全面深化改革背景下公共體育服務(wù)體制機(jī)制的改革創(chuàng)新

張金橋，南秀玲

(陜西師范大學(xué) 體育學(xué)院暨體育人文社會(huì)科學(xué)研究中心，陜西 西安 710119)

全面深化改革背景下公共體育服務(wù)體制機(jī)制的改革創(chuàng)新

張金橋，南秀玲

(陜西師范大學(xué) 體育學(xué)院暨體育人文社會(huì)科學(xué)研究中心，陜西 西安 710119)

公共體育服務(wù)體制機(jī)制的改革創(chuàng)新領(lǐng)域涉及管理體制、服務(wù)體制、民眾需求表達(dá)及參與機(jī)制等基本制度，根本目標(biāo)在于促進(jìn)“國(guó)家”與“公民社會(huì)”的有機(jī)對(duì)接和有效融合，加快覆蓋全社會(huì)的公共體育服務(wù)體系建設(shè)，既充分體現(xiàn)國(guó)家主流政策導(dǎo)向，又能積極滿足人民日益增長(zhǎng)的公共體育需求。在全面深化改革的背景下，建設(shè)科學(xué)的公共體育服務(wù)體系，必須理順政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者之間的關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮市場(chǎng)在公共體育資源配置中的作用，創(chuàng)新體育事業(yè)發(fā)展的社會(huì)治理體制，逐步建立三者之間的協(xié)同合作機(jī)制，這是公共體育服務(wù)體制機(jī)制改革創(chuàng)新的關(guān)鍵著力點(diǎn)。

公共體育服務(wù)；管理體制；服務(wù)體制；政府職能；社會(huì)治理

公共體育服務(wù)體制機(jī)制是一個(gè)由管理體制、服務(wù)體制、民眾需求表達(dá)及參與機(jī)制等基本制度安排配合聯(lián)結(jié)而成的龐大、復(fù)雜系統(tǒng)。構(gòu)建完善的公共體育服務(wù)體系，不僅需要加大資金和人力資源投入，不斷改善以場(chǎng)地設(shè)施為核心的基礎(chǔ)條件，更需要抓住黨和國(guó)家全面深化改革的機(jī)遇，以改善服務(wù)、提高綜合效益為目標(biāo)，進(jìn)行體制機(jī)制改革創(chuàng)新。唯有此，公共體育服務(wù)才能得到科學(xué)的發(fā)展。

1 公共體育服務(wù)管理體制的改革創(chuàng)新

公共體育服務(wù)的管理體制是指公共體育服務(wù)相關(guān)事務(wù)管理系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與組成方式。具體地說(shuō)：公共體育服務(wù)的管理體制是規(guī)定中央、地方各級(jí)黨和政府在公共體育服務(wù)相關(guān)事務(wù)方面的管理范圍、權(quán)限職責(zé)、利益及其相互關(guān)系的準(zhǔn)則，其核心是管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、各管理機(jī)構(gòu)職權(quán)的分配以及各機(jī)構(gòu)間的相互協(xié)調(diào)，主要涉及黨和政府對(duì)公共體育服務(wù)體系建設(shè)的規(guī)劃與布局、責(zé)任分?jǐn)?、部門協(xié)調(diào)、資金投入、人力資源隊(duì)伍建設(shè)、績(jī)效評(píng)估與考核等方面的制度安排。

