PPP項(xiàng)目管理存在的主要問題與建議措施

摘 要 PPP即政府和社會(huì)資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。在PPP改革實(shí)踐中，由于新發(fā)展理念貫徹還不到位，產(chǎn)生了明股實(shí)債、重建設(shè)輕運(yùn)營、績效考核不完善等問題，積累了一些隱性風(fēng)險(xiǎn)。因此，要加強(qiáng)規(guī)范意識(shí)，維護(hù)市場秩序，強(qiáng)化管理、嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)，保證PPP改革事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞 PPP 風(fēng)險(xiǎn)分配 績效考核

一、PPP項(xiàng)目管理存在的主要問題

經(jīng)過深入調(diào)查研究，DY市PPP項(xiàng)目實(shí)施中存在一定問題，主要問題如下。

（一）項(xiàng)目推廣進(jìn)度不平衡

截至2018年9月30日，從數(shù)量上看，DY市納入財(cái)政部的25個(gè)項(xiàng)目中，有市本級(jí)項(xiàng)目10個(gè)，KL區(qū)項(xiàng)目5個(gè)，DY區(qū)項(xiàng)目5個(gè)，GR縣項(xiàng)目4個(gè)，LJ縣項(xiàng)目1個(gè)，HK區(qū)無項(xiàng)目；從投資額上看，市本級(jí)投資額190多億元，占比73%，KL區(qū)和GR縣各占10%左右，DY區(qū)和LJ縣占比不足5%。市本級(jí)、各縣區(qū)在項(xiàng)目數(shù)量和投資額上不平衡。

（二）項(xiàng)目行業(yè)集中度高

DY市PPP項(xiàng)目主要集中在市政工程和交通運(yùn)輸行業(yè)。從數(shù)量上看，市政工程行業(yè)項(xiàng)目11個(gè)，占比44%，交通運(yùn)輸行業(yè)項(xiàng)目5個(gè)，占比20%；從投資額上看，市政工程行業(yè)項(xiàng)目總投資額31億元，占比12%，交通運(yùn)輸行業(yè)項(xiàng)目總投資額146億元，占比56%。

（三）民營資本參與程度較低

DY市落地簽約13個(gè)項(xiàng)目，其中民營資本方參與6個(gè)，民營資本參與率為46%，低于全省民營資本參與率53.1%。民營資本參與的PPP項(xiàng)目全部為縣區(qū)項(xiàng)目，市本級(jí)項(xiàng)目無民營資本參與。

（四）部分項(xiàng)目實(shí)施不規(guī)范

該問題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。第一，參與主體方面。部分項(xiàng)目缺少政府對(duì)實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)書和規(guī)范實(shí)施承諾書，造成項(xiàng)目程序不合規(guī)。第二，推進(jìn)程序方面。存在沒有納入財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫，就進(jìn)入招標(biāo)程序的現(xiàn)象；有的沒有正式的項(xiàng)目批復(fù)，就完成了實(shí)施方案的編制工作，造成投資額前后的不一致。第三，風(fēng)險(xiǎn)分配方面。部分項(xiàng)目在風(fēng)險(xiǎn)分配上處理不當(dāng)，將本該社會(huì)資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本共同承擔(dān)，不合理擠占財(cái)政支出責(zé)任。第四，績效付費(fèi)方面。部分項(xiàng)目未在實(shí)施方案和合同中明確制定績效考核機(jī)制，并且政府付費(fèi)未與績效考核掛鉤，不為項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營情況付費(fèi)，固化財(cái)政支出責(zé)任。

（五）專業(yè)人才和專業(yè)化機(jī)構(gòu)缺乏

PPP項(xiàng)目周期長，涉及專業(yè)領(lǐng)域廣，政策性強(qiáng)，由于有關(guān)人員知識(shí)儲(chǔ)備不足、實(shí)操時(shí)間短等原因，其自身力量難以滿足工作需要。咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)水平參差不齊，專業(yè)水平和服務(wù)質(zhì)量都有所欠缺。

二、PPP項(xiàng)目管理存在問題的原因分析

（一）對(duì)PPP工作重視不夠

部分縣區(qū)認(rèn)為PPP程序復(fù)雜，管理要求高，采用PPP模式的主動(dòng)性不強(qiáng)，沒有跟上政策節(jié)拍；有的地方僅注重項(xiàng)目數(shù)量，沒有關(guān)注項(xiàng)目質(zhì)量，以致質(zhì)量上參差不齊。

