構(gòu)建糧食主產(chǎn)區(qū)耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵問題*——基于河南滑縣473份農(nóng)戶調(diào)研數(shù)據(jù)

孫晶晶, 趙 凱, 牛影影

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構(gòu)建糧食主產(chǎn)區(qū)耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵問題*——基于河南滑縣473份農(nóng)戶調(diào)研數(shù)據(jù)

孫晶晶, 趙 凱**, 牛影影

(西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 楊凌 712100)

建立耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制是當(dāng)前落實(shí)耕地保護(hù)政策的重要舉措。為了科學(xué)合理地構(gòu)建耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度, 論文從農(nóng)戶認(rèn)知視角出發(fā), 結(jié)合河南滑縣473份的農(nóng)戶調(diào)研數(shù)據(jù), 運(yùn)用數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析方法, 重點(diǎn)圍繞實(shí)施耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償必要性、補(bǔ)償依據(jù)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償周期、補(bǔ)償資金發(fā)放方式、受償主體、支付主體、資金管理主體和監(jiān)督主體等關(guān)鍵問題進(jìn)行了分析。研究結(jié)果表明, 農(nóng)戶對耕地保護(hù)的認(rèn)知度較高; 在耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)中, 盡管農(nóng)戶對耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度的認(rèn)知程度較低, 但對實(shí)行耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)谋匾哉J(rèn)知度較高。補(bǔ)償周期應(yīng)以年為單位。補(bǔ)償依據(jù)應(yīng)以耕地面積為準(zhǔn); 在耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面, 若考慮耕地質(zhì)量差異, 高、中、低等地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分別為5 446.43元?hm-2?a-1、4 910.71元?hm-2?a-1、4 481.71元?hm-2?a-1; 反之, 耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為5 209.92元?hm-2?a-1。受償主體為農(nóng)戶, 補(bǔ)償資金應(yīng)全部發(fā)放給農(nóng)戶, 支付主體與管理主體均為中央政府。最后, 提出應(yīng)積極建立健全耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償相關(guān)制度和政策, 提高實(shí)際耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn); 應(yīng)組建實(shí)施耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)慕M織機(jī)構(gòu), 加強(qiáng)耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償資金籌集、使用及管理; 加大耕地保護(hù)宣傳等建議。

耕地保護(hù); 經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度; 糧食主產(chǎn)區(qū); 補(bǔ)償機(jī)制

糧食安全事關(guān)我國國計(jì)民生和社會(huì)穩(wěn)定。糧食主產(chǎn)區(qū)是實(shí)現(xiàn)糧食安全的主要載體。當(dāng)前, 我國13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量占全國總產(chǎn)量的75%以上, 特別是黑、吉、遼、蒙、冀、魯和豫7個(gè)省的糧食產(chǎn)量占全國總產(chǎn)量約五成[1]。但糧食主產(chǎn)區(qū)面臨著財(cái)力有限, 對糧農(nóng)補(bǔ)貼力度不夠, 涉農(nóng)配套資金負(fù)擔(dān)大, 地方財(cái)政不堪重負(fù), 承擔(dān)的扶農(nóng)、護(hù)糧義務(wù)與經(jīng)濟(jì)總量不相稱等問題日益突出[2]。新形勢下, 要實(shí)現(xiàn)糧食安全, 糧食主產(chǎn)區(qū)的耕地保護(hù)就顯得尤為重要。當(dāng)前, 盡管我國各級(jí)政府高度重視耕地保護(hù), 已經(jīng)制定并執(zhí)行了世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度, 但由于長期以來我國耕地保護(hù)政策重約束輕激勵(lì)[3], 造成耕地資源配置失靈[4], 其中作為耕地直接保護(hù)主體的農(nóng)戶自身利益被忽視[5], 加之農(nóng)業(yè)收益比較低, 農(nóng)戶收入結(jié)構(gòu)非農(nóng)化現(xiàn)象突出, 使得農(nóng)戶缺乏保護(hù)耕地的內(nèi)在動(dòng)力[6], 出現(xiàn)棄耕和粗放利用耕地的現(xiàn)象[7], 致使耕地保護(hù)工作效果并不顯著[8]。2017年1號(hào)文件指出, “完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制, 穩(wěn)定產(chǎn)量大縣獎(jiǎng)勵(lì)政策”及“嚴(yán)守耕地紅線, 保護(hù)優(yōu)化糧食產(chǎn)能。全面落實(shí)永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)政策措施, 實(shí)施耕地質(zhì)量保護(hù)和提升行動(dòng)。”可見, 在糧食主產(chǎn)區(qū)如何運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段, 調(diào)整耕地保護(hù)過程中的經(jīng)濟(jì)關(guān)系, 建立健全耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度, 將耕地保護(hù)的外部效應(yīng)內(nèi)部化, 以調(diào)動(dòng)耕地保護(hù)主體的內(nèi)在積極性, 是當(dāng)前提升糧食主產(chǎn)區(qū)地位, 切實(shí)實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的必然選擇。