我國(guó)公共體育服務(wù)管理體制形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，雖然伴隨著改革開(kāi)放進(jìn)程，管理體制在不斷進(jìn)行著改革創(chuàng)新，但相對(duì)于國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)的整體改革進(jìn)程而言，公共體育服務(wù)管理體制的改革相對(duì)滯后，至今仍保留著比較濃厚的公共體育服務(wù)產(chǎn)品“計(jì)劃”供給和生產(chǎn)的特點(diǎn)。近年來(lái)，黨和政府在提供公共體育服務(wù)方面做了大量的工作，特別是全民健身路徑工程、雪炭工程、農(nóng)民體育健身工程等一系列公共體育設(shè)施建設(shè)工程的推進(jìn)，極大地改善了廣大人民群眾體育參與的場(chǎng)地條件。但也應(yīng)注意到，類似這些工程的實(shí)施過(guò)程，帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，主要還是以施舍者的心態(tài)和行政指令的手段來(lái)調(diào)節(jié)公共體育服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給，對(duì)市場(chǎng)在體育資源配置中作用的發(fā)揮關(guān)注不夠。同時(shí)，涉及體育管理的政府部門和人民群眾之間缺乏有效的溝通渠道，不能對(duì)人民群眾關(guān)于公共體育服務(wù)的實(shí)際訴求做出快速有效地應(yīng)對(duì)。因此，我們常?？梢钥吹?，政府投入大量財(cái)力建設(shè)的各類公共體育工程成了“面子工程”。筆者在對(duì)秦嶺山區(qū)的考察中發(fā)現(xiàn)，在深山里修建的不少健身設(shè)施，長(zhǎng)期處于閑置狀態(tài)，鮮見(jiàn)當(dāng)?shù)厝罕娫趫?chǎng)地中進(jìn)行體育活動(dòng)。據(jù)訪問(wèn)山區(qū)群眾得知，由于他們分散的居住格局和山區(qū)勞作的特點(diǎn)，對(duì)身體活動(dòng)的需求不強(qiáng)烈，更不會(huì)趕很遠(yuǎn)的路聚集在一起參與體育活動(dòng)。即使去了體育場(chǎng)地，由于缺少指導(dǎo)，也是“瞎玩兒”。類似的現(xiàn)象在其他公共體育服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域也存在。一方面，我國(guó)特別是中西部地區(qū)、老少邊窮地區(qū)公共財(cái)政實(shí)力較弱，一方面又存在浪費(fèi)現(xiàn)象。如何做好調(diào)研，做好規(guī)劃，建設(shè)真正能為老百姓所用的體育設(shè)施，提供真正能為老百姓享受的體育服務(wù)，而不是投入大量資金建設(shè)“千村一面”的政績(jī)工程，這是需要有關(guān)部門考慮的問(wèn)題。

人民群眾到底需要什么樣的公共體育服務(wù)，需要好好進(jìn)行調(diào)研，應(yīng)以民眾需求為導(dǎo)向來(lái)確定相應(yīng)的服務(wù)供給。而不是高高地坐在辦公室中以壟斷者和施舍者的思維“拍腦袋”、做計(jì)劃。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維的管理體制下供給公共體育產(chǎn)品，往往會(huì)收獲好心得不到“受益者”充分肯定的尷尬，投入的綜合效益也很難得以充分實(shí)現(xiàn)。

習(xí)慣于用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的手段管體育、辦體育。也常常會(huì)導(dǎo)致政企不分、政事不分、管辦不分。這種現(xiàn)象被廣為詬病，但多年來(lái)轉(zhuǎn)變不明顯。突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(1)常常將經(jīng)營(yíng)性體育產(chǎn)業(yè)混同于公益性體育事業(yè)，由政府或具有濃厚政府色彩的項(xiàng)目運(yùn)動(dòng)管理中心和協(xié)會(huì)統(tǒng)包統(tǒng)攬，這不符合全面深化改革的相關(guān)精神。應(yīng)該將屬于市場(chǎng)的交給市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在體育資源配置中決定性作用。建議：國(guó)家體育總局和各級(jí)體育行政部門，以及各運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心和協(xié)會(huì)，弱化直接管理體育產(chǎn)業(yè)的職能，將體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展交由市場(chǎng)去調(diào)節(jié)。在現(xiàn)有國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)體制下，產(chǎn)業(yè)管理有相應(yīng)的諸如工商、稅務(wù)、發(fā)改委等部門參與，作為一個(gè)行業(yè)的體育部門管理體育產(chǎn)業(yè)，缺乏充分的法律支撐。如果缺乏其他部門的配合，體育部門甚至不能給其欲管理的企業(yè)以政策承諾。通俗的講，就是管不了、管不好，還常常陷入為體育產(chǎn)業(yè)，特別是體育競(jìng)賽表演市場(chǎng)中出現(xiàn)的問(wèn)題背書(shū)的尷尬境地。同時(shí)，對(duì)經(jīng)營(yíng)型體育產(chǎn)業(yè)的過(guò)多關(guān)注，必會(huì)弱化對(duì)公益性體育服務(wù)發(fā)展的精力和資金投入。多年來(lái)，群眾體育部門在體育行政機(jī)構(gòu)中一直處于弱勢(shì)，但卻承擔(dān)了公共體育服務(wù)建設(shè)的大部分任務(wù)，而掌握大量資源的競(jìng)技體育、運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目中心(協(xié)會(huì))在公共體育服務(wù)，特別是純公益性的體育服務(wù)供給方面的投入嚴(yán)重不足。

