基于PPP模式的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

袁銘

[摘 要]城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，是一個城市生存和發(fā)展的前提條件，是城市經(jīng)濟(jì)、政治、文化全面發(fā)展的基礎(chǔ)，又與城市人民的生活息息相關(guān)。因此，一個城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是否健全十分重要，為了適應(yīng)城市人民日益增長的對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求，政府必須引入新的城市基礎(chǔ)建設(shè)模式，因此，PPP模式應(yīng)運(yùn)而生。

[關(guān)鍵詞]PPP模式；城市；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.24.066

[中圖分類號]F299.24 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）24-0-02

0 引 言

目前，我國的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在經(jīng)濟(jì)高速增長，地方財(cái)政收入增速下行的趨勢，政府在開展城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時，面臨的最大問題是資金壓力的問題。因而，單一的由政府主導(dǎo)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已不能與經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展相適應(yīng)，PPP模式是政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中投融資模式上的創(chuàng)新。

1 PPP模式的定義和主要運(yùn)作模式

1.1 PPP模式的定義

所謂PPP模式，通常被定義為“公共私營合作制”，實(shí)際上指的是一種合作關(guān)系，合作雙方即政府部門和私人組織，這種合作是基于完成某個建設(shè)項(xiàng)目或提供某種公共物品的服務(wù)而展開的合作，合作的目的通常是在滿足社會公共需要的基礎(chǔ)上，雙方實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)中的風(fēng)險合理分配，或者說共同承擔(dān)，同樣，利益也是共享的。而城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是促成政府與私人組織合作的PPP模式的一個重大項(xiàng)目和橋梁。

1.2 PPP模式的主要運(yùn)作模式

BOT模式，這種模式本質(zhì)上只是將城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目暫時移交到私人組織的一方，在實(shí)際的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，可以充分利用私營企業(yè)的商業(yè)資本和社會效應(yīng)，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供充足的資金供給，減輕政府的負(fù)擔(dān)，同時在項(xiàng)目建設(shè)的過程中，政府還可以借鑒學(xué)習(xí)私營企業(yè)新穎的建設(shè)理念、先進(jìn)的建設(shè)技術(shù)、新型的管理模式，達(dá)到通過改進(jìn)管理模式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益提高的目的。但這種模式由于操作流程比較復(fù)雜，對投融資模式的要求也比較高，因此，這種模式主要適用于項(xiàng)目投資成本大，建設(shè)周期長的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。

BOO模式，即私營企業(yè)或組織獨(dú)立進(jìn)行某個基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)，在完成后可得到政府的特許經(jīng)營，并可在特許經(jīng)營期間獲得所有的經(jīng)營收益，但同時也承擔(dān)經(jīng)營項(xiàng)目設(shè)施設(shè)備的保養(yǎng)維修等費(fèi)用。在這種模式下，政府將更大的建設(shè)和經(jīng)營空間留給了合作方，政府只需要提出具體的建設(shè)要求，并向合作方提供必要的資源供給和環(huán)境建設(shè)的運(yùn)作協(xié)調(diào)，當(dāng)建設(shè)項(xiàng)目完成后，政府只用支付相應(yīng)的設(shè)施使用費(fèi)即可擁有此項(xiàng)目的使用權(quán)，從而向社會大眾提供相應(yīng)的產(chǎn)品和服務(wù)。

特許經(jīng)營模式，是指政府將一些即將新建或者在建的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，以公平、公開的方式將建設(shè)、改造等權(quán)利交給私人組織或私營企業(yè)，這種模式的一個顯著特點(diǎn)是，特許經(jīng)營的時效性較長，例如特許經(jīng)營模式下的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，一般情況下的特許經(jīng)營年限可超過20年，雖然具有較長的時效性，但在特許經(jīng)營期間私營企業(yè)或組織只對此項(xiàng)目具有投資、改造、經(jīng)營的權(quán)利，項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)仍歸政府所有。因此，為了能在特許經(jīng)營協(xié)議期滿時，完整地收回項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)，政府部門要對私營企業(yè)對項(xiàng)目的整體開發(fā)和維護(hù)情況有一個整體的把控。

2 PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用

PPP模式的運(yùn)作流程與3方面的因素緊密相連，即政府部門、私營企業(yè)或組織、金融機(jī)構(gòu)。本文分別從這3個方面對PPP模式的運(yùn)作進(jìn)行闡述。

2.1 政府部門

對于政府部門來說，一個城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目是否成功，主要是以項(xiàng)目建成后帶來的社會效益和社會公眾對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投入使用后的滿意度來衡量的。因此，政府部門在PPP模式的運(yùn)作過程中，更注重城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的工程質(zhì)量和公共服務(wù)水平，而對于經(jīng)濟(jì)效益基本沒有過多的要求，即便個別基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目受到成本問題的制約必須收取一定的使用費(fèi)用，政府部門也一定是以較低的標(biāo)準(zhǔn)向公眾收取。

2.2 私營部門或組織

不難想象，作為私營部門或組織，他們?nèi)プ鲆粋€項(xiàng)目，當(dāng)然是把項(xiàng)目所能帶來的經(jīng)濟(jì)效益放在第一位，一方面，他們希望自己投資的城市基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目能獲得長期穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收益；另一方面，他們還會通過運(yùn)用項(xiàng)目建設(shè)中項(xiàng)目規(guī)劃的相關(guān)專業(yè)知識，盡可能多地爭取到政府的支持和補(bǔ)貼，加快項(xiàng)目建設(shè)成本回收的速度，并獲得應(yīng)有的補(bǔ)償和回報。