當(dāng)前, 國內(nèi)外學(xué)者對如何建立耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度做了大量研究, 主要集中在3個(gè)方面: 一是對耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償模式的研究, 如朱新華等[9]、周小平等[10]、牛海鵬[11]、趙凱[6]、余亮亮等[12]的研究都為構(gòu)建全國耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償模式提供了理論參考; 二是對實(shí)施耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測算, 如任平等[13]、陳秧分等[14]、王利敏等[15]、陳艷蕊等[16]、牛海鵬等[17]的研究; 三是對典型地區(qū)耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償實(shí)踐的案例分析, 如盧艷霞等[18]對四川省成都市、廣東省佛山市、浙江省慈溪市等典型地區(qū)的耕地保護(hù)實(shí)踐進(jìn)行對比分析, 朱蘭蘭等[19]選擇已試行耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償區(qū)與尚未實(shí)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)母乇Ｗo(hù)區(qū)域6個(gè)典型區(qū)域進(jìn)行了實(shí)證分析。但案例分析局限于地方特色, 普適性較差。可見, 現(xiàn)有研究從農(nóng)戶意愿表達(dá)的視角來構(gòu)建耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度的研究相對不足。農(nóng)戶是實(shí)施耕地保護(hù)的直接主體, 其對耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償周期、補(bǔ)償資金發(fā)放方式等關(guān)鍵要素的認(rèn)知在構(gòu)建我國耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度具有重要作用。2016年6月12日, 河南省財(cái)政廳與農(nóng)業(yè)廳聯(lián)合印發(fā)了《河南省2016年耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼工作實(shí)施方案》。該方案將農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼及農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等3項(xiàng)補(bǔ)貼合并為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”, 其政策目標(biāo)調(diào)整為支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營?？h級(jí)行政區(qū)域內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn), 調(diào)研區(qū)域耕地地力補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為1 515元?hm-2?a-1?；诖? 本文從農(nóng)戶視角出發(fā), 以河南滑縣作為糧食主產(chǎn)區(qū)的典型代表, 運(yùn)用473份農(nóng)戶調(diào)研數(shù)據(jù), 對實(shí)施耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償必要性、補(bǔ)償依據(jù)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償周期、補(bǔ)償資金發(fā)放方式、受償主體、支付主體和資金管理主體等關(guān)鍵要素進(jìn)行詳細(xì)分析, 并提出完善我國耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度的建議, 以期能夠促進(jìn)土地收益在糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)間的利益分配及調(diào)整, 協(xié)調(diào)區(qū)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展, 構(gòu)建我國耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制。

1 研究區(qū)域、數(shù)據(jù)來源和樣本特征

1.1 研究區(qū)域

河南省是我國的第二個(gè)產(chǎn)糧大省。2016年, 河南省糧食產(chǎn)量為5 946.6萬t, 占全國糧食總產(chǎn)量的9.65%?；h位于河南省東北部, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較好, 是河南省第一產(chǎn)糧大縣, 素有“豫北糧倉”美譽(yù), 是全國唯一的“十二連冠”糧食生產(chǎn)先進(jìn)縣。2015年糧食種植面積1.886×105hm2, 平均單產(chǎn)523.96 kg, 總產(chǎn)1.482×109kg, 總產(chǎn)連續(xù)24年位居河南省第一位。但耕地面積逐年減少, 耕地資源保護(hù)態(tài)勢十分嚴(yán)峻。因此, 作為糧食生產(chǎn)核心區(qū), 選擇滑縣展開此次研究具有較強(qiáng)的代表性。

1.2 數(shù)據(jù)來源

本文使用的數(shù)據(jù)來源為課題組于2016年12月對滑縣的實(shí)地調(diào)研問卷。調(diào)查問卷內(nèi)容主要包括受訪者的家庭社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征、土地承包經(jīng)營情況、受訪者對耕地保護(hù)的認(rèn)知及意愿、耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償認(rèn)知及受償意愿以及問卷有效性檢驗(yàn)5部分。問卷采取隨機(jī)入戶面對面的訪談方法, 保證了較高的問卷回收率和問卷質(zhì)量。共發(fā)放問卷500份, 剔除無效問卷, 收回有效問卷473份, 有效率為94.6%, 可滿足統(tǒng)計(jì)分析需要。調(diào)研區(qū)域覆蓋滑縣白道口鎮(zhèn)、大寨鄉(xiāng)、留固鎮(zhèn)、瓦崗寨鄉(xiāng)、王莊鎮(zhèn)5個(gè)鎮(zhèn)38個(gè)行政村, 樣本分布比例依次為23.26%、20.93%、23.68%、10.78%和21.35%。調(diào)查區(qū)域樣本分布如圖1所示。此外, 在論文分析過程中, 部分河南省統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)均來自于河南省統(tǒng)計(jì)網(wǎng)。