(2)政府承擔(dān)大量的微觀事務(wù)。不僅要做規(guī)劃，進(jìn)行資金投入，還要直接參與公共體育服務(wù)的生產(chǎn)。十八屆三中全會(huì)指出：要“推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買”[1]。2013年，國(guó)務(wù)院召開(kāi)常務(wù)會(huì)議，研究了推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)的相關(guān)問(wèn)題[2]。政府和具有強(qiáng)烈政府色彩的運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心(協(xié)會(huì))應(yīng)順應(yīng)國(guó)家層面改革的總體要求，盡快從公共體育服務(wù)的生產(chǎn)領(lǐng)域退出，集中精力做好規(guī)劃和資金籌措，用購(gòu)買的方式獲取社會(huì)力量專業(yè)化生產(chǎn)的優(yōu)質(zhì)公共體育服務(wù)產(chǎn)品。

(3)上級(jí)管理部門集聚了大量的行政資源，資源集聚程度又往往和政府級(jí)別呈正比。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維下，上級(jí)部門往往強(qiáng)調(diào)全國(guó)一盤棋，或全省一盤棋、全市一盤棋，通過(guò)行政指令的方式要求下級(jí)去執(zhí)行。須知，越接近基層的政府組織，對(duì)基層的實(shí)際需求掌握越準(zhǔn)確。十八屆三中全會(huì)提出，要“進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理……；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理”[1]。公共體育服務(wù)需求的重心在基層，因此，公共體育服務(wù)管理體制改革也應(yīng)遵循這一導(dǎo)向，減少中央和上級(jí)的計(jì)劃性干預(yù)，充分發(fā)揮基層政府的主觀能動(dòng)性，中央政府要做的是公共體育服務(wù)的發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施，具體事務(wù)應(yīng)交由基層處理。

現(xiàn)行管理體制中涉及公共體育服務(wù)的部門之間缺乏銜接的狀況也亟需尋求解決方案。從行政管理的角度講，群眾體育、競(jìng)技體育、體育文化等以體育行政部門管理為主，而學(xué)校體育則以教育部門管理為主，對(duì)于體育產(chǎn)業(yè)，體育部門想管，也有相關(guān)的歸口部門，但實(shí)際上缺乏管控的權(quán)力和能力。受行政管理“條塊分割”所限，不僅中央和地方體育事權(quán)劃分不夠清晰，體育和其他部門，特別是和教育部門，都擁有公共體育資源。在涉及公共體育服務(wù)上程度不同地存在著各自為政、政策銜接不夠等問(wèn)題。例如，學(xué)校擁有著大量的公共體育設(shè)施。雖然，體育行政部門主導(dǎo)的相關(guān)公共體育設(shè)施開(kāi)放政策中明確要求學(xué)校在保證正常的教學(xué)情況下，向社會(huì)開(kāi)放。但在實(shí)際執(zhí)行中，除了高等院校和少數(shù)有明確配套優(yōu)惠政策的地區(qū)外，多數(shù)地方的學(xué)校體育設(shè)施并未真正向社會(huì)開(kāi)放。教育行政部門雖然在相關(guān)文件中，或配合體育行政部門而頒布相關(guān)文件中，都提到了學(xué)校體育設(shè)施的開(kāi)放問(wèn)題，但基于多方面考慮，特別是安全和經(jīng)費(fèi)、場(chǎng)地維護(hù)等方面的考慮，在學(xué)校向社會(huì)開(kāi)放體育場(chǎng)地積極性不高的情況下，亦缺乏督促執(zhí)行的動(dòng)力。而體育行政部門由于“條塊分割”所限，一般不能直接對(duì)學(xué)校體育場(chǎng)地向社會(huì)開(kāi)放情況進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督執(zhí)行。如何破除部門壁壘，使體育、教育等部門間形成分工合理、資源共享的局面，促進(jìn)相關(guān)公共體育服務(wù)政策法規(guī)之間的有效銜接和執(zhí)行，還有待進(jìn)一步探索。

總之，隨著改革的全面深化和我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與完善，原有的公共體育管理體制日益無(wú)法滿足廣大人民群眾的公共體育需求，亦無(wú)法適應(yīng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，在“緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革”的背景下，公共體育政府管理體制必須要與之相適應(yīng)。公共體育管理體制創(chuàng)新涉及社會(huì)各方的利益關(guān)系，其順利推進(jìn)深受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治體制的影響。推動(dòng)公共體育管理體制改革必須政府上下聯(lián)動(dòng)、綜合推進(jìn)、形成合力，同時(shí)還需要采取相應(yīng)的配套措施，尤其是加強(qiáng)改革的政策支持和法律保障。

