政策認知、確權(quán)方式與土地確權(quán)的農(nóng)戶滿意度

張雷+高名姿+陳東平

摘 要：民眾的政策評價是衡量政策實施效果的重要維度，有必要從農(nóng)戶滿意度的視角分析土地確權(quán)政策實施的效果。利用對蘇、魯、贛、皖四省農(nóng)戶的591份調(diào)研問卷，基于農(nóng)戶滿意度視角，考察農(nóng)戶的政策認知和地方政府的確權(quán)方式對土地確權(quán)政策實施效果的影響，分析發(fā)現(xiàn)：農(nóng)戶對土地確權(quán)政策了解程度和工作參與程度均顯著正向影響農(nóng)戶的滿意度，而確權(quán)方式由于本身受地方經(jīng)濟發(fā)展水平等因素的影響而與農(nóng)戶滿意度無顯著相關(guān)性；平原地區(qū)的農(nóng)戶和以家庭經(jīng)營收入為主的農(nóng)戶對土地確權(quán)政策實施的滿意度較高，而家庭人口數(shù)較多的農(nóng)戶滿意度較低。地方政府應通過加強政策宣傳、積極引導農(nóng)戶參與等方式提高土地確權(quán)政策實施效果；采用何種確權(quán)方式既要尊重農(nóng)戶真實意愿，又要符合地方經(jīng)濟發(fā)展水平。

關(guān)鍵詞：土地確權(quán)；政策認知；確權(quán)方式；農(nóng)戶滿意度；確權(quán)確地；確權(quán)確股不確地；土地權(quán)益；三權(quán)分置改革

中圖分類號：F301.1 文獻標志碼：A 文章編號：1674-8131（2017）06-0033-09

一、引言

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作（下文簡稱“土地確權(quán)”）自2011年在部分?。▍^(qū)、市）試點以來，有序穩(wěn)步推進，至2017年，整省試點已經(jīng)擴大到28個省（區(qū)、市）①。作為深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要內(nèi)容，中央明確要求“到2020年基本完成土地等農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)確權(quán)登記頒證”②工作。

土地確權(quán)能否有效提升農(nóng)村土地資源的配置效率，學界從多個角度對此問題進行了討論。眾多學者肯定了土地確權(quán)政策實施的重要性和現(xiàn)實意義（陳錫文，2014；周其仁，2014），有學者從土地流轉(zhuǎn)視角對土地確權(quán)產(chǎn)生的影響進行了分析（馬賢磊 等，2015；程令國 等，2016），還有部分學者從土地確權(quán)的矛盾化解視角提出了尊重農(nóng)戶意愿（張沁嵐 等，2014）、實行村民小組自主協(xié)商（高名姿 等，2015）等政策實施建議。但已有研究很少關(guān)注農(nóng)戶對土地確權(quán)政策實施的評價。農(nóng)戶作為村集體的成員，既是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的擁有者，也是農(nóng)村土地的承包者和經(jīng)營者，土地確權(quán)政策的有效實施必須要以農(nóng)戶滿意為前提和基礎(chǔ)。因此，從農(nóng)戶層面對土地確權(quán)政策的實施效果進行評估并探析其影響因素，對于推動土地確權(quán)的順利實施、提升農(nóng)村土地資源配置效率具有重要意義。

政策實施效果評價既包括傳統(tǒng)的物質(zhì)福利和經(jīng)濟發(fā)展視角，也包括政策參與者的主觀福利評價視角（Easterlin，2001；張川川 等，2015）。主觀福利評價主要指參與者依據(jù)自身參與體驗和個體認知來對參與事項做出整體評價。在眾多主觀福利評價標準中，滿意度評價能夠直接和綜合地反映參與者的主觀福利感知（Ehrhardt et al，2000）。通過合理的抽樣和問卷調(diào)查，滿意度評價能夠有效反映參與者的主觀福利水平（Clark et al，1996），能保證參與者對參與事項評價的可靠性（Dolan et al，2007）。從參與者滿意度視角對政府政策實施效果進行評價是主觀福利研究的重要內(nèi)容之一（Campbell et al，1976），也是政府政策實施效果評價的重要維度。