圖1 調(diào)查區(qū)域(河南省滑縣)樣本分布圖

1.3 樣本特征

在受訪的473名農(nóng)戶中, 男性占69.77%, 年齡在40~60歲的受訪者占55.18%; 受訪農(nóng)戶的文化程度主要集中在小學(xué)及初中部分(75.69%), 其中初中文化程度占比達(dá)47.15%; 家庭人口在4~6人之間的家庭占到受訪家庭的46.72%; 農(nóng)業(yè)勞動(dòng)人口數(shù)在2人及以下的農(nóng)戶有293人, 占比為61.95%; 家庭實(shí)際經(jīng)營耕地面積在0.4 hm2及以上的占到52.43%; 只從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶有347戶, 占73.36%。對樣本農(nóng)戶的描述性統(tǒng)計(jì)見表1。

表1 調(diào)研區(qū)域農(nóng)戶基本情況特征

2 農(nóng)戶對耕地保護(hù)及其經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)知

2.1 農(nóng)戶對耕地資源保護(hù)的認(rèn)知

1)農(nóng)戶對耕地資源變化及對其生活影響的判斷。近年來, 我國城鎮(zhèn)化與工業(yè)化發(fā)展過程中, 由于城鎮(zhèn)建設(shè)用地占用、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)退耕等原因, 耕地資源呈現(xiàn)持續(xù)減少的態(tài)勢, 耕地質(zhì)量有所下降, 加劇了我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人口增長與耕地資源保護(hù)之間的矛盾[20]。此處, 主要從耕地?cái)?shù)量變化和質(zhì)量變化兩個(gè)方面分析。

在耕地?cái)?shù)量方面, 有208位受訪者認(rèn)為近幾年本地區(qū)耕地?cái)?shù)量有所減少, 占43.97%; 252人認(rèn)為無明顯變化, 占53.28%; 只有13人認(rèn)為有所增加, 占2.75%(表2)?？梢? 調(diào)研區(qū)域耕地資源數(shù)量緊張, 耕地保護(hù)的形勢十分嚴(yán)峻。

表2 農(nóng)戶對調(diào)研區(qū)域耕地資源現(xiàn)狀的認(rèn)知情況

在耕地?cái)?shù)量變化對其生活及其后代生活的影響方面, 使用“您覺得耕地?cái)?shù)量變化對您現(xiàn)在生活質(zhì)量的影響程度？(滿分100分)”、“您覺得耕地?cái)?shù)量變化直接或者間接對您后代生活質(zhì)量的影響程度？(滿分100分)”來衡量。對于前者, 50.74%的受訪者認(rèn)為耕地面積變化對農(nóng)戶現(xiàn)在的生活造成較大影響(評(píng)分>60), 13.74%的農(nóng)戶認(rèn)為沒有影響。歸其原因, 受訪農(nóng)戶表示農(nóng)業(yè)比較收益較少, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已不再是其主要收入來源。對于后者, 61.31%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為有較大影響, 8.46%的農(nóng)戶認(rèn)為沒有影響(表3)。究其原因, 農(nóng)戶認(rèn)為后代不會(huì)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不會(huì)成為其后代生活的主要收入來源; 隨著技術(shù)的進(jìn)步, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率及糧食單產(chǎn)的提高可以彌補(bǔ)耕地面積減少導(dǎo)致的糧食供需缺口; 當(dāng)前國際大市場的建立, 糧食需求可以通過從國際市場進(jìn)口得到滿足?？梢? 糧食主產(chǎn)區(qū)大多數(shù)農(nóng)戶已經(jīng)認(rèn)識(shí)到耕地減少會(huì)對其及后代的生活質(zhì)量造成影響。

表3 調(diào)研區(qū)域農(nóng)戶對耕地保護(hù)認(rèn)知情況

在耕地質(zhì)量方面, 有169戶農(nóng)戶認(rèn)為有所增加, 占比為35.73%; 有22位受訪者認(rèn)為耕地質(zhì)量下降, 占比為4.65%; 282位農(nóng)戶認(rèn)為近幾年耕地質(zhì)量并無明顯變化, 占比為59.62%(表2)。在調(diào)研中, 農(nóng)戶一方面反映化肥、農(nóng)藥普遍存在大量使用的問題, 比較擔(dān)憂后續(xù)耕地生產(chǎn)潛力問題(表4); 另一方面, 近年來我國政府實(shí)施了大規(guī)模的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程, 不斷完善耕地渠系和水利設(shè)施, 對耕地質(zhì)量的提升起到了積極的作用。

