行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價體系研究

趙勤

【摘 要】當(dāng)前，各級行政事業(yè)單位按照內(nèi)部控制制度的要求，已初步建立內(nèi)部控制體系以及并按照內(nèi)部控制制度的要求編制內(nèi)部控制報告。但是內(nèi)部控制評價工作尚處于起步階段，缺乏相應(yīng)的評價指引制度，本文從內(nèi)部控制評價的方法、指標(biāo)以及程序等方面，探討行政事業(yè)單位評價體系的建立，推動內(nèi)部控制制度的有效實施。

【關(guān)鍵詞】內(nèi)部控制；行政事業(yè)單位；評價體系

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價體系建設(shè)的重要性

為全面推進(jìn)行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，財政部分別于2012年、2015年、2017年相繼發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》《財政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》。這些制度的推行實施，有效規(guī)范了各行政事業(yè)單位組織權(quán)力有序、高效的運(yùn)行，積極提升單位內(nèi)部治理水平，為加強(qiáng)建設(shè)廉政風(fēng)險防控機(jī)制提供了保障。

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》要求各行政事業(yè)單位對本單位內(nèi)控制度的情況進(jìn)行自我評價，出具評價報告。各級財政部門應(yīng)當(dāng)對各單位內(nèi)控制度的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，并對檢查過程中存在的問題，督促單位予以整改。但是現(xiàn)階段內(nèi)部控制評價工作尚處于起步階段，還缺乏相應(yīng)的政策指引，單位及上級主管部門、財政部門無法準(zhǔn)確合理的對內(nèi)部控制工作的有效性進(jìn)行評價。為提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理水平，本文從內(nèi)部控制評價的方法、指標(biāo)以及程序等方面，探討行政事業(yè)單位評價體系的建立，推動內(nèi)部控制制度的有效實施。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價體系建設(shè)過程中存在的難點(diǎn)

1.對內(nèi)控制度的評價缺乏指導(dǎo)政策，導(dǎo)致評價工作進(jìn)展緩慢

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的第五章為評價與監(jiān)督，條文中規(guī)定單位應(yīng)當(dāng)建立監(jiān)督制度，健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。單位設(shè)立內(nèi)審部門負(fù)責(zé)對內(nèi)控制度的建立與實施進(jìn)行檢查，并出具自評價報告。財政部門應(yīng)對單位的內(nèi)控制度情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。但是《規(guī)范》未就如何評價內(nèi)部控制制定詳細(xì)指引，導(dǎo)致各單位在實際工作中因缺乏制度規(guī)范，領(lǐng)導(dǎo)層缺乏對開展內(nèi)部控制評價工作重要性的認(rèn)識，評價監(jiān)督工作開展進(jìn)展緩慢。

2.內(nèi)部控制評價指標(biāo)設(shè)計、選取使用不科學(xué)，影響評價的有效性

內(nèi)部控制評價指標(biāo)的結(jié)果較大程度上反應(yīng)了單位內(nèi)部控制管理的水平及有效性。因此，指標(biāo)的選取對評價的結(jié)果具有重大影響，但在實際過程中，指標(biāo)的設(shè)計、選取過程中存在以下難點(diǎn)：

首先，指標(biāo)設(shè)計、選取不全面，不能準(zhǔn)確反映內(nèi)部控制的目標(biāo)。指標(biāo)的設(shè)計與選取依賴評價人員對內(nèi)部控制評價工作的理解與掌握，以及對整個內(nèi)部控制體系的熟悉程度。同時，指標(biāo)設(shè)計、評價方若無法保持獨(dú)立、客觀公正，容易導(dǎo)致指標(biāo)的選擇有利于被評價方，降低指標(biāo)的有效性。

其次，難以準(zhǔn)確賦予各指標(biāo)的權(quán)重，使得計算后得出的結(jié)果偏離實際情況。指標(biāo)選取后，如何賦予各指標(biāo)的權(quán)重也是評價過程中存在的一大難點(diǎn)。行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)千差萬別，涵蓋各個行業(yè)，在評價單位層面與業(yè)務(wù)層面的各類指標(biāo)中，權(quán)重的賦予僅靠單位設(shè)定，顯然不盡合理，不同單位對類似業(yè)務(wù)設(shè)置不同的權(quán)重，導(dǎo)致單位與單位之間的評價沒有可比性，不利于上級主管部門或財政部門對評價內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督。

最后，難以對非量化的業(yè)務(wù)進(jìn)行評價。行政事業(yè)單位具有公益性與政府性職能的特點(diǎn)，使其與企業(yè)相比缺少大量可以進(jìn)行量化的指標(biāo)。企業(yè)以盈利為目的，指標(biāo)均可以盈利、股東利益等可量化性結(jié)果進(jìn)行設(shè)置，但是行政事業(yè)單位以公益、社會效應(yīng)為目標(biāo)，存在大量不以盈利為目的性的業(yè)務(wù)，對該類業(yè)務(wù)整體效應(yīng)難以靠精確數(shù)值進(jìn)行評價，因此指標(biāo)難以設(shè)定。

