環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險的誘因：基于立法的解讀

【摘 要】 近年來，環(huán)境行政執(zhí)法風(fēng)險問題嚴重，文章從立法的角度，結(jié)合我國立法及執(zhí)法實踐，對環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險的制度誘因如立法體系及其適用的問題、法律制度自身的問題、制度所確立的執(zhí)法體制機制問題以及法律責(zé)任問題等方面逐一做了分析，有助于消除環(huán)境行政執(zhí)法風(fēng)險，實現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法的公平正義。

【關(guān)鍵詞】 環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險;誘因;立法;制度

一、問題的提出

近年來，從全國檢察機關(guān)追訴職務(wù)犯罪的情況來看，環(huán)境領(lǐng)域的瀆職侵權(quán)犯罪數(shù)量呈現(xiàn)逐年上升的態(tài)勢。環(huán)境行政執(zhí)法風(fēng)險得以產(chǎn)生。環(huán)境行政執(zhí)法風(fēng)險問題的日趨嚴重，引發(fā)了理論界和實務(wù)界對其誘因的考察。目前，針對執(zhí)法風(fēng)險的誘發(fā)因素的研究，因制度自身而引發(fā)的風(fēng)險問題，往往被忽視，而這恰恰是實踐中環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險的重要誘因之一。就理論研究現(xiàn)狀來看，因制度內(nèi)的因素導(dǎo)致執(zhí)法風(fēng)險的研究，尚不多見，由此，從立法角度，結(jié)合我國立法及執(zhí)法實踐，對環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險的制度誘因進行逐一分析，以便做出制度上的回應(yīng)及反思，即本研究的意義所在。

二、有法難依

環(huán)境法律規(guī)范制定和修訂呈現(xiàn)高頻率，加之未適時進行法律清理，執(zhí)法時容易因法律適用問題造成困擾，從而導(dǎo)致執(zhí)法風(fēng)險。近年來，我國日益嚴峻的環(huán)境問題，不斷提高的公民環(huán)境生態(tài)意識，以及日漸推進的生態(tài)文明建設(shè)，這些都成為環(huán)境保護立法的歷史機緣，環(huán)境保護相關(guān)法律規(guī)范層出不窮。積極的立法雖反映了環(huán)境法治的進步，但高頻的立法使得環(huán)境法律體系愈加龐大復(fù)雜，單就繁雜的新舊法律效力、一般法和特別法以及不同位階的法律適用問題，已十分考驗執(zhí)法者適用法律的能力。行政執(zhí)法時法律適用不當，行政主體將承擔(dān)為此造成的不利法律后果，同時還可能導(dǎo)致環(huán)境行政主管部門公信力下降?？梢姼哳l的立法導(dǎo)致“有法難依”，從而使環(huán)境行政執(zhí)法陷入困境和公信力下降的雙重風(fēng)險

三、執(zhí)法依據(jù)的缺位和過于原則

鑒于“宜粗不宜細”的立法思路，法律規(guī)范的高原則性和低操作性給執(zhí)法帶來障礙，誘發(fā)執(zhí)法風(fēng)險。長期以來，我國在環(huán)境立法上秉持了“宜粗不宜細”的立法理念，這一理念的形成有其特定的歷史環(huán)境和現(xiàn)實國情。1972年6月我國首次派團出席了聯(lián)合國人類環(huán)境會議，此次會議促成了中國政府對環(huán)境問題的關(guān)注，在意識到環(huán)境問題的嚴峻性以及立法的嚴重缺失后，加快立法速度，盡量填補立法空白成為決策者的最佳選擇。同時，考慮到我國各地經(jīng)濟社會發(fā)展不均衡，環(huán)境問題表現(xiàn)形式差異大，法律制度不宜一刀切，應(yīng)盡量原則一些，賦予地方一定的自由裁量空間。

另外，我國人大立法受限于政府體制，立法妥協(xié)于行政，而行政機關(guān)之間又互不相讓，相互博弈的結(jié)果便是，虛無化、原則化的條款，以賦予各方足夠的解釋空間來維護自身利益。作為環(huán)境行政執(zhí)法依據(jù)的法律規(guī)范過于抽象和模糊，缺乏可操作性，使執(zhí)法者不能、不愿、不敢執(zhí)行，往往失之于軟、失之于寬、失之于泛，法律成為一紙空文;與此對應(yīng)，過于原則的法律規(guī)范還擴大了執(zhí)法者的自由裁量權(quán)，滋生了選擇性執(zhí)法和差異性執(zhí)法，加重了同事不同規(guī)、同案不同處理的現(xiàn)象，破壞了社會的公平正義。

法律空白不僅帶來執(zhí)法空白，還容易引發(fā)執(zhí)法風(fēng)險。因為缺少法律的規(guī)定，處理案件會采用其他的方式，如有些案件是按照執(zhí)法者個人的意思裁判，每一案件都會有自己的裁判結(jié)果，這樣的裁判方式會造成權(quán)力的濫用，有利益的競相執(zhí)法，沒有利益的推諉扯皮、置之不理。