2.3 金融機(jī)構(gòu)

金融機(jī)構(gòu)作為連接政府和私營部門的經(jīng)濟(jì)紐帶，是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中很關(guān)鍵的一環(huán)。從金融機(jī)構(gòu)的利益出發(fā)，其側(cè)重點(diǎn)在于投資一個穩(wěn)定發(fā)展且前景廣闊的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，因?yàn)樗鼈兊慕K極目的是如期收回所投資項(xiàng)目的貸款和利息，避免金融機(jī)構(gòu)由于投資項(xiàng)目出現(xiàn)問題導(dǎo)致資金鏈斷裂。

通過以上的分析總結(jié)，要保證PPP模式在城市建設(shè)中穩(wěn)定、良好的運(yùn)行，權(quán)衡好這3方面的利益關(guān)系是關(guān)鍵，合理地規(guī)避風(fēng)險，分配利益是PPP模式正常運(yùn)營的有效保證。

3 PPP項(xiàng)目在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的改進(jìn)方向

PPP模式是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、人民精神需求日益增長帶來的新的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)行模式，為了讓這種模式在未來更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，應(yīng)當(dāng)從以下幾方面完善項(xiàng)目的整體運(yùn)營，確保PPP項(xiàng)目長期穩(wěn)定發(fā)展。

3.1 不斷建立健全相應(yīng)的監(jiān)管制度及法律規(guī)范

PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的運(yùn)行過程是一個復(fù)雜的過程，具體到各個項(xiàng)目后，會出現(xiàn)項(xiàng)目論證、招標(biāo)、建設(shè)以及運(yùn)營等一系列的問題，要解決這些問題，就需要政府部門、私營部門及金融機(jī)構(gòu)相互配合與協(xié)作，而要達(dá)成一個良好的配合協(xié)作關(guān)系，就需要通過制定相應(yīng)的監(jiān)管制度和法律規(guī)范來實(shí)現(xiàn)，因?yàn)橹挥屑?xì)化相關(guān)制度和規(guī)范，才能做到權(quán)責(zé)分明，責(zé)任到人，這也十分有利于整個項(xiàng)目的實(shí)施和推進(jìn)。

3.2 扶持金融市場，穩(wěn)定融資渠道

目前，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的融資渠道主要有銀行貸款和上市公司定增籌資，這樣的金融機(jī)構(gòu)雖具有穩(wěn)定的投資實(shí)力和資金供給保障，卻對借款人提出了嚴(yán)格的要求，這就造成了項(xiàng)目融資渠道單一的問題，這對小型的私人部門或組織更是帶來了很大的融資困難和壓力。因此，為了全面促進(jìn)項(xiàng)目運(yùn)營，做好金融機(jī)構(gòu)與融資部門的溝通十分重要，這個過程中應(yīng)努力平衡好雙方在項(xiàng)目運(yùn)營中的利益比重，加深金融機(jī)構(gòu)對融資項(xiàng)目或融資組織的認(rèn)知，促成雙方合作，在合作中逐步提升相互之間的信任感，形成相對穩(wěn)定的合作關(guān)系。另外，還可以通過適當(dāng)加大對金融市場的扶持力度，確保項(xiàng)目實(shí)施方融資渠道的穩(wěn)定性。

3.3 加強(qiáng)風(fēng)險控制機(jī)制，完善監(jiān)督體系

每一項(xiàng)投資都必須承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，而PPP模式下的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的特點(diǎn)是建設(shè)周期長、資金需求量大、項(xiàng)目成本回收速度慢，因此，從直觀上看，此類項(xiàng)目存在許多潛在的風(fēng)險。另外，PPP模式下的項(xiàng)目還有政府部門和金融機(jī)構(gòu)的參與，這無形中增加了此類項(xiàng)目的風(fēng)險系數(shù)，因此，只有制定合理的風(fēng)險控制機(jī)制和監(jiān)督體系，才能有效地管控風(fēng)險，為PPP項(xiàng)目的成功運(yùn)行提供有力保障。

3.4 培養(yǎng)專業(yè)人才，加強(qiáng)組織管理

正因?yàn)镻PP模式下的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一個長期、復(fù)雜的大工程，其中涵蓋金融、法律、工程建設(shè)、風(fēng)險管理等多方面的專業(yè)知識，要對這個項(xiàng)目的整體運(yùn)營和實(shí)施進(jìn)行有效管理，就需要擁有專業(yè)知識的管理人員團(tuán)隊(duì)。雖然目前各個高校有越來越多的專家團(tuán)隊(duì)和專業(yè)人士對PPP新模式項(xiàng)目加大了關(guān)注和研究力度，地方政府也在PPP項(xiàng)目的融資投資模式上進(jìn)行了政策上的扶持和融資結(jié)構(gòu)上的改革和創(chuàng)新，但在私人部門或組織以及私人投資者這方面，人們對PPP模式下的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的研究和了解還十分有限，對運(yùn)營模式的實(shí)質(zhì)認(rèn)知也不夠，這主要是由于PPP模式在我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中起步晚，運(yùn)營時間短。所以，要保證PPP模式長期穩(wěn)定的運(yùn)營下去，專業(yè)管理組織人才的儲備尤為重要。

4 結(jié) 語

PPP模式是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種新型模式，在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，這種模式的運(yùn)行和開展是一個長期、復(fù)雜且綜合性很強(qiáng)的模式。保障這種模式長期有效的運(yùn)行，對更好地進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有重要的作用

主要參考文獻(xiàn)

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