3.內(nèi)部控制評價程序不完善，影響評價結(jié)果的準(zhǔn)確性

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價程序未制定規(guī)范程序，將導(dǎo)致評價機(jī)制缺乏，評價結(jié)果不能準(zhǔn)確反映內(nèi)部控制建設(shè)的有效性，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)控過程中存在的問題。行政事業(yè)單位按照內(nèi)部控制的要求成立負(fù)責(zé)相關(guān)內(nèi)控建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)小組，但是對于評價工作，部分領(lǐng)導(dǎo)小組認(rèn)為評價屬于外部監(jiān)督機(jī)制，與單位內(nèi)部控制體系的建設(shè)無關(guān)。

4.缺乏內(nèi)部控制評價后改進(jìn)措施的落實與跟蹤機(jī)制

行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制評價后，若未能及時跟進(jìn)后續(xù)改進(jìn)措施，將導(dǎo)致評價結(jié)果流于形式，不利于改善內(nèi)部控制制度，影響內(nèi)部控制目標(biāo)的實現(xiàn)。

三、完善事業(yè)單位內(nèi)部控制評價體系的措施

1.結(jié)合單位實際情況制定內(nèi)部控制評價制度

在缺乏內(nèi)部控制評價制度指引的條件下，行政事業(yè)單位可以結(jié)合各自業(yè)務(wù)特點(diǎn)，按照內(nèi)部控制的目標(biāo)與要素，制定內(nèi)部控制評價制度，建立評價體系。

首先，應(yīng)提高單位領(lǐng)導(dǎo)及各部門人員對內(nèi)部控制評價工作的認(rèn)識，內(nèi)部控制自我評價是指由單位負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)實施的，評價單位內(nèi)部控制制度的成效與不足，匯總成評價結(jié)果，出具評價報告的過程。單位通過評價過程發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制的高風(fēng)險點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)，有針對性的修補(bǔ)管控過程的漏洞，從而實現(xiàn)內(nèi)部控制的不斷完善。

其次，建立內(nèi)部控制評價體系應(yīng)貫穿于單位各項業(yè)務(wù)中，區(qū)分單位層面與業(yè)務(wù)層面不同的評價內(nèi)容。

（1）單位層面評價工作的重點(diǎn)

①內(nèi)控工作成立運(yùn)行機(jī)制的情況：重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)部控制工作負(fù)責(zé)部門是否已經(jīng)確定、是否建立內(nèi)部控制工作組織過程中的溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)動機(jī)制，確保風(fēng)險防范及內(nèi)部控制體系在組織及人員方面有充分的保障、各相關(guān)部門有效地協(xié)作。

②內(nèi)控工作決策、監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)情況：重點(diǎn)關(guān)注單位重大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的決策是否經(jīng)過集體審議；是否根據(jù)不同部門職責(zé)明確崗位分工；是否成立內(nèi)部監(jiān)督部門，制定內(nèi)部監(jiān)督程序；是否分離里不相容職務(wù)，包括決策、執(zhí)行與監(jiān)督。

③完善的內(nèi)部管理制度及制度執(zhí)行的情況：重點(diǎn)關(guān)注單位內(nèi)部管理制度是否全面覆蓋了單位的各項業(yè)務(wù)、各項制度的執(zhí)行是否按照規(guī)定，執(zhí)行是否有效；各項管理制度應(yīng)明確經(jīng)濟(jì)活動流程、崗位職責(zé)和審批權(quán)限，使單位經(jīng)濟(jì)活動有據(jù)可依、有章可循。

④內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的管理情況：重點(diǎn)關(guān)注單位對內(nèi)控關(guān)鍵職務(wù)人員的管理情況，是否建立工作人員的招聘、考核、晉升、輪崗等人事管理機(jī)制；是否制定培訓(xùn)計劃，組織開展培訓(xùn)工作。

⑤編制財務(wù)報告及提高會計信息質(zhì)量的情況：重點(diǎn)關(guān)注是否按照會計制度及準(zhǔn)則編制單位財務(wù)報告；會計信息是否能夠全面、客觀、總括反映單位的所有經(jīng)濟(jì)活動。

⑥其他情況：關(guān)注單位其他與經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險有關(guān)的制度安排和機(jī)制設(shè)計。

（2）業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制評價的重點(diǎn)

①預(yù)算管理情況：單位內(nèi)部各部門之間是否在預(yù)算編制過程中充分溝通，預(yù)算編制的方法是否科學(xué)；預(yù)算支出是否在預(yù)算批復(fù)的金額內(nèi)，是否按照項目完成進(jìn)度支付；是否存在未納入預(yù)算管理的支出；決算報告的編制是否完整、準(zhǔn)確。

②收入支出業(yè)務(wù)的管理情況：是否存在隱瞞收入的情況，是否按照收支兩條線的規(guī)定集中上繳收入；印章是否由專人保管，并且法人章和財務(wù)章是否分開保管；票據(jù)的領(lǐng)用、使用、繳銷手續(xù)是否完備并由專人進(jìn)行登記；是否按照規(guī)定流程辦理費(fèi)用報銷手續(xù)，所附的單據(jù)的真實性、合法性是否經(jīng)過審核，審批手續(xù)是否完備。

