重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境及政策思路

劉幼遲

·產(chǎn) 業(yè) 發(fā) 展·

重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境及政策思路

劉幼遲

我國實行主體功能區(qū)劃以來，重點生態(tài)功能區(qū)承擔了重要的生態(tài)功能，保障了區(qū)域及全國范圍的生態(tài)安全，保持并提高了生態(tài)產(chǎn)品供給能力。但因受制于發(fā)展基礎和政策約束等多方面原因，重點生態(tài)功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展在實踐中存在“發(fā)展”和“保護”難以平衡、產(chǎn)業(yè)層次及發(fā)展水平較低、產(chǎn)業(yè)配套設施較差和生態(tài)紅利釋放不足等主要問題。本文就其主要的產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境，提出在重點生態(tài)功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，既要保證生態(tài)功能，又要通過充分發(fā)揮本地資源優(yōu)勢，釋放生態(tài)環(huán)境資源紅利，探索形成鼓勵發(fā)展和控制發(fā)展并舉的跨越高消耗、高污染產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段的新路徑，促進經(jīng)濟發(fā)展和民生福利，使生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益能夠相得益彰。在此基礎上，本文還提出了以注重制定平衡型、功能型產(chǎn)業(yè)政策、盡快實施重點生態(tài)功能區(qū)的空間規(guī)劃體系、完善不同類型空間置換的“飛地”政策、建立“生態(tài)區(qū)政府”與“生態(tài)受益區(qū)政府”間利益補償政策等為主的政策建議及相關保障機制。

主體功能區(qū) 生態(tài)功能區(qū) 產(chǎn)業(yè)發(fā)展 生態(tài)資源

我國實行主體功能區(qū)劃以來，重點生態(tài)功能區(qū)承擔了重要的生態(tài)保障及生態(tài)產(chǎn)品供給功能。為引導地方政府加強環(huán)境保護和民生改善，國家實施了重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策和一定程度上因地制宜的差異化約束性產(chǎn)業(yè)政策。但是，由于受到發(fā)展基礎和各方面條件限制，重點生態(tài)功能區(qū)一直沒能很好地將“保護”與“發(fā)展”兼顧，經(jīng)濟落后、就業(yè)困難、人均收入低等問題依然沒有獲得解決。本文旨在探索如何一方面加強生態(tài)保護強化底線約束，使相關政策規(guī)定能夠順利有效實施，保證重點生態(tài)功能區(qū)發(fā)揮主體生態(tài)功能；另一方面又能夠減少對國家財政的依賴，謀求更根本和長遠的發(fā)展方式，以發(fā)展適宜的產(chǎn)業(yè)為途徑真正解決生態(tài)區(qū)的民生福利和經(jīng)濟發(fā)展，切實提高人民群眾的“獲得感”，做到“保護與發(fā)展”兼顧，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展和主體功能區(qū)規(guī)劃深入推進。

一、發(fā)展現(xiàn)狀

重點生態(tài)功能區(qū)是指承擔重要生態(tài)功能，關系全國或較大范圍區(qū)域的生態(tài)安全，需要在國土空間開發(fā)中限制或禁止進行大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，以保持并提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力的區(qū)域，其范圍包括主體功能區(qū)劃中限制開發(fā)區(qū)域內(nèi)的重點生態(tài)功能區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)域。重點生態(tài)功能區(qū)在全國各地均有分布(見圖1)，但是主要分布于西部地區(qū)。這些地區(qū)往往多山地而少平原，水資源時空分布差異大，生態(tài)環(huán)境相對脆弱，自然災害發(fā)生頻率較高，但能源和礦產(chǎn)資源豐富，開發(fā)利用前景廣闊。

圖1 國家重點生態(tài)功能區(qū)示意圖資料來源：國務院，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，人民政府網(wǎng)。