創(chuàng)新公共體育管理體制，包括加快政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共體育服務(wù)長(zhǎng)效機(jī)制的建立，中央政府和層級(jí)較高政府向基層政府的簡(jiǎn)政放權(quán)，加快運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心和相應(yīng)協(xié)會(huì)的改革、推動(dòng)經(jīng)營(yíng)性體育事業(yè)單位轉(zhuǎn)制、大力發(fā)展體育社會(huì)組織、加強(qiáng)對(duì)拓寬公共體育市場(chǎng)的政策調(diào)控、探索公共體育設(shè)施運(yùn)行管理新機(jī)制、規(guī)范體育市場(chǎng)等內(nèi)容。其中，簡(jiǎn)政放權(quán)，面向市場(chǎng)，增強(qiáng)活力，加快政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共體育服務(wù)，穩(wěn)步推進(jìn)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心等體育事業(yè)單位和單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)等政府色彩濃厚的社會(huì)組織改革，是當(dāng)前公共體育管理體制改革創(chuàng)新的關(guān)鍵和重要著力點(diǎn)。

2 公共體育服務(wù)體制的改革創(chuàng)新

公共體育服務(wù)體制主要涉及公共體育服務(wù)產(chǎn)品的投入、生產(chǎn)、供給，公共體育服務(wù)項(xiàng)目的立項(xiàng)、決策、管理、監(jiān)督及績(jī)效考評(píng)。其中，公共體育服務(wù)的生產(chǎn)供給是公共體育服務(wù)運(yùn)行機(jī)制中最關(guān)鍵的一個(gè)環(huán)節(jié)。

公共服務(wù)是政府最基本的一項(xiàng)職能。同時(shí)，在現(xiàn)行的體育體制下，政府控制了大部分體育資源的配置，以及彌補(bǔ)可能的“市場(chǎng)失靈”，都需要由政府來(lái)主導(dǎo)我國(guó)公共體育服務(wù)產(chǎn)品的供給。而在我國(guó)競(jìng)技體育公共服務(wù)產(chǎn)品供給實(shí)踐中，政府一直居于主導(dǎo)地位。在改革開(kāi)放之前，政府甚至是唯一的供給主體。政府主導(dǎo)下，我國(guó)公共體育服務(wù)體系初步建立，老百姓身邊的場(chǎng)地日益增多，老百姓身邊的活動(dòng)日益多彩，民眾體育訴求得到一定滿足，其體育參與權(quán)利得到一定保障。但單一的政府供給模式也存在諸多問(wèn)題。

(1)在單一的政府供給模式之下，政府為了履行其公共體育服務(wù)供給職能，必然要供養(yǎng)大量由財(cái)政支付薪酬的公務(wù)人員和服務(wù)人員，不但效率低下，而且常常出現(xiàn)“養(yǎng)人不養(yǎng)事”局面。

(2)政府公共體育服務(wù)的供給能力是建立在公共財(cái)政能力的基礎(chǔ)之上，公共體育服務(wù)的發(fā)展存在“預(yù)算硬約束”。政府單一供給，一方面會(huì)因?yàn)椴煌貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而使得供給出現(xiàn)巨大的地區(qū)差異和城鄉(xiāng)差異；另一方面會(huì)因?yàn)楣藏?cái)政資金供應(yīng)的不足，而導(dǎo)致在公共體育服務(wù)產(chǎn)品供給方面出現(xiàn)缺位、失位或結(jié)構(gòu)失調(diào)。例如，長(zhǎng)期以來(lái)，基于“政績(jī)”考量，政府集中大部分的人力、物力和財(cái)力，用于能夠較快出“顯性”政績(jī)的精英競(jìng)技產(chǎn)品的供給。而對(duì)于需要長(zhǎng)期投入才能出“政績(jī)”的群眾性公共體育服務(wù)產(chǎn)品的供給，雖重視程度也在不斷提升，但總體投入相較于需求來(lái)講，依然偏少。

(3)單一的政府供給模式使得政府在公共體育服務(wù)產(chǎn)品供給上，既扮演“掌舵者”，又扮演“劃槳者”。具體事務(wù)的羈絆，會(huì)使得政府疏于其在公共體育發(fā)展規(guī)劃、政策制定、服務(wù)監(jiān)督等宏觀事物方面的職能履行。

(4)隨著公共體育設(shè)施供給規(guī)模的擴(kuò)大和服務(wù)對(duì)象增多，其對(duì)每一位服務(wù)對(duì)象的體恤就越少，例如，國(guó)家體育總局就很難做到在推行農(nóng)民體育健身工程時(shí)，考慮到一個(gè)具體村落和個(gè)人的需求。因此，政府單一供給越來(lái)越難以滿足公眾的多樣化需求。