關(guān)于農(nóng)戶對有關(guān)政府政策實施效果滿意度的研究文獻已有較多，例如，眾多學者研究了農(nóng)戶對農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的滿意度（馬艷艷 等，2015；錢忠好 等，2016）。怎樣的制度安排和政策實施方式有利于提高農(nóng)戶的滿意度？研究發(fā)現(xiàn)，政策實施的協(xié)商制度安排（王立勇 等，2014）、農(nóng)戶能否有效參與以及是否尊重農(nóng)戶真實意愿（張歡 等，2008）等是影響農(nóng)戶對政策實施滿意度的重要因素。為進一步客觀地分析影響農(nóng)戶對土地確權(quán)政策實施滿意度的影響因素，本文從農(nóng)戶滿意度視角，結(jié)合土地確權(quán)具體實施步驟，采用江蘇、山東、江西和安徽四省的591份農(nóng)戶調(diào)研問卷材料，對土地確權(quán)政策實施效果進行評價，并主要從農(nóng)戶對確權(quán)政策的認知和地方政府的確權(quán)方式兩個方面分析農(nóng)戶滿意度的影響因素。

二、分析框架及研究假設(shè)

農(nóng)戶政策滿意度評價主要包括對中央政策的滿意度以及對地方政府政策實施的滿意度兩個層面（李培林 等，2010）。土地確權(quán)作為穩(wěn)定和保護農(nóng)戶土地產(chǎn)權(quán)的有效措施，農(nóng)戶認可中央的土地確權(quán)政策毋庸置疑。因此，本文只關(guān)注農(nóng)戶對地方政府實施土地確權(quán)政策的滿意度評價。地方政府的政策實施方式和過程將會直接影響農(nóng)戶對政策的認知，進而對農(nóng)戶滿意度產(chǎn)生影響。此外，土地確權(quán)在確權(quán)方式上既包括傳統(tǒng)的確權(quán)確地方式，也包括確權(quán)確股不確地方式確權(quán)確股不確地政策具體參見《關(guān)于認真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2015〕2號）。，地方政府是否尊重農(nóng)戶真實意愿采用合適的確權(quán)方式，也會對農(nóng)戶的滿意度產(chǎn)生影響。因此，本文主要考察農(nóng)戶的政策認知和地方政府采用的確權(quán)方式對農(nóng)戶滿意度的影響。

1.農(nóng)戶的政策認知

政策認知是影響農(nóng)戶政策滿意度的最重要因素（王立勇 等，2014；錢忠好 等，2016）。農(nóng)戶的政策認知包括兩個方面：農(nóng)戶對政策的了解程度和農(nóng)戶在政策實施過程中的參與程度（衛(wèi)龍寶 等，2003）。農(nóng)戶對政策的了解程度將會直觀反映地方政府在政策實施過程中的政策宣傳效果。土地確權(quán)要求地方政府“做深入細致的宣傳、動員和解釋工作，讓農(nóng)民充分了解確權(quán)頒證工作的目的”。農(nóng)戶對土地確權(quán)政策的了解程度越高，越能夠了解中央政策的真實目的；同時，土地確權(quán)政策宣傳越到位，越能夠提升農(nóng)戶的被尊重感，進而使農(nóng)戶對土地確權(quán)政策越滿意。由此，本文提出研究假設(shè)1：農(nóng)戶對土地確權(quán)政策的了解程度越高，對地方政府土地確權(quán)政策實施的滿意度越高。