2010年國務院印發(fā)的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，確定了25個國家層面的重點生態(tài)功能區(qū)，包括436個縣級行政區(qū)。2016年9月，國務院批復國家發(fā)改委《關于調(diào)整國家重點生態(tài)功能區(qū)范圍的請示》，同意將240個縣(市、區(qū)、旗)和87個重點國有林區(qū)林業(yè)局新增納入國家重點生態(tài)功能區(qū)。至此，國家重點生態(tài)功能區(qū)的縣市區(qū)數(shù)量由原來的436個增加至676個，占國土面積的比例從41%提高到53%。*國務院印發(fā)《關于同意新增部分縣(市、區(qū)、旗)納入國家重點生態(tài)功能區(qū)的批復》(國函〔2016〕161號)。重點生態(tài)功能區(qū)雖然分布范圍廣闊，各地情況差異較大，但普遍而言經(jīng)濟發(fā)展水平落后，人民生活水平不高，其中扶貧重點縣385個，*數(shù)據(jù)來源：國家發(fā)展改革委規(guī)劃司。屬于國家扶貧開發(fā)重鎮(zhèn)。

重點生態(tài)功能區(qū)在國土面積中占比過半，其發(fā)展狀況和發(fā)展水平愈發(fā)具有舉足輕重的意義。為加強重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護和民生改善，目前中央政府主要在兩個方面推進工作。一是轉(zhuǎn)移支付。2008年中央財政出臺了國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策，對限制發(fā)展導致的生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本進行補償。政策出臺后，轉(zhuǎn)移支付力度逐年增加(見圖2)，轉(zhuǎn)移支付范圍穩(wěn)步擴大。截至2016年，重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付范圍覆蓋的縣域達到725個；2017年，轉(zhuǎn)移支付預算金額達到627億元。*財政部：《關于2017年中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預算的說明》，2017年。二是建立產(chǎn)業(yè)負面清單。2016年10月經(jīng)國務院批準，國家發(fā)改委印發(fā)了《重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準入負面清單編制實施辦法》(以下簡稱《辦法》),提出建立“縣市制定、省級統(tǒng)籌、國家銜接、對外公布”的工作機制，明確要強化約束邊界，將已經(jīng)明確的限制類和禁止類產(chǎn)業(yè)作為底線，進一步細化從嚴提出需要限制、禁止的產(chǎn)業(yè)類型。該工作目前正在各地逐步推進。

圖2 2012—2016年國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付增長情況數(shù)據(jù)來源：財政部網(wǎng)站。

二、主要問題及原因分析

(一)主要問題

受制于發(fā)展條件和政策約束等多方面原因，重點生態(tài)功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展在實踐中主要存在如下問題：

1.發(fā)展和保護難以平衡

一方面重點生態(tài)功能區(qū)要堅守生態(tài)紅線，承擔多種生態(tài)功能，因此諸多經(jīng)濟效益高但對環(huán)境存在損害的產(chǎn)業(yè)不允許進入，而其他經(jīng)濟效益較好同時環(huán)境友好的產(chǎn)業(yè)又常常由于生態(tài)地區(qū)當?shù)貤l件不具備而缺少進入或發(fā)展的機會。另一方面部分地區(qū)存在忽視生態(tài)保護強行發(fā)展污染產(chǎn)業(yè)的情況，雖然一定程度改善了地方財政，但對生態(tài)的破壞會產(chǎn)生難以補救的影響，并會承擔來自于民眾的社會壓力，影響社會穩(wěn)定。

2.產(chǎn)業(yè)層次及發(fā)展水平較低

總體而言，重點生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟總量與規(guī)模偏小，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度不高，服務業(yè)發(fā)展水平較低且相對滯后。工業(yè)的支撐作用不強，工業(yè)經(jīng)濟始終處于低速徘徊狀態(tài)，產(chǎn)品主要處于價值鏈中低端，產(chǎn)業(yè)鏈配套和延伸能力不夠，增長方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變步伐較慢，技術攻關和新產(chǎn)品開發(fā)能力不強，產(chǎn)品利潤及附加值有限。同時，高素質(zhì)高學歷人才極少。本地人才培養(yǎng)能力差，也缺少吸引外部人才的機會和條件，因而降低了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在活力。

3.產(chǎn)業(yè)配套設施較差

重點生態(tài)功能區(qū)多處于偏遠、偏僻地區(qū)，電力、通訊、郵電、金融等服務機構有限，基礎設施建設投入嚴重不足，尤其是交通基礎設施仍然有待大幅度改善。交通目前主要以公路為主，公路等級較低，路網(wǎng)多為二、三級公路，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分布距離較遠，內(nèi)外交通瓶頸障礙嚴重阻礙了商貿(mào)流通業(yè)的發(fā)展，成為制約經(jīng)濟社會發(fā)展的主要障礙。