所以，需要改革行政主導(dǎo)的、單一供給的公共體育服務(wù)機(jī)制，建立起多元化的生產(chǎn)供給機(jī)制。實(shí)現(xiàn)路徑是：完善政府主導(dǎo)機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)決定作用，激發(fā)社會(huì)參與動(dòng)力，構(gòu)建公共體育服務(wù)多元供給主體的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，健全供給主體多元化發(fā)展的方式支持，推行政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共體育服務(wù)產(chǎn)品，為公眾提供優(yōu)質(zhì)、多樣的產(chǎn)品，滿足群眾多樣化需求。該機(jī)制有利于實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)和社會(huì)三方供給的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，既有效的發(fā)揮了政府承擔(dān)基本公共體育服務(wù)的供給職能，最大限度地滿足公民的基本需求，又可以運(yùn)用市場(chǎng)企業(yè)、社會(huì)組織在提供多元化服務(wù)中的優(yōu)勢(shì)，從而最大限度地滿足人民群眾的多樣化公共體育需求。

公共體育服務(wù)生產(chǎn)方式包括內(nèi)部生產(chǎn)、合同生產(chǎn)、特許生產(chǎn)等多元組合的生產(chǎn)機(jī)制。傳統(tǒng)公共體育服務(wù)體制下，政府一般采取系統(tǒng)內(nèi)單位進(jìn)行生產(chǎn)的內(nèi)部生產(chǎn)模式。根據(jù)加快轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新社會(huì)治理體制等改革精神，應(yīng)逐步減少內(nèi)部生產(chǎn)，以合同生產(chǎn)、特許生產(chǎn)等方式向社會(huì)力量購(gòu)買公共體育服務(wù)。應(yīng)逐步將供應(yīng)和生產(chǎn)區(qū)分開(kāi)來(lái)。政府部門和相關(guān)組織根據(jù)績(jī)效、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)(特別是經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn))維持公共體育服務(wù)的控制，同時(shí)將生產(chǎn)交給專業(yè)機(jī)構(gòu)去進(jìn)行，并確保生產(chǎn)者之間的競(jìng)爭(zhēng)，由他們?nèi)フ{(diào)研服務(wù)對(duì)象的需求偏好，使公眾選擇權(quán)落到實(shí)處。

由于歷史和現(xiàn)實(shí)原因，體育系統(tǒng)內(nèi)部存在著大量具有公共體育產(chǎn)品生產(chǎn)能力的事業(yè)部門，如政府建設(shè)、控制的各類體育場(chǎng)館設(shè)施。因此，由政府控制的體制內(nèi)資源內(nèi)部生產(chǎn)公共體育產(chǎn)品的現(xiàn)象將在一個(gè)較長(zhǎng)歷史時(shí)期存在。但應(yīng)逐步完善內(nèi)部生產(chǎn)機(jī)制：將政府部門和其控制的體制內(nèi)資源的具體運(yùn)營(yíng)管理單位劃分為生產(chǎn)者和購(gòu)買者兩部分，政府扮演“消費(fèi)者”角色，具體運(yùn)營(yíng)管理單位扮演“生產(chǎn)者”角色。政府作為購(gòu)買者確定需要提供的公共體育服務(wù)項(xiàng)目及種類，而具體運(yùn)營(yíng)管理單位作為服務(wù)生產(chǎn)者角色的確立以及獨(dú)立預(yù)算體系的建立，則會(huì)激勵(lì)這些單位優(yōu)化運(yùn)作模式，降低成本，提高效率。

3 公共體育服務(wù)的需求表達(dá)及參與機(jī)制的改革創(chuàng)新

公共體育服務(wù)的需求表達(dá)及參與機(jī)制主要涉及民眾體育需求的表達(dá)、在公共體育建設(shè)和公共體育服務(wù)中的公眾參與、政府及時(shí)吸納民意等方面的制度安排。近些年來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)分層日益明顯，群體日益分化，人民群眾的生活水平也不斷提高，民眾的體育文化需求呈現(xiàn)出層次性、多樣化和服務(wù)品質(zhì)不斷提升的特點(diǎn)。政府應(yīng)在保障民眾基本公共體育服務(wù)需求的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的作用，不斷提升公共體育產(chǎn)品的供給水平和公共體育服務(wù)的質(zhì)量，滿足民眾日益多元化的需求。