2)對耕地資源破壞程度及其成因。在473位受訪農(nóng)戶中, 認(rèn)識(shí)到保護(hù)耕地資源重要性的農(nóng)戶(評(píng)分>60)占比高達(dá)95.56%, 認(rèn)為當(dāng)前耕地資源破壞較為嚴(yán)重(評(píng)分>60)的農(nóng)戶占比僅為7.61%(表3), 這表明大多數(shù)農(nóng)戶對保護(hù)耕地資源認(rèn)知程度較高, 且調(diào)研區(qū)域耕地資源破壞程度并不嚴(yán)重。針對耕地資源被破壞的原因, 排在首位的是“化肥、農(nóng)藥過量使用”, 占比達(dá)28.04%; 其次是工業(yè)污染、生活垃圾排放嚴(yán)重, 其他原因占比較小(表4)。此外, 耕地資源不能得到很好的保護(hù), 遭到破壞的原因還有種糧收益低, 人均耕地面積較少, 保護(hù)耕地的積極性較低、私人強(qiáng)占、修路占地等, 這表明解決耕地保護(hù)問題的關(guān)鍵是要處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展及耕地保護(hù)的關(guān)系。

表4 農(nóng)戶對調(diào)研區(qū)域耕地保護(hù)面臨的主要問題的認(rèn)識(shí)

3)農(nóng)戶參與耕地保護(hù)行動(dòng)的意愿。在473位受訪農(nóng)戶中, 有376人具有較強(qiáng)的耕地保護(hù)參與意愿(意愿評(píng)分?(80, 100]), 占比達(dá)79.49%, 表明農(nóng)戶對耕地的保護(hù)意識(shí)很強(qiáng), 較牛海鵬等[21]根據(jù)2009年調(diào)研數(shù)據(jù)的分析結(jié)果降低了2.08個(gè)百分點(diǎn), 這一方面是由于研究區(qū)域的差異, 另一方面是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展, 農(nóng)戶非農(nóng)生產(chǎn)收益較高, 相應(yīng)地對耕地的保護(hù)意愿降低。

2.2 農(nóng)戶對耕地資源經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)知

1)實(shí)施耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償必要性。在473位受訪農(nóng)戶中, 表示“完全沒必要”、“有必要”及“很有必要”進(jìn)行耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)戶數(shù)分別占比3.17%、5.50%和86.89%(表5)?？梢? 大多數(shù)農(nóng)戶認(rèn)為當(dāng)前進(jìn)行耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

表5 農(nóng)戶對調(diào)研區(qū)域?qū)嵭懈乇Ｗo(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償必要性的認(rèn)知

2)對耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)牧私獬潭燃扒?。對于耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)牧私獬潭? 表示“從未聽過”的受訪農(nóng)戶占比高達(dá)85.62%, 表示了解程度“了解”及“非常了解”的受訪農(nóng)戶僅占2.74%(表6)。對于耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償相關(guān)信息的獲取, 農(nóng)戶主要依賴于網(wǎng)絡(luò)、電視新聞, 占比達(dá)到63.24%, 對于報(bào)紙、政府宣傳等途徑的依賴程度較低。這表明研究區(qū)域農(nóng)戶對耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)知程度較低, 政府及其基層組織需采取網(wǎng)絡(luò)、張貼通知、發(fā)放傳單、召開村集體大會(huì)等多元化手段, 有針對性地加大宣傳力度, 提高農(nóng)戶的維權(quán)意識(shí)及履行作為耕地保護(hù)直接保護(hù)主體的責(zé)任意識(shí)。

3 農(nóng)戶對耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償中關(guān)鍵要素的認(rèn)知分析

3.1 實(shí)施耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)

在473份調(diào)研問卷中, 選擇按耕地面積進(jìn)行補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)戶占比達(dá)67.23%, 選擇按產(chǎn)量的占比為5.07%,選擇按照農(nóng)業(yè)人口的占比26.85%, 還有0.85%的農(nóng)戶選擇按種地收入及按單位面積投入成本進(jìn)行補(bǔ)償(表7)。可見, 大部分農(nóng)戶支持按照耕地面積進(jìn)行補(bǔ)償, 比較符合當(dāng)前實(shí)際情況, 我國在成都及東莞的實(shí)踐均證明了此觀點(diǎn)。

表6 農(nóng)戶對調(diào)研區(qū)域耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償相關(guān)知識(shí)的了解程度

表7 農(nóng)戶對調(diào)研區(qū)域耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償依據(jù)的選擇

1)其他包括如種植收入、單位面積成本等。1) Others includes income of farming, cost per unit cultivated land area, and so on.