4.生態(tài)紅利釋放不足

重點生態(tài)功能區(qū)雖然生態(tài)資源和環(huán)境資源豐富，但缺少將生態(tài)資源轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟效益的軟硬件條件和發(fā)展機制，“生態(tài)紅利”多留于紙面，在產(chǎn)業(yè)活動中不能切實有效地將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，因此“綠水青山”難以成為“金山銀山”，生態(tài)紅利在推動經(jīng)濟發(fā)展中貢獻有限。

(二)原因分析

區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展往往存在以下幾大“效應”，其發(fā)揮作用的機制過程使重點生態(tài)功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展易于陷入困境。

1.產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的漏斗效應

在東部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，一些相對發(fā)達的城市化地區(qū)已進入招商選資階段。而重點生態(tài)功能區(qū)雖然環(huán)保門檻高，污染排放要求高，但是土地供給充裕、企業(yè)落戶成本低、勞動力廉價，因此常會成為產(chǎn)業(yè)高標準平面中的一個個“小漏斗”，低層次低水平產(chǎn)業(yè)漏在其中，并在之中形成遍地開花的格局(見圖3)。

圖3 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的漏斗效應

2.產(chǎn)業(yè)發(fā)展的虹吸效應*虹吸效應主要指發(fā)達經(jīng)濟體對優(yōu)質(zhì)資源進行吸附，從而對周邊欠發(fā)達經(jīng)濟體產(chǎn)生負面影響的現(xiàn)象。

重點生態(tài)功能區(qū)受制于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的虹吸效應具體體現(xiàn)在三個方面：

一是重點生態(tài)功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展要素被城市化地區(qū)所吸附，向城市化地區(qū)流出。由于重點生態(tài)功能區(qū)主要位于中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，在區(qū)位條件、基礎設施、物流成本、市場機制等方面存在天然劣勢，不僅難以發(fā)展產(chǎn)業(yè)，而且通常是資金和人才的凈流出地。

二是由于重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的限制更多、門檻更高，一些污染程度偏高但是經(jīng)濟貢獻度較大的產(chǎn)業(yè)項目無法進入，只能在重點開發(fā)區(qū)發(fā)展和聚集。這使得重點生態(tài)功能區(qū)與其他地區(qū)相比，處于不平等的競爭環(huán)境，加劇了與其他地區(qū)之間發(fā)展的不平衡。

三是由于受到資金、技術、人才等方面的約束，重點生態(tài)功能區(qū)主要從事生態(tài)產(chǎn)品的初級加工、能源產(chǎn)品的初級開發(fā)，常常處于產(chǎn)業(yè)鏈條的低端，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展中獲得的生態(tài)紅利和資源紅利有限。而城市化地區(qū)或發(fā)達地區(qū)由于掌握資金、先進技術和管理經(jīng)驗，通常處于產(chǎn)業(yè)鏈條的中高端，從而將生態(tài)地區(qū)產(chǎn)業(yè)效益中的絕大部分吸走，成為生態(tài)紅利的最大受益者。

3.產(chǎn)業(yè)發(fā)展的極化效應

基于以上分析，同重點開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)相比，重點生態(tài)功能區(qū)在發(fā)展起點、政策環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展機會、產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平等方面的差距不斷拉大，極化效應日益顯著。

對于這種經(jīng)濟發(fā)展的空間不均衡性，在較小的地理范圍中存在是合理的。但是在大尺度的地理范圍中，則很容易引起各種社會問題。主體功能區(qū)規(guī)劃是從資源環(huán)境承載能力和人與自然和諧發(fā)展的角度提出來的一種發(fā)展新理念，試圖通過公共服務的均等化解決區(qū)域之間經(jīng)濟發(fā)展的不平衡問題。但是，如果單純強調(diào)“公共服務的均衡”而忽略“地域之間發(fā)展的相對均衡”，其結果有可能會加劇“中心”與“邊緣化”的傾向，最終也不利于實現(xiàn)公共服務的均等化，不利于從根本上改善民生。