農(nóng)戶在政策實施中的參與程度能夠有效反映農(nóng)戶與地方政府之間互動協(xié)商的程度，同時，農(nóng)戶對政策的參與程度也有利于提升農(nóng)戶對政策的認同程度。土地確權(quán)要求在已有承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，進一步明確農(nóng)戶承包土地四至及地理位置等信息，由于土地地形地貌隨時間發(fā)生巨大變化，這必將導致土地確權(quán)過程中矛盾多發(fā)（高名姿 等，2015）。提升農(nóng)戶在土地確權(quán)政策實施中的參與程度，有利于化解土地確權(quán)的矛盾，提升土地確權(quán)政策實施質(zhì)量。因此，農(nóng)戶在土地確權(quán)工作中的參與程度越高，對土地確權(quán)政策實施的滿意度也會越高。實踐中，農(nóng)戶在土地確權(quán)中最關(guān)注的是，確權(quán)給自己的土地是否四至清晰、是否面積準確，讓農(nóng)戶參與土地重新測量工作無疑是讓農(nóng)戶獲得直觀、準確的土地四至和面積信息的方法?；谝陨戏治?，本文以“農(nóng)戶是否參與土地重新測量”作為農(nóng)戶參與土地確權(quán)政策實施程度的代理變量，并提出研究假設(shè)2：農(nóng)戶參與土地重新測量可以提高其對土地確權(quán)政策實施的滿意度。endprint

2.地方政府的確權(quán)方式

自2014年中央一號文件提出土地確權(quán)“可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地”以來，地方政府在堅持以確權(quán)確地為主的政策原則下，也在部分地區(qū)實施了確權(quán)確股不確地的土地確權(quán)方式。確權(quán)確股不確地是指在土地所有權(quán)屬于村集體的前提下，依托村集體土地股份合作社，不具體劃清農(nóng)戶所擁有土地的邊界、四至，而是將農(nóng)戶擁有的土地畝數(shù)按比例以股份的形式確定農(nóng)戶的土地經(jīng)營收益權(quán)（張雷 等，2015）。從產(chǎn)權(quán)層面上來看，確權(quán)確股不確地將農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)分離為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，同時農(nóng)戶所擁有的土地經(jīng)營權(quán)以“被委托”的形式由村集體土地股份合作社行使。因此，相對于確權(quán)確地方式，確權(quán)確股不確地對農(nóng)戶土地權(quán)益的保障程度更低。土地是農(nóng)戶傳統(tǒng)的收入來源，確權(quán)確地更能滿足農(nóng)戶將土地視為生活保障的傳統(tǒng)心理（鐘文晶 等，2013）?；诖?，本文提出研究假設(shè)3：相對于確權(quán)確股不確地方式，農(nóng)戶對確權(quán)確地方式的滿意度更高。

三、研究方法

1.樣本選擇和數(shù)據(jù)來源

山東、江蘇、安徽、江西的土地確權(quán)試點均始于2014年，四省試點地區(qū)的土地確權(quán)在2015年底基本完成。2015年11—12月，課題組對四省進行了土地確權(quán)實施情況農(nóng)戶問卷調(diào)查；由于確權(quán)確股不確地樣本地區(qū)的情況更復雜，課題組在2016年7—8月對確權(quán)確股不確地樣本地區(qū)進行了補充調(diào)查，獲得本研究所用的調(diào)研資料。調(diào)查綜合運用了分層抽樣方法和等距抽樣方法，實地入戶調(diào)查由課題組成員完成，從而保證方法科學和數(shù)據(jù)可靠。樣本村的選擇采用分層抽樣方法，依據(jù)每個地方經(jīng)濟發(fā)展水平和地理位置因素選出，樣本戶的選擇采用等距抽樣方法。在30個樣本村中，每個村入戶訪問20～30戶四省分別各調(diào)查了3個縣（市、區(qū)），其中，山東、江蘇的樣本村均為9個，安徽、江西的樣本村均為6個，山東、江蘇、安徽和江西的有效樣本農(nóng)戶分別為165戶、168戶、128戶和130戶。，獲得總樣本600份，其中有效問卷591份，占總樣本的98.5%。