3.2 耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償周期和補(bǔ)償資金的發(fā)放方式

3.2.1 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

確定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是構(gòu)建耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的核心問題。應(yīng)答問卷共有473份, 刪除部分奇異值及不合理應(yīng)答問卷后, 共有324個(gè)有效回答, 其中選擇按耕地面積補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)戶占比為66.17%, 按照產(chǎn)量補(bǔ)償?shù)臉颖菊伎倶颖玖康?.23%, 按照農(nóng)業(yè)人口補(bǔ)償?shù)臉颖菊伎倶颖玖康?0.30%。此處根據(jù)調(diào)研結(jié)果, 主要從耕地面積視角出發(fā), 從是否考慮耕地質(zhì)量要素兩方面測算耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

河南省于2016實(shí)施了耕地保護(hù)地力補(bǔ)貼, 其補(bǔ)貼面積以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證面積為基礎(chǔ), 尚未完成確權(quán)登記頒證工作的地方以二輪承包耕地面積為基礎(chǔ), 實(shí)行排除法進(jìn)行調(diào)整, 據(jù)實(shí)核減改變耕地性質(zhì)的面積, 其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并未涉及更低等級(jí)。但在此次調(diào)研中選擇按照耕地面積進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?18個(gè)樣本中, 應(yīng)答問卷313份, 其中42位農(nóng)戶認(rèn)為應(yīng)根據(jù)耕地質(zhì)量制定不同的耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn), 其余262位受訪農(nóng)戶認(rèn)為不需按照耕地等級(jí)進(jìn)行補(bǔ)償。將農(nóng)戶期望的耕地補(bǔ)償金額劃分為(0, 500)元、(500, 1 000)元和1 000元以上, 以3組數(shù)據(jù)的組中值為標(biāo)準(zhǔn), 以問卷份額為權(quán)重, 進(jìn)行加權(quán)平均, 得出農(nóng)戶期望的耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。分等補(bǔ)償情況下, 依據(jù)調(diào)研區(qū)域小麥單產(chǎn)進(jìn)行劃分, 低、中、高等地的小麥產(chǎn)量分別為[0, 1 500] kg?hm-2、(1 500, 7 500) kg?hm-2和7 500 kg?hm-2以上。經(jīng)測算, 高、中、低等地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分別為5 446.43元?hm-2?a-1、4 910.71 元?hm-2?a-1、4 481.71元?hm-2?a-1。不同等地之間差別較小原因在于河南省耕地等級(jí)差別較小。河南省無優(yōu)等地及低等地, 高等地為6 407.4 khm2, 占比為79.29%, 中等地為1 673.8 khm2, 占比為20.71%[22]。不分等情況下, 耕地保護(hù)補(bǔ)償金額為5 209.92元?hm-2?a-1。這與現(xiàn)有試點(diǎn)地區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較為吻合, 如廣東省佛山市補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為3 000~7 500元?hm-2?a-1, 江蘇省蘇州市補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為6 000元?hm-2?a-1[18], 該測算標(biāo)準(zhǔn)具有一定的合理性。河南省耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測算標(biāo)準(zhǔn)略低原因在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差異以及制定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)間差異, 2015年河南省人均GDP為39 123元?人-1, 廣東省為67 503元?人-1, 是河南省的1.73倍, 江蘇省為87 995元?人-1, 是河南省的2.25倍。

3.2.2 補(bǔ)償周期及補(bǔ)償資金發(fā)放方式

關(guān)于耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償周期, 選擇“分年補(bǔ)償”的農(nóng)戶最多, 占比43.13%; 選擇“按季度補(bǔ)償”的農(nóng)戶占比39.96%, 支持“按月發(fā)放”的農(nóng)戶占比14.16%, 2.75%的農(nóng)戶選擇了“其他”, 認(rèn)為可按茬發(fā)放, 或者按半年發(fā)放(表8)?？梢? 大部分農(nóng)戶期望耕地保護(hù)補(bǔ)償金按年發(fā)放。

關(guān)于耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償分配形式, 在473份問卷中, 95.56%的農(nóng)戶認(rèn)為應(yīng)全部發(fā)放給農(nóng)戶; 2.96%的農(nóng)戶認(rèn)為應(yīng)按一定比例在農(nóng)戶與村集體之間進(jìn)行分配, 村集體占比在22.27%左右, 主要用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施及公共設(shè)施建設(shè), 也可用于創(chuàng)辦企業(yè), 帶動(dòng)農(nóng)民就業(yè), 增加農(nóng)民收入; 僅有0.85%的農(nóng)戶認(rèn)為應(yīng)按一定比例在農(nóng)戶、村集體及地方政府進(jìn)行分配, 村集體與地方政府占比均為18.33%, 其中村集體所分配資金用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 地方政府所分配資金用于購置保險(xiǎn)(表8)。可見, 農(nóng)戶選擇全部發(fā)放給農(nóng)戶的分配方式, 既具有實(shí)際可操作性, 又能最大限度地利用該項(xiàng)資金, 避免被挪用、占用, 提高資金運(yùn)行效率, 增強(qiáng)耕地保護(hù)補(bǔ)償金的時(shí)效性, 充分發(fā)揮保護(hù)耕地的作用。