4.社會反彈效應

近年來，百姓的環(huán)境意識已經(jīng)覺醒，對環(huán)境質(zhì)量的重視程度不斷上升，由此產(chǎn)生的維權事件也日益增多。越是在生態(tài)環(huán)境優(yōu)越的地區(qū)，百姓對環(huán)境的珍惜意識越強，社會反彈效應越大，因此重點生態(tài)功能區(qū)因不環(huán)保項目的進入而產(chǎn)生的社會事件越來越多，社會壓力驟增，在“保護和發(fā)展”的關系處理上面臨更大的困難。

三、發(fā)展思路與路徑

前述困境問題單純依靠市場的力量難以解決，特殊的區(qū)域特征和所承擔的主體功能決定了重點生態(tài)功能區(qū)尤其需要政府引導和配套政策支撐。妥善解決重點生態(tài)功能區(qū)所面臨的保護和發(fā)展的矛盾問題，以及同其他地區(qū)之間發(fā)展差距日益拉大的問題，對于保障主體功能區(qū)規(guī)劃的順利實施具有重要意義。

在發(fā)展思路上，重點生態(tài)功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展既要保障國土生態(tài)安全，提供生態(tài)品供給，實現(xiàn)由“靠山吃山、靠水吃水”向“靠山養(yǎng)山吃山、靠水養(yǎng)水吃水”轉(zhuǎn)變；又要通過充分發(fā)揮本地資源優(yōu)勢，釋放生態(tài)環(huán)境資源紅利，提升經(jīng)濟發(fā)展和民生福利，使得生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益相得益彰。為破解產(chǎn)業(yè)困境，探索跨越高消耗、高污染產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段的新道路，可形成鼓勵發(fā)展和控制發(fā)展并舉的發(fā)展路徑。

(一)鼓勵性發(fā)展

依托本地特色資源，探索不會對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生“負外部性”*負外部性也稱外部成本或外部不經(jīng)濟，指行為主體的活動對他人和社會所產(chǎn)生了負面影響，使后者支付了額外的成本費用但又無法獲得相應補償?shù)默F(xiàn)象。的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。通過采取鼓勵、支持等正向推進手段，促進重點生態(tài)功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。主要包括推進以“內(nèi)向挖掘”為重點的特色產(chǎn)業(yè)和虛擬產(chǎn)業(yè)，以及以“外向聯(lián)動”為重點的“飛地”產(chǎn)業(yè)和協(xié)同產(chǎn)業(yè)模式。

1.特色產(chǎn)業(yè)

根據(jù)本地稟賦和基礎，選擇有比較優(yōu)勢的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展并逐漸壯大，如特色旅游、特色農(nóng)業(yè)、特色文化等。塑造良好發(fā)展環(huán)境，注重發(fā)揮市場機制的作用，通過擴大規(guī)模、完善體系、塑造亮點，避免周邊城市化地區(qū)的虹吸效應，將特色產(chǎn)業(yè)打造成為重點生態(tài)地區(qū)未來的支柱產(chǎn)業(yè)。

2.虛擬產(chǎn)業(yè)

重點生態(tài)功能區(qū)在保護生態(tài)環(huán)境的同時尋求產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟的發(fā)展，需培育綠色低碳、科技含量高的新興產(chǎn)業(yè)增長點。信息化發(fā)展已逐漸普遍呈現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+”的特征，而主要以互聯(lián)網(wǎng)為媒介和工具的虛擬產(chǎn)業(yè)，為后發(fā)地區(qū)提供了機遇，可作為重點生態(tài)功能區(qū)未來的一個重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。多數(shù)生態(tài)功能區(qū)因地處偏遠，信息相對閉塞，大量產(chǎn)品無法與外界需求相呼應，因此應充分利用互聯(lián)網(wǎng)。重點：一是推動生產(chǎn)與消費的相互促進，幫助企業(yè)構建發(fā)現(xiàn)和預測市場需求的能力，推動企業(yè)生產(chǎn)方式向更加貼近消費者需求轉(zhuǎn)變，鼓勵大數(shù)據(jù)和云計算平臺商用項目，促進企業(yè)應用大數(shù)據(jù)技術，進行精準營銷活動；二是規(guī)范電子商務行業(yè)秩序，盡快出臺相關法律法規(guī)，防范虛擬交易中的各類風險，打擊網(wǎng)絡銷售中的商業(yè)欺詐和各類商業(yè)賄賂行為，優(yōu)化電子商務環(huán)境，建立網(wǎng)絡信用機制；三是通過互聯(lián)網(wǎng)信息技術促進產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)間信息協(xié)同，搭建為中小企業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈服務的公共信息和軟件平臺；四是加強與電子商務相配套的道路交通和物流建設，使產(chǎn)品在有外部需求的情況下能夠“出得去”。