（二）相關(guān)法律體系不完善

目前我國尚未頒布和實(shí)施專門的PPP管理法律制度，沒有清晰和完善的關(guān)于PPP模式的具體法律條文。國家部委之間多頭發(fā)文推動(dòng)PPP模式，政出多門、各行其是，給基層部門造成一定的困擾。

（三）民營企業(yè)參與項(xiàng)目存在限制因素

有些PPP項(xiàng)目的投資規(guī)模比較大，實(shí)施機(jī)構(gòu)在招標(biāo)時(shí)設(shè)置的門檻較高，從而限制了一大批中小民營企業(yè)的參與。且民營企業(yè)融資成本往往更高，周期更長，很難與央企、國企競爭。

（四）項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不充分

在前期工作中存在相關(guān)土地、環(huán)評(píng)、規(guī)劃等手續(xù)不齊全的現(xiàn)象，在實(shí)施方案和合同中沒有績效考核內(nèi)容，或?qū)冃Э己藘?nèi)容規(guī)定不細(xì)致。

三、加強(qiáng)PPP項(xiàng)目管理的建議和措施

（一）加強(qiáng)認(rèn)識(shí)，加深對(duì)PPP的理解

PPP是一項(xiàng)系統(tǒng)性改革，是公共服務(wù)供給新引擎的體制機(jī)制創(chuàng)新，需要在發(fā)展中規(guī)范，在規(guī)范中發(fā)展。PPP是一個(gè)財(cái)政問題，PPP的全生命周期管理是財(cái)政各方面內(nèi)在職能的深度整合，財(cái)政預(yù)算管理、采購管理、預(yù)算績效和執(zhí)行、資產(chǎn)管理可以貫穿PPP項(xiàng)目的每一個(gè)環(huán)節(jié)。

（二）嚴(yán)守底線，狠抓規(guī)范管理

嚴(yán)把PPP模式的適用范圍和邊界，防止將商業(yè)項(xiàng)目和純工程項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目進(jìn)行融資，堅(jiān)決剔除不規(guī)范項(xiàng)目。規(guī)范項(xiàng)目開發(fā)，不觸底線、不碰紅線。創(chuàng)新管理方式，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全生命周期的動(dòng)態(tài)管理。

（三）細(xì)化措施，嚴(yán)格風(fēng)險(xiǎn)控制

科學(xué)制定項(xiàng)目實(shí)施方案，把好物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證關(guān)，抓好公開公平采購，防止歧視和壟斷；提升項(xiàng)目的可融性，降低融資成本；完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，防止風(fēng)險(xiǎn)不合理轉(zhuǎn)移；加強(qiáng)財(cái)政支出責(zé)任監(jiān)測，嚴(yán)守財(cái)政支出10%的“紅線”；加強(qiáng)部門監(jiān)管協(xié)同聯(lián)控，預(yù)防金融財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；推進(jìn)信息對(duì)稱管理，加強(qiáng)透明度建設(shè)。

（四）嚴(yán)格考核，強(qiáng)化激勵(lì)約束機(jī)制

強(qiáng)化項(xiàng)目產(chǎn)出績效對(duì)社會(huì)資本回報(bào)的激勵(lì)約束機(jī)制，建立與PPP項(xiàng)目匹配、合理且可量化執(zhí)行的績效考核制度，激發(fā)、鼓勵(lì)社會(huì)資本提升運(yùn)營水平，將財(cái)政預(yù)算資金由補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)檠a(bǔ)項(xiàng)目運(yùn)營。

（五）加強(qiáng)學(xué)習(xí)，不斷提升業(yè)務(wù)能力

進(jìn)一步加大PPP學(xué)習(xí)培訓(xùn)力度，及時(shí)了解、掌握PPP發(fā)展的前沿動(dòng)態(tài)和最新知識(shí)，提升人員的實(shí)際操作能力和工作水平。

（作者單位為東營市財(cái)政局）

[作者簡介：唐好軍（1973—），男，山東菏澤人，工程碩士，高級(jí)會(huì)計(jì)師，東營市財(cái)政局政府和社會(huì)資本合作管理中心主任，研究方向：財(cái)務(wù)管理，預(yù)算評(píng)審，政府和社會(huì)資本管理。]

參考文獻(xiàn)

[1] 張玉鵬. PPP法律政策與操作規(guī)范使用手冊[M].知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2016.

[2] 王寶華.政府與社會(huì)資本合作（PPP）財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管問題研究[J].新經(jīng)濟(jì)，2016（18）.

[3] 詹麗萍.基層地方政府實(shí)施PPP項(xiàng)目存在的問題與建議[J].上海金融，2016（4）.