表8 農(nóng)戶對調(diào)研區(qū)域耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償周期及分配方式的選擇

3.3 耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償主體

3.3.1 受償主體

科學(xué)界定耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w、給付主體, 影響耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度建立的構(gòu)建[23]。受償主體為耕地外部性的輸出者。在473份調(diào)研問卷中, 94.95%的受訪者選擇將經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償發(fā)放給農(nóng)戶, 作為耕地保護(hù)的直接主體, 在耕地上投入勞動(dòng)、資金等生產(chǎn)要素, 卻只能獲取耕地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值, 而耕地作為弱生態(tài)功能體所提供的生態(tài)價(jià)值及社會(huì)價(jià)值并未計(jì)算在內(nèi), 因此, 可將具有外部性供體特征的農(nóng)戶界定為耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)慕邮苤黧w[21]。選擇地方政府及村集體的農(nóng)戶占比分別為0.81%和3.64%(表9)。在現(xiàn)行耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度環(huán)境下, 對于補(bǔ)償資金的支付方式, 調(diào)研中農(nóng)戶更傾向于通過已有一卡通賬戶將補(bǔ)償金全部發(fā)放到農(nóng)戶自身, 其原因: ①可提高資金使用的靈活性。農(nóng)戶可自由支配補(bǔ)償金, 有針對性有目的分步驟地增加自家承包地的土壤肥力。②可提高資金使用效率。與農(nóng)戶相比, 其他主體由于缺乏制度約束或目標(biāo)不一致, 他們會(huì)采取能夠使得各自效用函數(shù)最大化的最優(yōu)行動(dòng)[15], 這可能對耕地保護(hù)起到阻礙作用。③直接發(fā)放到農(nóng)戶手中, 可保證補(bǔ)貼的時(shí)效性基本能夠滿足生產(chǎn)需要, 盡最大可能保證補(bǔ)償金發(fā)揮到最大效用。這與牛海鵬等[21]研究結(jié)果相符。

對于在流轉(zhuǎn)期內(nèi)的已流轉(zhuǎn)耕地的補(bǔ)償資金發(fā)放主體問題, 225人選擇發(fā)放給原承包方, 占比達(dá)47.57%, 有49.89%的農(nóng)戶選擇發(fā)放給耕地實(shí)際經(jīng)營者(表9)。在實(shí)際的農(nóng)地流轉(zhuǎn)活動(dòng)中, 耕地保護(hù)工作實(shí)際上主要是由耕地實(shí)際經(jīng)營者完成, 承包耕地農(nóng)戶只是對其耕地監(jiān)管和經(jīng)營者是否按照原有合同來執(zhí)行。因此, 流轉(zhuǎn)后的耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償資金應(yīng)發(fā)放給耕地實(shí)際經(jīng)營者。

3.3.2 給付主體

耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償給付主體為耕地外部性的接受者。在473份問卷中, 45.62%的農(nóng)戶選擇由中央政府支付耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金, 28.21%的農(nóng)戶選擇由各級(jí)地方政府來支付，13.03%的農(nóng)戶選擇由占用耕地者支付, 8.86%的農(nóng)戶選擇了城市居民(表9)。這與現(xiàn)有研究存在一致性, 如趙凱[6]認(rèn)為糧食生產(chǎn)赤字區(qū)、城市居民以及國家都應(yīng)給予資金支持; 牛海鵬等[21]認(rèn)為區(qū)內(nèi)、區(qū)際給付主體分別為城鎮(zhèn)居民與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。同樣根據(jù)外部性原理, 耕地占用者將耕地轉(zhuǎn)為他用, 占用了耕地的全部價(jià)值, 故耕地占用者也應(yīng)為給付主體。

3.3.3 管理主體

耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償資金管理主體, 對資金的籌集與分配進(jìn)行統(tǒng)籌安排。60.25%的農(nóng)戶認(rèn)為應(yīng)由中央政府管理, 32.14%的農(nóng)戶認(rèn)為應(yīng)由地方政府管理, 僅有1.06%的農(nóng)戶選擇了村集體, 3.38%的農(nóng)戶選擇了村民小組, 3.17%的農(nóng)戶選擇了“其他”(表9)。選擇村集體及農(nóng)戶小組的農(nóng)戶所占比重較少, 原因是村集體等村民自治組織具有“三重”代理特征, 大部分村民認(rèn)為, 村集體是為其自身或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府謀取利益而忽視或者損害村民利益, 不信任村集體組織[24]。這與成都高度依賴于村鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層組織干部的組織、宣傳等工作的實(shí)踐不符[25]。但相關(guān)學(xué)者及調(diào)研區(qū)域農(nóng)戶都認(rèn)為, 村集體難以自覺成為耕地保護(hù)主體[23]?？紤]到資金管理的可信度及運(yùn)行的高效, 中央政府應(yīng)承擔(dān)起資金管理主體的責(zé)任。