3.“飛地”產(chǎn)業(yè)模式

發(fā)展產(chǎn)業(yè)不能以破壞環(huán)境為代價，要在不同空間區(qū)域內(nèi)規(guī)范開發(fā)、創(chuàng)新開發(fā)。重點生態(tài)功能區(qū)可采取“飛地經(jīng)濟”的模式，打造產(chǎn)業(yè)園區(qū)。在互相獨立的行政區(qū)域之間，打破本身行政區(qū)劃方面的限制，進行跨空間的行政管理和經(jīng)濟開發(fā)，將產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中布局在可進行產(chǎn)業(yè)開發(fā)的區(qū)域范圍。在推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展和招商引資過程中，把生態(tài)功能區(qū)中“飛出地”的項目或資金，置于行政上互無隸屬關系的“飛入地”開發(fā)區(qū)域進行實施，利用稅收分配、政績考核、統(tǒng)籌管理等合理有效的利益分配制度實現(xiàn)兩地互惠雙贏。

4.協(xié)同產(chǎn)業(yè)模式

在不同行政區(qū)域內(nèi)進行產(chǎn)業(yè)合作協(xié)同發(fā)展。通過與相對發(fā)達地區(qū)的產(chǎn)業(yè)協(xié)作，建立產(chǎn)業(yè)共建園區(qū)，一方面通過聯(lián)動，提升發(fā)達地區(qū)的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)在全國乃至國際市場的競爭力；另一方面提升生態(tài)區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，尤其是對相對高端產(chǎn)業(yè)的培育能力。重點：一是在基礎設施等園區(qū)配套方面取得實質(zhì)性進展；二是強調(diào)環(huán)境導向，在園區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中形成選擇機制；三是調(diào)動各方資源，通過協(xié)同形成“乘積效應”；四是加強督查考核，倒逼責任落實。

(二)控制性發(fā)展

重點生態(tài)功能區(qū)資源環(huán)境承載力低。根據(jù)主體功能要求，限制大規(guī)模高強度的工業(yè)化開發(fā)，以提供生態(tài)產(chǎn)品為主，同時也提供小量的工業(yè)品。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，需執(zhí)行比其他類型的主體功能地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展更嚴格的控制手段。主要包括以下兩類做法。

1.限制布局

重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)脆弱性高。《辦法》主要以《產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整指導目錄》(見表1)和《市場準入負面清單草案(試點版)》中的限制和禁止類產(chǎn)業(yè)為底線，對于《辦法》規(guī)定的禁止范圍的產(chǎn)業(yè)，要絕對的禁止，堅決不允許發(fā)展。對于《辦法》規(guī)定的限制范圍的產(chǎn)業(yè)，必須滿足規(guī)定標準條件后，才能進入發(fā)展。在遵照《辦法》的前提下，嚴格而不硬干，探索切實可行的落實辦法，制定相關限制布局的政策措施。

表1 《產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整指導目錄》中限制類和禁止類產(chǎn)業(yè)類目及子項數(shù)目

一是設置準入標準。在招商引資和承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中，在限定的時間范圍內(nèi)建立產(chǎn)業(yè)準入門檻的動態(tài)調(diào)節(jié)機制，不斷提高節(jié)能減排、體量規(guī)模、技術安全等方面的產(chǎn)業(yè)準入門檻，拒絕不合規(guī)行業(yè)企業(yè)入駐。

二是建立產(chǎn)業(yè)退出機制。按照強制與引導相結合的原則，一方面通過綜合管理、法律及必要的行政手段，強制淘汰落后產(chǎn)能；另一方面，對于不符合要求的現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)，進一步通過設備折舊補貼、土地置換、遷移補貼、關停補償?shù)仁侄?，進行跨區(qū)域轉(zhuǎn)移或淘汰，對受損企業(yè)提供合理的補償或轉(zhuǎn)移安置費用。