了解人民群眾需要什么樣的公共體育服務(wù)，是公共體育服務(wù)供給的前提和基礎(chǔ)。據(jù)調(diào)查，在現(xiàn)階段公共體育服務(wù)體制之中，民眾體育文化訴求的表達(dá)雖然也有著人民代表大會(huì)、政治協(xié)商會(huì)議、信訪、基層自治組織、利益團(tuán)體等組織渠道，以及媒體渠道等，有的政府主管部門也在官方網(wǎng)站上開(kāi)設(shè)政民互動(dòng)欄目聽(tīng)取民眾意見(jiàn)。但總體上講，這些渠道存在著精英化、形式化的趨向，表達(dá)渠道并不暢通，實(shí)際效果并不明顯，大多數(shù)普通民眾在公共體育服務(wù)方面很少有自己的話語(yǔ)權(quán)和表達(dá)權(quán)?，F(xiàn)階段大部分地區(qū)的大部分公共體育服務(wù)的供給還是自上而下的單一模式。政府替廣大民眾當(dāng)家作主，這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府高度集權(quán)的慣性延續(xù)。其最顯性的后果就是造成公共體育服務(wù)供給與民眾需求的結(jié)構(gòu)性矛盾，嚴(yán)重限制著人民群眾日益多樣化的體育文化需求的滿足；對(duì)部分缺乏體育意識(shí)的人民群眾的引導(dǎo)也是無(wú)的放矢，效果趨向于無(wú)。

總的來(lái)講，目前，民眾在公共體育服務(wù)體系建設(shè)中的參與還比較薄弱，民眾公共體育需求的表達(dá)機(jī)制還未真正建立。要在公共體育服務(wù)體系建設(shè)中貫徹需求導(dǎo)向，滿足人民群眾的體育需求，保障人民基本體育權(quán)益，必須遵照當(dāng)前全面深化改革的總體部署，改革傳統(tǒng)的公共體育服務(wù)決策機(jī)制，構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的民眾公共體育需求表達(dá)和參與機(jī)制。

第一，完善人民群眾在公共體育服務(wù)需求方面自下而上的表達(dá)機(jī)制，以確保人民群眾的真實(shí)體育文化需求納入到政府的公共體育服務(wù)決策和供給的議程之中來(lái)。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，最便捷的溝通渠道是構(gòu)建基于互聯(lián)網(wǎng)的信息表達(dá)與反饋平臺(tái)，就公共體育決策問(wèn)計(jì)于民。政府也可以委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行常態(tài)化的民眾體育文化需求調(diào)查。同時(shí)應(yīng)充分發(fā)揮基層政府組織和體育社會(huì)組織貼近普通民眾的特點(diǎn)，建立常態(tài)化的、面對(duì)面的信息溝通渠道。

第二，建立公眾公共體育服務(wù)需求表達(dá)的信息反饋機(jī)制。公眾對(duì)公共體育需求的表達(dá)，唯有在能得到有效反饋、有回復(fù)、有處理意見(jiàn)和落實(shí)行動(dòng)的情況下，才能激發(fā)進(jìn)一步表達(dá)需求的欲望。當(dāng)前，公眾自下而上的需求表達(dá)多是單向度的，不僅很難進(jìn)入政府及相關(guān)部門的決策機(jī)制，甚至鮮有能夠能到有效回復(fù)的。應(yīng)當(dāng)建立針對(duì)公眾公共體育需求表達(dá)的信息反饋機(jī)制，尤其是體育行政部門及其他相關(guān)公共體育服務(wù)供給部門應(yīng)該有負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)和人員處理公眾的需求表達(dá)，并形成制度。

第三，建立健全人民群眾在公共體育服務(wù)之中的監(jiān)督機(jī)制，避免或減少公共體育服務(wù)運(yùn)行過(guò)程中違背人民群眾意愿或侵害人民群眾體育文化權(quán)益現(xiàn)象的發(fā)生。十八屆三中全會(huì)指出：“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策?！盵1]唯有建立健全人民群眾在公共體育服務(wù)之中的監(jiān)督機(jī)制，方能保證公共體育服務(wù)體系建設(shè)過(guò)程的透明和高效，方能真正滿足公眾的公共體育服務(wù)需求。應(yīng)充分發(fā)揮人大代表、政協(xié)委員中體育界人士的作用，對(duì)公共體育建設(shè)過(guò)程進(jìn)行全程監(jiān)督；建立健全公共體育服務(wù)體系建設(shè)重大事項(xiàng)的公示和聽(tīng)證制度；建立公共體育服務(wù)的人民監(jiān)督員制度；建立健全人民群眾對(duì)群眾自治組織內(nèi)公共體育服務(wù)相關(guān)事務(wù)的自我監(jiān)督機(jī)制。有關(guān)部門還可以建立群眾監(jiān)督信箱，公布群眾監(jiān)督電話，接受群眾監(jiān)督。