4 結(jié)論、討論與建議

建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革中的重大舉措。糧食主產(chǎn)區(qū)是實(shí)現(xiàn)糧食安全的重要載體。糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)戶既是實(shí)施耕地保護(hù)的最主要主體, 也是實(shí)現(xiàn)我國糧食安全的微觀支撐單元。因此, 基于糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)戶認(rèn)知視角研究我國建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵要素對于我國實(shí)施耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。基于河南省滑縣473份調(diào)研農(nóng)戶數(shù)據(jù), 本文通過對糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)戶關(guān)于耕地資源保護(hù)現(xiàn)狀及建立耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度各關(guān)鍵要素的認(rèn)知進(jìn)行了研究, 對各要素進(jìn)行界定, 在提高耕地利用經(jīng)營主體(農(nóng)戶)的保護(hù)耕地積極性的同時(shí), 為耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建提供支撐。研究結(jié)論表明, 1)糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)戶已經(jīng)認(rèn)識(shí)到耕地資源的重要性, 耕地資源短缺的嚴(yán)重性及保護(hù)耕地的迫切性。大多數(shù)農(nóng)戶認(rèn)為對耕地破壞最為嚴(yán)重的是化肥、農(nóng)藥的過量使用。2)大部分農(nóng)戶有較強(qiáng)的意愿進(jìn)行耕地保護(hù), 且86.89%的受訪者認(rèn)為非常有必要進(jìn)行耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償, 但農(nóng)戶獲取信息的渠道較為單一, 對耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)知程度較低。3)耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償受償主體及給付主體的確定是耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行的首要問題。94.95%的受訪者選擇了農(nóng)戶作為耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償接受主體; 選擇中央政府擔(dān)任耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)慕o付主體、管理主體的農(nóng)戶占比分別為45.62%、60.25%; 4)在耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)中, 多數(shù)農(nóng)戶認(rèn)為應(yīng)該以耕地面積為依據(jù), 分年度發(fā)放補(bǔ)償金。其中,分等補(bǔ)償情況下, 河南省滑縣單位面積高、中、低等地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分別為5 446.43元?hm-2?a-1、4 910.71元?hm-2?a-1、4 481.71元?hm-2?a-1; 不分等情況下, 單位面積耕地保護(hù)補(bǔ)償金額為5 209.92元?hm-2?a-1。

本文值得討論的問題有: 一是實(shí)施耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定。要強(qiáng)調(diào)在考慮農(nóng)戶意愿的基礎(chǔ)上, 要結(jié)合中央、地方財(cái)政支付能力來確定。該測算結(jié)果河南滑縣耕地地力補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)1 515元?hm-2?a-1相比較大, 一方面耕地地力補(bǔ)貼只是將原來3種補(bǔ)貼的綜合加總, 實(shí)施上并不是耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償, 并未考慮耕地資源綜合價(jià)值; 另一方面受到地方財(cái)力的限制。河南省耕地地力補(bǔ)貼資金來源于中央財(cái)政, 并未實(shí)現(xiàn)資金來源多元化。加之耕地面積數(shù)量較大, 造成較大的財(cái)政負(fù)擔(dān)?；诖? 若在考慮地方政府財(cái)政支付能力的基礎(chǔ)上進(jìn)行耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測算, 能夠使測算結(jié)果更具實(shí)際操作性。在考慮政策實(shí)行效率及文章篇幅的基礎(chǔ)上, 未詳細(xì)闡述不同農(nóng)戶類型對耕地保護(hù)機(jī)制的認(rèn)識(shí)差異及其原因。此后相關(guān)研究應(yīng)考慮不同農(nóng)戶類型的區(qū)別, 可使研究結(jié)果更加科學(xué)。二是政策制定是一個(gè)系統(tǒng)工程。政策要在充分考慮農(nóng)戶意愿基礎(chǔ)上, 考慮同期耕地保護(hù)政策、農(nóng)業(yè)補(bǔ)償政策、地方財(cái)政實(shí)力等等多方面因素來綜合制定。本文基于農(nóng)戶視角的研究結(jié)果對于建立耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制具有重要作用, 但不是全部。政策制定時(shí)需綜合考慮各方情況對本文所確定研究結(jié)果進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

表9 農(nóng)戶對調(diào)研區(qū)域的耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償資金主體的認(rèn)知