三是設立產(chǎn)業(yè)援助機制。在目標考核、技術應用、要素供給等方面設定標準，通過倒逼機制迫使處于標準線邊緣的企業(yè)主動轉(zhuǎn)型。同時，可從政府財政收入或地區(qū)可持續(xù)發(fā)展基金中切出一定比例資金，設立衰退產(chǎn)業(yè)援助基金。根據(jù)產(chǎn)業(yè)衰退不同程度，對重點生態(tài)區(qū)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展、產(chǎn)業(yè)技術開發(fā)等給予一定的資金扶持。

2.限制空間

對于雖不在負面清單范圍但也可能存在污染排放的產(chǎn)業(yè)，在空間上要引導集中開發(fā)，集聚發(fā)展，禁止成片蔓延或遍地開發(fā)式擴張。原則上不再新建工業(yè)開發(fā)區(qū)，對已有的開發(fā)區(qū)不再擴充占地范圍，并逐步改造成低排放“零污染”的生態(tài)型園區(qū)。

一是建設低碳園區(qū)。走“產(chǎn)業(yè)園區(qū)+項目”相結合的低碳發(fā)展路徑。加強對園區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)進行設備的大型化、數(shù)字化、智能化、網(wǎng)絡化改造，推廣和應用低碳技術，降低已有工業(yè)行業(yè)的二氧化碳排放水平。選擇一批技術成熟、減排潛力大的低碳綠色技術，實施應用示范工程。提升行業(yè)技術，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，著力實現(xiàn)向“高精產(chǎn)品、高附加值、高技術”方向轉(zhuǎn)軌。

二是建設循環(huán)園區(qū)。政府充分運用政策引導、法規(guī)規(guī)范和投資扶持等方式，推動循環(huán)園區(qū)建設。通過科學規(guī)劃環(huán)境保護措施，實現(xiàn)園區(qū)基礎設施的共享利用，構建入園產(chǎn)業(yè)合理結構，鼓勵開發(fā)區(qū)內(nèi)的企業(yè)進行能量梯級利用、資源循環(huán)利用、土地集約利用和水的分類利用，鼓勵企業(yè)間進行廢物交換利用。

三是建立監(jiān)管機制。全面落實相關企業(yè)和政府的生態(tài)保護和恢復治理責任。嚴格控制企業(yè)排污許可證發(fā)放，運用科技手段強化監(jiān)管，保證區(qū)域內(nèi)污染物排放總量持續(xù)下降。對直排、偷排等惡意背法舉動，依據(jù)法律取上限予以處罰。

四、政策建議及保障機制

(一)政策建議

有必要運用科學、系統(tǒng)、可操作的產(chǎn)業(yè)政策進行引導，使重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)活動在符合主體功能定位的同時，增強其經(jīng)濟增長內(nèi)生動力和自我發(fā)展能力，現(xiàn)提出以下幾方面的政策建議。

1.引導正確的發(fā)展理念

對于以山脈、森林為主要類型特征的重點生態(tài)功能區(qū)，要樹立“嚴格保護，統(tǒng)一管理，合理開發(fā)，永續(xù)利用”的理念，以生態(tài)植被保護和修復為前提，地方政府制定與實施鼓勵特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，調(diào)整區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結構，延伸并拓展生態(tài)經(jīng)濟的價值鏈。就水源涵養(yǎng)區(qū)、水源補給區(qū)為代表的重點生態(tài)功能區(qū)而言，要始終把生態(tài)環(huán)境保護作為實現(xiàn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重中之重，樹立“以保護促開發(fā)，以開發(fā)促保護”的理念，結合本地資源環(huán)境承載能力、經(jīng)濟社會發(fā)展階段等綜合因素，制定與實施嚴格的產(chǎn)業(yè)與環(huán)境準入政策，限制高耗水與水污染負荷重的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引導和鼓勵產(chǎn)業(yè)向發(fā)展條件較好區(qū)域集聚，有序退出本地區(qū)，確保國家重要生態(tài)安全的生命線。