第四，將人民群眾對(duì)公共體育服務(wù)體系建設(shè)或公共體育服務(wù)的滿意程度作為一項(xiàng)重要指標(biāo)納入公共體育服務(wù)運(yùn)行機(jī)制的績(jī)效考核之中，建立起自下而上的考核問(wèn)責(zé)機(jī)制。公共體育服務(wù)的權(quán)益主體是全體公民。“公共體育權(quán)益”是公共體育服務(wù)的核心理念。公眾的體育權(quán)益直接表現(xiàn)為其體育需求，權(quán)益的實(shí)現(xiàn)則表現(xiàn)為需求得到滿足，公共體育需求是公共體育權(quán)益的邏輯起點(diǎn)。在公共體育服務(wù)績(jī)效評(píng)估中，設(shè)立“公眾滿意度”指標(biāo)，并合理設(shè)置權(quán)重和分值，通過(guò)對(duì)公眾的需求滿意度進(jìn)行科學(xué)的調(diào)查，采取有效信息做出客觀的評(píng)估。對(duì)于考核不過(guò)關(guān)，公眾滿意度低的公共體育服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目的負(fù)責(zé)部門和負(fù)責(zé)人應(yīng)啟動(dòng)問(wèn)責(zé)機(jī)制。

4 基于公共體育服務(wù)體制機(jī)制創(chuàng)新的公共體育服務(wù)體系構(gòu)建

推進(jìn)公共體育服務(wù)體制機(jī)制的改革創(chuàng)新，其根本著眼點(diǎn)在于促進(jìn)“國(guó)家”與“公民社會(huì)”的有機(jī)對(duì)接和有效融合，加快覆蓋全社會(huì)的公共體育服務(wù)體系建設(shè)，既充分體現(xiàn)國(guó)家主流政策導(dǎo)向，又能積極滿足人民日益增長(zhǎng)的公共體育需求，保障人民基本體育權(quán)益。

圖1 公共體育服務(wù)的體系

服務(wù)于公共體育服務(wù)體系建設(shè)的體制機(jī)制改革創(chuàng)新，需要政府與市場(chǎng)、社會(huì)的共同參與和積極合作，以達(dá)到政府、市場(chǎng)和社會(huì)三個(gè)主體之間的良性互動(dòng)和有效合作機(jī)制。

政府提供的公共體育服務(wù)，是面向廣大人民群眾、公益性的服務(wù)，公共體育服務(wù)是政府的一項(xiàng)重要職能，公共體育服務(wù)體系建設(shè)是為了滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的公共體育需求，保障人民的基本體育權(quán)益，涉及人民的公共利益，理應(yīng)由政府主導(dǎo)。無(wú)論是興建公共體育服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施，購(gòu)買公共體育產(chǎn)品，還是扶持公益性體育單位，都應(yīng)以公共財(cái)政投入為主。但是，政府主導(dǎo)不是政府包辦，所謂主導(dǎo)乃是從規(guī)劃、財(cái)力、法規(guī)、示范入手，積極推動(dòng)這一公共服務(wù)體系的建設(shè)。在加快公共體育服務(wù)體系建設(shè)中，黨和政府應(yīng)始終堅(jiān)持用體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)目標(biāo)引領(lǐng)、加強(qiáng)宏觀管理指導(dǎo)，按照體現(xiàn)公益性、基本性、均等性、便利性的要求，做好規(guī)劃布局，加大公共財(cái)政支持，強(qiáng)化政策法規(guī)保障，切實(shí)解決公共體育服務(wù)體系建設(shè)中的基礎(chǔ)設(shè)施、重點(diǎn)體育惠民工程、網(wǎng)絡(luò)體系、人才隊(duì)伍建設(shè)等突出問(wèn)題，促進(jìn)基本公共體育服務(wù)均等化。

從責(zé)任范圍來(lái)劃分，基本公共體育服務(wù)理應(yīng)由政府承擔(dān)，而非基本公共體育服務(wù)和私人體育服務(wù)最好由市場(chǎng)和社會(huì)來(lái)提供。但是，基本公共體育服務(wù)由政府承擔(dān)和主導(dǎo)，并不排斥市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)參與，而是要積極順應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代多元治理要求，充分發(fā)揮市場(chǎng)、社會(huì)的作用，共同參與到公共體育服務(wù)體系建設(shè)之中。在公共體育產(chǎn)品的生產(chǎn)、供給和公共體育具體服務(wù)中引入市場(chǎng)機(jī)制，優(yōu)化公共體育資源的配置，鼓勵(lì)社會(huì)捐資、企業(yè)投資公共體育服務(wù)體系建設(shè)，拓寬支持公益性體育事業(yè)建設(shè)的途徑，建立靈活高效的投融資機(jī)制，形成資金來(lái)源多渠道、投資方式多元化的新格局。鼓勵(lì)社會(huì)力量積極參與公共體育服務(wù)體系建設(shè)，大力支持民營(yíng)體育場(chǎng)館、商業(yè)健身場(chǎng)館、體育社團(tuán)和體育非企業(yè)單位體育的發(fā)展以及體育志愿者隊(duì)伍的建設(shè)。