四、現(xiàn)有立法體制障礙

行政立法主體各自為政，閉門立法容易催生執(zhí)法風(fēng)險。在我國，政府及相關(guān)行政主管部門在環(huán)境立法方面起著舉足輕重的作用。一方面，環(huán)境保護法律的起草工作經(jīng)授權(quán)由相關(guān)行政主管部門完成;另一方面，大量行政規(guī)章由政府及相關(guān)行政主管部門制定并頒布。授權(quán)行政主管部門擬制草案的做法，造成立法行為各自為陣，立法工作成為政府部門間利益博弈的“主戰(zhàn)場”，涉及環(huán)境保護的部門眾多，各部門閉門立法將帶來部門權(quán)力擅自擴張、無問責(zé)規(guī)定和職責(zé)虛無化、漠視關(guān)聯(lián)部門和公眾的利益、行政強權(quán)化和司法救濟簡單化。倘若法律制度從源頭起便不具有廣泛代表性，成為小團體維護或?qū)崿F(xiàn)自身權(quán)益的工具，那么即便是合法的環(huán)境執(zhí)法行為也將因“惡法”之治而帶來執(zhí)法風(fēng)險。由于執(zhí)法依據(jù)的合法性，這種執(zhí)法風(fēng)險并不反映為執(zhí)法人員承擔(dān)不利的法律和政治后果，但因它本身具有的社會危害性可能激起行政相對人的不滿和反抗，導(dǎo)致執(zhí)法者人身危險和政府公信力的下降。

五、體制職能缺乏協(xié)調(diào)

根據(jù)我國環(huán)境與資源保護法律的規(guī)定，中央和地方政府設(shè)置的其他行政機關(guān)也依法在職權(quán)范圍內(nèi)享有一定的環(huán)保監(jiān)督管理權(quán)。按照環(huán)境問題來源和政府機構(gòu)職權(quán)等的不同，可以將它們分為環(huán)境污染防治分工負責(zé)機關(guān)和自然環(huán)保分工負責(zé)機關(guān)兩大類。另外，在政府設(shè)置的宏觀調(diào)控、專業(yè)經(jīng)濟管理機構(gòu)中也有許多涉及環(huán)保工作。在我國，政府部門中涉及環(huán)保事務(wù)的行政機關(guān)還有很多，它們職能的特點是對社會和經(jīng)濟發(fā)展實行綜合平衡和宏觀調(diào)控。“龍多不治水，”多個部門各自為政，人員和資金分散，環(huán)保工作效果的考核機制分散，導(dǎo)致環(huán)保這一系統(tǒng)性很強的領(lǐng)域被人為地割裂開來，大大影響了環(huán)保執(zhí)法的效果。

我國當前環(huán)境行政職能交叉、缺乏協(xié)調(diào)的行政執(zhí)法體制，使得環(huán)保部門及其他有環(huán)境管理權(quán)的部門采用部門利益最大化的執(zhí)法方式，執(zhí)法不作為、亂作為，往往激化矛盾，造成污染和破壞態(tài)勢的擴大，甚至激化群體事件，使得環(huán)保系統(tǒng)承擔(dān)監(jiān)管失職、貪污瀆職的風(fēng)險。

六、行政主體環(huán)境法律責(zé)任形式單一

行政主體環(huán)境法律責(zé)任的形式單一，即承擔(dān)環(huán)境法律責(zé)任的主體單一。首先，這種單一表現(xiàn)在一律是由環(huán)境保護監(jiān)管人員或者其他有關(guān)行政機關(guān)工作人員承擔(dān)相關(guān)法律責(zé)任，而作為監(jiān)管者的行政機關(guān)整體沒有任何承擔(dān)法律責(zé)任的方式。這無疑是不全面的，因為有時行政機關(guān)工作人員往往不是出于自己的私利，而是從整個機關(guān)的大局出發(fā)，甚至為了該區(qū)域所在公共利益考慮，因此只追究行政機關(guān)工作人員個人的法律責(zé)任有時不僅起不到環(huán)境保護監(jiān)管不力的作用，而且反而會成為相關(guān)責(zé)任主體犧牲個別工作人員，從而逃脫法律責(zé)任的有效方法。其次，這種單一表現(xiàn)在，我國有關(guān)環(huán)境與資源保護的單項法律在行政主體責(zé)任的設(shè)置上，過分偏重于環(huán)保部門及其他享有環(huán)境資源管理權(quán)的部門責(zé)任人的責(zé)任，對于政府及黨委主要領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任沒有規(guī)定，甚至模糊處理。而在我國的現(xiàn)有執(zhí)政體制下，很多環(huán)境違法行為本質(zhì)上不是環(huán)保部門及有關(guān)部門的自身問題，而與黨政一把手的決策領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)，一旦追究責(zé)任，環(huán)保執(zhí)法和監(jiān)管人員往往成為黨政領(lǐng)導(dǎo)的替罪羊。該問題在《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《森林法》等法律中均有體現(xiàn)。

七、結(jié)語

對于環(huán)保部門執(zhí)法人員而言，倘若全面掌握相關(guān)法律知識和執(zhí)法流程，對事實作出準確的定性和判斷，能夠準確解釋和適用法律來處理實際的問題，就可以避免風(fēng)險，然而，現(xiàn)有的制度環(huán)境帶來了潛在的執(zhí)法風(fēng)險。從立法角度來看，這些因素主要涉及立法體系及其適用的問題、法律制度自身的問題、制度所確立的執(zhí)法體制機制問題，以及法律責(zé)任問題。由此，從立法角度，直面制度自身的問題，很有必要，不僅有助于化解環(huán)保執(zhí)法人員的自身顧慮，更是公平正義的內(nèi)在要求。

【作者簡介】

李學(xué)明（1964—），河北滄縣人，河北海岳律師事務(wù)所高級合伙人兼副主任.