2.模型設(shè)定和變量選擇

本文用李克特（Likert）五點量表法測度農(nóng)戶對土地確權(quán)政策實施的滿意度。鑒于滿意度具有序數(shù)性質(zhì)，選擇有序Logit模型分析各變量對土地確權(quán)政策實施農(nóng)戶滿意度的影響。模型變量分為解釋變量和控制變量。解釋變量包括農(nóng)戶的政策認知和地方政府的確權(quán)方式，控制變量包括受訪農(nóng)戶的土地特征、個體特征、家庭特征和所在區(qū)域特征四個方面。

本文選擇受訪者的性別、年齡、受教育程度作為個體特征的代理變量，將地形特征和耕地類型作為土地特征的代理變量。由于“增人不增地，減人不減地”的政策，家庭人口數(shù)多的農(nóng)戶的人均耕地相對較少，從而對土地確權(quán)政策實施的滿意度可能較低；家庭主要收入來源與家庭成員的工作特征、政策認知能力以及社會資本等密切相關(guān)，從而影響其對土地確權(quán)政策實施的評價；家庭農(nóng)業(yè)收入占比、耕地面積反映了農(nóng)戶對土地的依賴程度，進而會影響其對土地確權(quán)政策實施的滿意度。通常，經(jīng)濟發(fā)展程度越高、離城鎮(zhèn)距離越近的村，農(nóng)戶獲得信息的渠道越多、適應制度變遷的能力越強，因此，選擇受訪者所在區(qū)（縣、市）是否為全國百強縣和村莊離縣城距離作為區(qū)域特征的代理變量。

變量含義和描述性統(tǒng)計結(jié)果如表1所示。統(tǒng)計結(jié)果顯示，受訪者對土地確權(quán)政策實施的滿意度均值達到3.64，高于一般滿意度水平，表明農(nóng)戶對土地確權(quán)政策實施的整體滿意度較高。同時，受訪者對確權(quán)政策的了解程度只有2.78，土地確權(quán)參與程度均值為0.58，說明地方政府在土地確權(quán)政策實施中的政策宣傳還不夠，農(nóng)戶的實際參與度還有較大的提升空間。

四、實證分析結(jié)果

1.模型估計結(jié)果

考慮到本文主要關(guān)注農(nóng)戶的政策認知和地方政府的確權(quán)方式對農(nóng)戶滿意度的影響，回歸1只放入政策認知和確權(quán)方式2個變量，回歸2加入了農(nóng)地特征、個體特征、家庭特征和區(qū)域特征等控制變量。用Stata 12.0軟件進行的有序Logit模型回歸估計結(jié)果見表2。兩個回歸模型的結(jié)果非常接近，所選變量不存在顯著的多重共線性，且兩個回歸模型均在1%的統(tǒng)計水平上具有顯著性，表明回歸模型的擬合度較好。

由表2可知：（1）農(nóng)戶對土地確權(quán)政策的了解程度與其滿意度顯著正相關(guān)。農(nóng)戶對于土地確權(quán)政策的了解程度越高，越清楚土地確權(quán)政策保護其土地權(quán)益的目的，因而對土地確權(quán)政策實施的滿意度越高，假設(shè)1得到驗證。（2）農(nóng)戶在土地確權(quán)政策實施中的參與程度與其滿意度顯著正相關(guān)；同時，相對于沒有參與土地測量的農(nóng)戶，參與了土地測量的農(nóng)戶的滿意度要高出0.792。農(nóng)戶參與土地確權(quán)政策的實施過程有利于化解土地確權(quán)實施中產(chǎn)生的矛盾糾紛，保障農(nóng)戶土地權(quán)益，進而提升農(nóng)戶滿意度，假說2得到驗證。（3）未加入控制變量時確權(quán)方式與農(nóng)戶滿意度負相關(guān)（與假設(shè)3預計方向相反），但在加入控制變量后確權(quán)方式與滿意度正相關(guān)?？赡艿脑蚴牵翰捎煤畏N確權(quán)方式受到地域特征、家庭特征以及個體特征等因素的影響張雷等（2015）研究發(fā)現(xiàn)，確權(quán)確股不確地政策的實施受農(nóng)戶的土地依賴程度以及地方經(jīng)濟發(fā)展水平的影響。 。如表3所示，通過比較不同確權(quán)方式下農(nóng)戶家庭的農(nóng)業(yè)收入占比可知，實施確權(quán)確股不確地農(nóng)戶的家庭農(nóng)業(yè)收入占比只有3.93%，而實施確權(quán)確地農(nóng)戶的家庭農(nóng)業(yè)收入占比達到23.15%。這也說明，地方經(jīng)濟發(fā)展水平差異是導致不同地方實施不同確權(quán)方式的重要原因，而地方政府采用何種確權(quán)方式是影響農(nóng)戶滿意度的重要因素。