此外，一個(gè)科學(xué)合理的公共體育服務(wù)體系，應(yīng)該能夠完成自上而下的任務(wù)主導(dǎo)機(jī)制和自下而上的利益反饋機(jī)制的良性對(duì)接。從“國(guó)家”與“公民社會(huì)”互動(dòng)博弈的分析框架出發(fā)，將“體育強(qiáng)國(guó)目標(biāo)引領(lǐng)”與“公民公共體育需求”始終內(nèi)在于我國(guó)公共體育服務(wù)體系建設(shè)整個(gè)過(guò)程之中。

5 結(jié)語(yǔ)

政府是公共體育服務(wù)的責(zé)任主體，市場(chǎng)是公共體育服務(wù)的運(yùn)作主體，社會(huì)是公共體育服務(wù)的需求和參與主體。在全面深化改革的背景下，通過(guò)“體育強(qiáng)國(guó)目標(biāo)引領(lǐng)”和“公共體育需求導(dǎo)向”有機(jī)結(jié)合，建設(shè)科學(xué)的公共體育服務(wù)體系，必須理順三者之間的關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮市場(chǎng)在公共體育資源配置中的作用，創(chuàng)新體育事業(yè)發(fā)展的社會(huì)治理體制，逐步建立三者之間的協(xié)同合作機(jī)制，這是公共體育服務(wù)體制機(jī)制改革創(chuàng)新的關(guān)鍵著力點(diǎn)。其實(shí)質(zhì)是政府、市場(chǎng)與社會(huì)之間的在公共體育服務(wù)體系建設(shè)中的權(quán)能重新配置的問(wèn)題。這些問(wèn)題無(wú)論是理論層面，還是實(shí)踐層面都遠(yuǎn)未解決。因此，公共體育服務(wù)體制機(jī)制的改革創(chuàng)新任重而道遠(yuǎn)。

[1] 中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定(2013年11月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò))[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/ c_118164235.htm.

[2] 李克強(qiáng)主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議：研究推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)[EB/OL].http://www.gov.cn/ldhd/2013-07/31/content_2458851.htm.2013-07-31.

[3] 楊明.我國(guó)公共體育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建研究[J].武漢體育學(xué)院學(xué)報(bào)，2017(1)：20-25，32.

[4] 李國(guó).我國(guó)公共體育服務(wù)體系研究述評(píng)[J].體育成人教育學(xué)刊，2017(4)：62-65.

[5] 戴健.中國(guó)公共體育服務(wù)發(fā)展報(bào)告(2013)[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013.

[6] 王加林，高志立，段國(guó)旭，等.基本公共服務(wù)均等化與財(cái)政制度創(chuàng)新[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2010.

[7] 陳瑤.公共文化服務(wù)：制度與模式[M].杭州：浙江大學(xué)出版社，2012.

[8] 王名，劉國(guó)翰，何建宇.中國(guó)社團(tuán)改革：從政府選擇到社會(huì)選擇[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2001.

[9] 鄭曉燕.中國(guó)公共服務(wù)供給主體多元化發(fā)展研究[M].上海：上海人民出版社，2012.

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ReformandInnovationofPublicSportsServiceSysteminComprehensiveReform

ZHANG Jinqiao, NAN Xiuling

(Sport Dept., Sports Humanity Research Center, Shanxi Normal Univ., Xi’an 710119, China)

The public sports service system reform involves management system, service system, public demand and participation system. Under the background of the comprehensive reform, the paper proposes to clarify the relationship among government, market and society, transform the role of the government and exert the function of market in the allocation of public sports resources, innovate the social governance system of the sports industry and establish the cooperation system among the three.

public sports service; management system; service system; government function; social governance

國(guó)家體育總局體育哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目(1932SS13093)。

張金橋(1975-)，博士，副教授，研究方向：體育經(jīng)濟(jì)與休閑體育。

G80-05

A

1672-268X(2017)06-0006-05

2017-10-02)