因此, 基于農(nóng)戶視角, 耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建, 應(yīng)積極建立健全耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償相關(guān)制度和政策, 地方政府應(yīng)在地方財(cái)力允許的范圍內(nèi), 應(yīng)對農(nóng)戶采用秸稈還田、深松整地、減少農(nóng)藥化肥用量、施用有機(jī)肥等耕地保護(hù)措施加大補(bǔ)貼力度, 提高耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn), 在切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)資源保護(hù), 自覺提升耕地地力的同時(shí), 進(jìn)一步調(diào)動(dòng)農(nóng)戶耕地保護(hù)積極性。應(yīng)組建實(shí)施耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)慕M織機(jī)構(gòu), 加強(qiáng)耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償資金籌集、使用及管理, 為耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償提供組織保障。此外, 應(yīng)加大耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)男麄? 使農(nóng)戶能夠全面認(rèn)識(shí)耕地資源價(jià)值, 明確耕地資源的重要性, 增強(qiáng)農(nóng)戶進(jìn)行耕地保護(hù)的主體意識(shí)及環(huán)保意識(shí), 自發(fā)自覺地保護(hù)耕地。

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Key issues of economic compensation system for cultivated land protection in main grain-producing areas based on a survey of 473 farmers*

SUN Jingjing, ZHAO Kai**, NIU Yingying

(College of Economics and Management, Northwest A&F University, Yangling 712100, China)

Economic compensation for cultivated land protection is an important measure for the implementation of farmland protection in the new period. In order to scientifically and rationally build economic compensation system for cultivated land protection, this paper analyzed the key issues of constructing cultivated land protection economic compensation system in main grain-producing areas. From farmer-willingness perspective, a questionnaire survey was conducted in Hua County of Henan Province, one of the major grain-producing counties, and the data statistically analyzed. The survey built data on the necessity for construction, compensation basis, compensation period, compensation fund assignment, acceptance and payment subjects, capital management subject, etc. Results suggested that: 1) Farmers’ cognition of cultivated land protection was high. 2) For constructing economic compensation mechanisms for cultivated land protection, farmers’ cognition was low. However, they thought that economic compensation for cultivated land protection was very necessary. 3) In terms of compensation standard, high, medium and low compensation standards were respectively 5 446.43 ￥?hm-2?a-1, 4 910.71 ￥?hm-2?a-1and 4 481.71 ￥?hm-2?a-1. The average compensation standard was 5 209.92 ￥?hm-2?a-1. 4) Compensation funds collected by central and local governments were completely distributed to farmers annually by using farmers’ individual accounts. The main body for the payment and management was the central government. 5) For recommendations, there were needs of the establishment and improvement of active economic compensation system for cultivated land protection. Actual economic compensation standard for cultivated land protection improvement could be conducted by increasing farmers’ subsidy for cultivated land protection behavior. It was necessary to set up management organization of economic compensation system of cultivated land protection in order to strengthen raising, using and managing funds for economic compensation of cultivated land protection. Finally, the publicity of cultivated land protection also should be strengthened.

Cultivated land protection; Economic compensation system; Main grain-producing area; Compensation mechanisms

Corresponding author, E-mail: zhaokai@nwafu.edu.cn

Apr. 12, 2017; accepted Jun. 8, 2017

10.13930/j.cnki.cjea.170315

F224.0

A

1671-3990(2018)01-0146-10

通信作者:趙凱, 主要研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理、區(qū)域經(jīng)濟(jì)等。E-mail: zhaokai@nwafu.edu.cn 孫晶晶, 主要研究方向?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)。E-mail: sunjj@nwafu.edu.cn

2017-04-12

2017-06-08

*This work was supported by the National Social Science Foundation of China (15XJY010), the National Key Research and Development Program of China (2016YFC0503703-03), the Humanities and Social Sciences Research and Planning Fund Project of Ministry of Education of China (13YJA630141) and the General Project of Social Science of Shaanxi Province (2014P21).

*國家社會(huì)科學(xué)基金西部項(xiàng)目(15XJY010)、國家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃(2016YFC0503703-03)、教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目(13YJA630141)和2014年陜西省社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目(2014P21)資助

孫晶晶, 趙凱, 牛影影. 構(gòu)建糧食主產(chǎn)區(qū)耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵問題——基于河南滑縣473份農(nóng)戶調(diào)研數(shù)據(jù)[J]. 中國生態(tài)農(nóng)業(yè)學(xué)報(bào), 2018, 26(1): 146-155

Sun J J, Zhao K, Niu Y Y. Key issues of economic compensation system for cultivated land protection in main grain-producing areas based on a survey of 473 farmers[J]. Chinese Journal of Eco-Agriculture, 2018, 26(1): 146-155