從控制變量來看：（1）相比丘陵和山地，平原地區(qū)農(nóng)戶對土地確權(quán)政策實施的滿意度更高。平原地區(qū)地形簡單，更容易實現(xiàn)四至清晰的土地確權(quán)，因而土地確權(quán)矛盾糾紛較少，農(nóng)戶滿意度較高。（2）家庭人口數(shù)越多的農(nóng)戶對土地確權(quán)政策實施的滿意度越低。家庭人口越多的農(nóng)戶期望村集體重新分地的愿望越強烈，但是土地確權(quán)并沒有重新分地，而是進一步穩(wěn)定了原有的土地權(quán)利，進而影響到其滿意度。（3）以家庭經(jīng)營收入為主的農(nóng)戶對土地確權(quán)政策滿意度更高。以家庭經(jīng)營收入為主的農(nóng)戶對土地的依賴程度更高，土地確權(quán)能夠有效保障其土地權(quán)益，因此其對土地確權(quán)政策實施的滿意度更高。endprint

2.穩(wěn)健性檢驗

由于使用李克特五點量表法測量農(nóng)戶對土地確權(quán)政策的了解程度可能存在較強主觀性，依據(jù)《關(guān)于認真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2015〕2號）對地方政府土地確權(quán)實施的指導方案，地方政府在實施土地確權(quán)時要做好宣傳動員、入戶調(diào)查、勘測成圖、簽訂合同以及登記頒證等環(huán)節(jié)的工作。農(nóng)戶對確權(quán)步驟的了解程度能夠客觀反映地方政府對土地確權(quán)政策的宣傳程度以及農(nóng)戶獲取政策信息的認知能力。農(nóng)戶對土地確權(quán)步驟的了解程度越高，意味著農(nóng)戶對土地確權(quán)政策的了解程度越高。因此，本文選取“您是否認為土地確權(quán)包括以下步驟？”選項包括“A前期準備籌劃、廣泛宣傳動員；B收集資料、入戶調(diào)查；C勘測成圖、完善簽訂合同；D登記頒證、發(fā)放證書；E建立檔案，推進信息化管理”。選項為多選，選項數(shù)反映農(nóng)戶對確權(quán)步驟的了解程度。作為農(nóng)戶對土地確權(quán)政策了解程度的代理變量進行穩(wěn)健性檢驗。檢驗結(jié)果表明（見表4），回歸結(jié)果差異不大，表明本文的實證結(jié)果具有較強的可靠性。

五、研究結(jié)論和政策啟示

本文利用對蘇、魯、贛、皖四省農(nóng)戶的591份調(diào)研問卷資料，從農(nóng)戶滿意度視角評估土地確權(quán)政策的實施效果，并主要考察了農(nóng)戶的政策認知和地方政府的確權(quán)方式對農(nóng)戶滿意度的影響。研究結(jié)果顯示：（1）農(nóng)戶對土地確權(quán)政策實施的滿意度均值達到3.64，整體滿意度較高，但仍有提升空間。（2）農(nóng)戶對土地確權(quán)政策的了解程度和對確權(quán)工作的參與程度均顯著正向影響其對土地確權(quán)政策實施的滿意度，說明地方政府在土地確權(quán)政策實施中的盡職程度將會直接影響政策實施效果。（3）土地確權(quán)方式對農(nóng)戶滿意度的影響不顯著，原因在于實施怎樣的土地確權(quán)方式與地方經(jīng)濟發(fā)展狀況息息相關(guān)，同時，實施確權(quán)確股不確地的農(nóng)戶對土地的依賴程度要遠遠低于實施確權(quán)確地的農(nóng)戶，使得確權(quán)方式對農(nóng)戶的滿意度影響不顯著。（4）農(nóng)地地形特征和家庭特征也會影響農(nóng)戶對土地確權(quán)政策實施的滿意度：地形越復雜，土地確權(quán)的矛盾糾紛越多，因而農(nóng)戶滿意度較低；以家庭經(jīng)營收入為主的農(nóng)戶對土地的依賴程度更高，對于土地的關(guān)注程度更高，因而對旨在保護土地權(quán)益的土地確權(quán)政策實施更為滿意。