2.盡快實施重點生態(tài)功能區(qū)的空間規(guī)劃體系

明確細化功能區(qū)內(nèi)生態(tài)、生產(chǎn)和生活空間管制界限，從可持續(xù)發(fā)展的角度合理確定區(qū)域內(nèi)各類空間的比例，堅決遏制生產(chǎn)和生活空間無序蔓延擴張的局面。合理確定確立空間規(guī)劃基礎單元，在每一個國家級重點生態(tài)功能區(qū)內(nèi)部，可以以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或行政村為基礎單元，增強規(guī)劃的針對性和精準性。提高空間規(guī)劃的科學性，強化空間規(guī)劃的嚴肅性和權威性，保持空間格局的相對穩(wěn)定性。

3.注重制定平衡型、功能型產(chǎn)業(yè)政策

改變我國過去一段時期實施非平衡型、選擇性為主的產(chǎn)業(yè)政策，改變選擇特定的具體產(chǎn)業(yè)以及產(chǎn)業(yè)內(nèi)特定的技術路線與工藝、特定的產(chǎn)品甚至特定的企業(yè)進行扶持，在國家重點生態(tài)功能區(qū)實行功能型產(chǎn)業(yè)政策，即對于所有行業(yè)、企業(yè)的生產(chǎn)、消費等活動，只要符合國家重點生態(tài)功能區(qū)發(fā)展方向要求的，如節(jié)能減排、淘汰落后產(chǎn)能、提高產(chǎn)品技術含量和附加值等，均應減少干預并加強鼓勵；而對不符合發(fā)展方向的產(chǎn)業(yè)行為，則一律采取懲罰性政策。比之選擇型政策，制定功能型產(chǎn)業(yè)政策對于促進國家重點生態(tài)功能區(qū)的發(fā)展將能發(fā)揮更大的成效。

4.完善不同類型區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間置換政策

生態(tài)功能區(qū)既不適合大規(guī)模集聚產(chǎn)業(yè)，更不能發(fā)展高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)；然而，城市化地區(qū)則相對適宜發(fā)展大規(guī)模高強度產(chǎn)業(yè)。為此，打破區(qū)域行政邊界，以“空間騰挪、共建共管”為策略，制定與實施生態(tài)功能區(qū)“產(chǎn)業(yè)飛地”的政策，政府積極協(xié)商，從體制、機制、政策上為“產(chǎn)業(yè)飛地”發(fā)展創(chuàng)造好的環(huán)境，解決生態(tài)功能區(qū)和其他類型區(qū)各自的發(fā)展瓶頸問題，實現(xiàn)互利共贏地持續(xù)發(fā)展或跨越發(fā)展的經(jīng)濟模式。

5.制定“生態(tài)區(qū)政府”與“生態(tài)受益區(qū)政府”之間的利益補償政策

為了保證生態(tài)功能，重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟活動受到限制甚至有些產(chǎn)業(yè)必須退出。從統(tǒng)籌全局和長遠利益角度來考慮，生態(tài)區(qū)政府和受益區(qū)政府之間應建立合理的生態(tài)功能區(qū)補償機制，彌補生態(tài)區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的“讓步”，緩解發(fā)展與限制的兩難矛盾。明確責權主體和受體，中央監(jiān)管，地方為主，按照“誰受益，誰付費”原則，統(tǒng)籌各方利益，運用財政轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)外部分攤等手段，以合理的生態(tài)補償價格機制，來保證生態(tài)功能區(qū)得到大體相當?shù)墓卜?，保證當?shù)鼐用裣碛写笾孪嗤陌l(fā)展機會。

6.加快推進國家自然資源產(chǎn)權、資產(chǎn)管理、監(jiān)管體制改革實踐

按照十八屆三中全會文件關于加快生態(tài)文明制度建設要求，在國家重點生態(tài)功能區(qū)具體制定相關政策，深入落實自然生態(tài)空間確權登記，進一步完善自然資源產(chǎn)權制度。不僅明確國有或集體所有權，還需明確資產(chǎn)的使用、開發(fā)、收益等權限，探索國家自然資源資產(chǎn)管理體制和監(jiān)管體制改革。

(二)保障機制

為保障政策的順利實施，可重點從以下五方面加強保障機制建設。

1.考核機制

強化主體功能考核指標，增加生態(tài)文明在考核評價中的權重，注重增量考評和存量考評并重，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系。以系統(tǒng)、規(guī)范的方法編制自然資源資產(chǎn)負債表，對領導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計。分類考核重點生態(tài)功能區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，主要包括開展整體發(fā)展狀況的區(qū)域評估分析，產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃適應性評估以及產(chǎn)業(yè)項目評估。