③政府采購業(yè)務(wù)的管理情況：是否將政府采購業(yè)務(wù)納入年度預(yù)算編制內(nèi)；制定政府采購計劃是否通過集體決策，并提交上級主管部門審核；是否按規(guī)定的流程組織政府采購活動；是否在政府采購活動中指定供應(yīng)商或者具有其他顯失公平的行為；對采購的標(biāo)底、資料等信息是否進(jìn)行保密等。

④固定資產(chǎn)管理情況：是否成立固定資產(chǎn)管理部門，是否明確固定資產(chǎn)使用人的保管、維護(hù)責(zé)任；是否定期組織對固定資產(chǎn)的清查盤點(diǎn)，出具盤點(diǎn)清查報告，及時對盤盈、盤虧資產(chǎn)辦理手續(xù)，調(diào)整賬面價值；是否根據(jù)相關(guān)制度按照規(guī)定流程辦理資產(chǎn)調(diào)劑、處置程序等。

⑤合同管理情況：是否明確應(yīng)簽訂經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)合同的標(biāo)準(zhǔn)和范圍，流程是否規(guī)范；合同審批手續(xù)是否合規(guī)；是否按合同條款執(zhí)行經(jīng)濟(jì)活動；對合同一方違約等爭議情況，是否建立協(xié)調(diào)解決機(jī)制。

⑥其他情況：包括單位在業(yè)務(wù)層面還存在的與經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險有關(guān)的其他制度安排、內(nèi)控措施設(shè)計及執(zhí)行情況等。

最后，對發(fā)生的新業(yè)務(wù)、新問題及時優(yōu)化評價體系，確保評價工作有效開展。

2.構(gòu)建科學(xué)完善的內(nèi)部控制評價指標(biāo)，提高評價的全面性

建立內(nèi)部控制評價體系應(yīng)涵蓋單位組織層面內(nèi)部控制評價與單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制評價兩方面，按評價重點(diǎn)對指標(biāo)進(jìn)行分類設(shè)置。在指標(biāo)的設(shè)計、選取和權(quán)重的設(shè)定，單位可以借助第三方專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、上級主管部門和財政部門，共同制定評價指標(biāo)。同時，財政部門也應(yīng)積極制定相關(guān)評價指標(biāo)庫，對通用型指標(biāo)加以明確，對專用指標(biāo)進(jìn)行指導(dǎo)，使各級行政事業(yè)單位建立行之有效的評價指標(biāo)體系，并與其他單位進(jìn)行比較，查找不足。

3.規(guī)范內(nèi)部控制評價程序，提高評價結(jié)果的準(zhǔn)確性

單位應(yīng)規(guī)范內(nèi)部控制評價程序，按時、按流程對內(nèi)部控制開展評價工作。內(nèi)部控制評價程序包括：制定評價工作方案、組成評價工作組、實施現(xiàn)場測試、匯總評價結(jié)果、編報評價報告等。評價工作是對單位的內(nèi)部控制系統(tǒng)的效率及效果進(jìn)行全面評估，目的是對內(nèi)部控制目標(biāo)實現(xiàn)提供合理保證。單位各部門在內(nèi)部控制評價中的職責(zé)劃分以分工制衡、協(xié)調(diào)工作、提高效率為宗旨。

4.制定并完善內(nèi)部控制評價監(jiān)督及后續(xù)整改措施

單位應(yīng)積極重視評估結(jié)果，特別是對評估過程中發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)及時落實整改。根據(jù)不同問題形成的成因，單位應(yīng)分析問題屬于單位層面還是業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制，問題的產(chǎn)生是由于流程設(shè)置不合理還是由于相關(guān)人員的執(zhí)行有誤，是否由于評價指標(biāo)設(shè)計的不合理。對問題的詳盡分析后，才能有的放矢，針對不同問題采取不同解決之道，實現(xiàn)內(nèi)部控制的根本目的。

上級主管部門及財政部門按照規(guī)范的要求，加強(qiáng)對下級單位開展的評價工作進(jìn)行監(jiān)督，并對評價工作中出現(xiàn)的問題予以落實整改。同時，也應(yīng)加大對單位的業(yè)務(wù)培訓(xùn)指導(dǎo)工作，目的在于提升各單位內(nèi)部控制管理水平。

四、結(jié)束語

開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價工作是為了查找單位內(nèi)控管理工作不到位的地方，促使單位提高內(nèi)控管理水平，增強(qiáng)各單位人員意識，使單位在履行職能，實現(xiàn)業(yè)務(wù)目標(biāo)的基礎(chǔ)上高效、有序的開展工作，并能有效防范舞弊和預(yù)防腐敗。

參考文獻(xiàn)：

[1]唐大鵬，吉津海，支博.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價：模式選擇與指標(biāo)構(gòu)建[J].會計研究，2015（1）：68-75.

[2]周秋旭，楊璇.我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價模式[J].內(nèi)部控制，2015（24）：86-87.