基于以上結(jié)論，可以得出如下政策啟示：（1）地方政府要加強對土地確權(quán)政策的宣傳力度，并提高農(nóng)戶的政策實施參與度。農(nóng)戶對土地確權(quán)政策了解程度和工作參與程度高，既體現(xiàn)了以農(nóng)民群眾為主體的政策實施原則的落實，又有利于化解土地確權(quán)的矛盾糾紛，提升農(nóng)戶的滿意度。（2）地方政府在化解土地確權(quán)中的矛盾糾紛時，要堅持以農(nóng)民群眾自主協(xié)商為主。土地確權(quán)矛盾糾紛的化解對于提升土地確權(quán)政策實施效果至關(guān)重要，積極引導農(nóng)戶參與土地確權(quán)和矛盾化解工作，能夠有效降低土地確權(quán)政策實施難度，提升農(nóng)戶對土地確權(quán)政策實施的滿意度。（3）地方政府要堅持以確權(quán)確地方式為主。雖然從農(nóng)戶滿意度視角看，確權(quán)方式對政策實施效果沒有顯著影響，但其主要原因在于確權(quán)確股不確地地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平較高、農(nóng)戶對土地的依賴程度較低。因此，地方政府在實施土地確權(quán)政策時，要堅持以確權(quán)確地為主；少部分地區(qū)在實施確權(quán)確股不確地方式時，既要尊重農(nóng)戶真實意愿，又要符合地方經(jīng)濟發(fā)展實情。（4）中央政府應加大對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)土地確權(quán)的財政扶持力度。由于土地邊界不明、四至不清等原因，土地確權(quán)政策的有效實施需要地方政府給予一定的財政支持。對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，地方政府很難滿足土地確權(quán)政策實施的財政需求，因此中央政府應適當對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)進行政策傾斜，加大中央財政資金扶持力度。

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Abstract： Peasant households policy evaluation is an important aspect of measuring the effect of policy implementation and it is necessary to analyze the effect of land right confirmation implementation from the perspective of peasant households satisfaction degree. By using the questionnaires of 591 peasant households of Jiangsu， Shandong， Jiangxi and Anhui provinces， based on the perspective of peasant household satisfaction degree， the effect of peasants policy cognition and local governments land right confirmation method on the implementation of land right confirmation was evaluated. The analysis shows that peasants policy understanding degree and participation degree have significant positive impact on peasants satisfaction degree，that the form of land right confirmation influenced by the factors such as local economic development and so on does not have significant correlation with peasants satisfaction degree， that the households in plain and with taking family business as the main income have higher satisfaction degree with the implementation of land right confirmation policy， however， the households with big quantity of population have lower satisfaction degree. Local government should boost the effect of land right confirmation implementation by enhancing policy propaganda， by actively guiding the peasant households to participate in the confirmation and so on and employ the policies which both respect the peasants willing and fit for local economic development level.

Key words： land right confirmation； policy cognition； form of land right confirmation； peasant household satisfaction degree； land and right confirmation； right and share confirmation without land confirmation； land interests； three rights separation reform

CLC number：F301.1 Document code： A Article ID： 1674-8131（2017）06-0033-09

（編輯：楊 睿；段文娟）endprint