2.市場機制

積極探索資源使用權、排污權交易等市場化生態(tài)補償模式。改變過去以“單中心”政府為主體的生態(tài)補償機制，發(fā)揮市場和社會民眾參與生態(tài)補償?shù)闹匾饔?，形成政府、私營部門和公民社會共同參與的多元主體組織形式，在區(qū)域內(nèi)、區(qū)域間以及保護者和受益者之間建立市場機制為主體的多元生態(tài)補償機制。

3.財稅機制

繼續(xù)加強對重點生態(tài)功能區(qū)基層政府的轉(zhuǎn)移支付力度，形成動態(tài)調(diào)整機制，提高當?shù)貙ψ匀槐Ｗo區(qū)投入能力和當?shù)卣С之a(chǎn)業(yè)結構調(diào)整升級的能力。發(fā)揮稅收在優(yōu)化國土開發(fā)空間中的作用，在重點生態(tài)功能區(qū)發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，重點對從事水資源保護開發(fā)、植樹造林、種草、退牧還草等企業(yè)實施稅收優(yōu)惠。

4.人口機制

一方面，引導人口集中，在重點生態(tài)功能區(qū)選擇培育若干縣城和重點鎮(zhèn)進行集中布局，并配合進行產(chǎn)業(yè)集聚和公共服務建設。另一方面，引導實施積極的人口退出。加大當?shù)亓x務教育、職業(yè)教育和職業(yè)技能培訓工作力度，增強勞動力跨區(qū)域轉(zhuǎn)移就業(yè)的能力。對禁止開發(fā)區(qū)域的人口逐步實現(xiàn)有序轉(zhuǎn)移，實施生態(tài)移民工程。

5.金融機制

優(yōu)化信貸政策，鼓勵和引導各類非銀行機構在國家主體功能區(qū)建設中發(fā)揮資金融通的作用，引導和鼓勵商業(yè)銀行優(yōu)化信貸結構，嚴格限制向不符合主體功能區(qū)定位的項目提供貸款。加強政策性金融，在限制開發(fā)區(qū)要充分發(fā)揮開發(fā)性金融在生態(tài)建設、小城鎮(zhèn)建設、棚戶區(qū)改造和特色適宜產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的作用。

1.劉欣、王永清：《我國重點生態(tài)功能區(qū)研究現(xiàn)狀分析》，《世界林業(yè)研究》2014年第1期。

2.邱倩、江河：《論重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準入負面清單制度的建立》，《環(huán)境保護》2016年第14期。

3.王瑜：《增長極理論與實踐評析》，《商業(yè)研究》2011年第4期。

4.肖金成、劉通：《把牢生態(tài)環(huán)境保護的第一道關口》，《環(huán)境保護》2017年第4期。

5.張文彬、李國平：《國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付動態(tài)激勵效應分析》，《中國人口·資源與環(huán)境》2015年第10期。

6.國家發(fā)展改革委：《產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整指導目錄(2011年本)》，中央政府網(wǎng)站，2011年4月26日。

7.環(huán)境保護部、國家發(fā)展改革委、財政部：《關于加強國家重點生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護和管理的意見》，環(huán)境保護部網(wǎng)站，2013年1月22日。

8.財政部：《關于2017年中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預算的說明》，財政部網(wǎng)站，2017年3月31日。

9.國務院：《關于同意新增部分縣(市、區(qū)、旗)納入國家重點生態(tài)功能區(qū)的批復》，中央政府網(wǎng)站，2016年9月28日。

10.武小欣：《我國重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)政策制定問題思考》，國家信息中心網(wǎng)站，2015年2月12日。

11.國家發(fā)展改革委：《重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準入負面清單編制實施辦法》，新華網(wǎng),2016年10月21日。

12.國家發(fā)展改革委：《重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準入負面清單》，學習網(wǎng),2017年1月9日。

13.SUN Xinzhang，LU Chunxia.Major Problems and Countermeasures for the Establishment of Ecological Compensation Systems for National Key Ecological Function Areas.Journal of Resources and Ecology，2015(6).

劉幼遲，國家信息中心綜合管理部經(jīng)濟師。

谷 岳