agricultural land” is uncertain and immovable， which leads to transaction costs such as measurement cost and concerted action cost for agricultural land use. The “property rights definition-economic incentives” framework mainly demonstrates the impact of the definition of property rights on the performance of agricultural land systems. Under the circumstances of greater externality and higher definition cost， its explanatory power is gradually weakened. Incorporating the characteristic of fragmentation and collective action into the analysis of agricultural land system， through the new analysis framework of “property characteristic -property rights structure”， we can find that in China， under the circumstances of fragmented agricultural land higher definition cost， the definition of property rights is very high， it requires farmers to form collective actions and internalize the externalities of agricultural land use into organizational interests， the cooperative economic actions based on the “quasi-private system” face the problem of measurement and concerted action， forming anti-common land tragedy， the collective economic actions based on collective ownership can reduce transaction costs. This new analytical framework can deepen the theoretical understanding of land rights， reveal the dilemma of Chinas agricultural land use and the economic function of Chinas collective land system.

Keywords： Fragmented Agricultural Land； Agricultural Land System； Property Characteristic； Property Structure； Collective Action