論新《立法法》中授權(quán)立法的問題探討

摘 要：授權(quán)立法制度是立法制度的重要制度之一。新《立法法》中關(guān)于授權(quán)立法的修改，既有其特定的經(jīng)濟改革背景，也有立法機關(guān)對于多年授權(quán)立法中遇到各項問題的解決。在這次修改中，授權(quán)立法的法律條文都有了較大的變化。對于舊《立法法》所構(gòu)建的法律體系也有所突破。經(jīng)過多年來的實踐經(jīng)驗，授權(quán)立法有了較深遠的發(fā)展，同時也存在的不足之處。為此，新《立法法》中授權(quán)立法的問題值得我們?nèi)ヌ接懷芯康摹?/p>

關(guān)鍵詞：授權(quán)立法；立法規(guī)則；《立法法》

一、授權(quán)立法的概述

2015年3月15日，第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過了《立法法》的修改決定，其中對于授權(quán)立法是這次修改《立法法》是亮點之一。下面我們對這方面進行闡述：

（一）授權(quán)主體

新《立法法》第九條規(guī)定：“尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)—授權(quán)決定應(yīng)當明確授權(quán)的目的、事項、范圍、期限以及被授權(quán)機關(guān)實施授權(quán)決定應(yīng)當遵循的原則等”。第十一條規(guī)定：“授權(quán)立法事項，經(jīng)過實踐檢驗，制定法律成熟時，由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會及時制定法律。法律制定后，相應(yīng)立法事項的授權(quán)終止”。第十三條規(guī)定：“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定”。

這些新的法律條文表明了，有權(quán)將立法權(quán)授予給其他機關(guān)行使的授權(quán)主體十分的有限，只可以是全國人民代表大會及其常務(wù)委員會。《立法法》屬于憲法性法律，規(guī)定的是國家根本的問題，而全國人民代表大會及其常務(wù)委員會是我國最高的權(quán)力機關(guān)，因此只有全國人民代表大會及其常務(wù)委員會可以作為授權(quán)主體。

（二）授權(quán)的范圍

新《立法法》第九條：“本法第八條規(guī)定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常委委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項事先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度除外”。

從上述的法條我們可以發(fā)現(xiàn)，授權(quán)立法的范圍屬于法律保留的范圍，但是絕對保留的范圍是除外的。簡單的來理解就是，在尚未制度法律只能授權(quán)給國務(wù)院；除法律保留以外的事項，可以授權(quán)給其他主體。

二、現(xiàn)行授權(quán)立法的現(xiàn)狀

（一）授權(quán)規(guī)定不明確

《立法法》第十三條規(guī)定的授權(quán)目的是“改革發(fā)展的需要”，沒有明確的規(guī)定被授權(quán)的主體，規(guī)定的授權(quán)事項，授權(quán)期限不明確，采用了“等”、“特定”、“部分”的含糊性詞語。我們根據(jù)法律中的原理可以推知，在授權(quán)立法中的授權(quán)事項需要明確具體，而不可以含糊不清，例如使用“有關(guān)部門”或“有關(guān)機關(guān)”等術(shù)語。 由于授權(quán)的含糊性很容易導致對授權(quán)行為不能進行有效的監(jiān)管以及約束，使得該項權(quán)力的具體行使依賴于全國人民代表大會及其常務(wù)委員會對“改革發(fā)展的需要”、“特定事項”、“部分地方”這些含糊性詞語進行過度壟斷性的判斷。

（二）變通型授權(quán)立法未得到限制

經(jīng)濟特區(qū)根據(jù)授權(quán)決定制定法規(guī)，應(yīng)該要受到特殊的限制：1、要根據(jù)“經(jīng)濟特區(qū)的具體情況和實際需要”，這意味著要確實有改革的需要；2、“遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則”，這意味著變通需要遵守法律法規(guī)的底線。這兩項限制條件都是對變通型授權(quán)立法的規(guī)制，尤其是在判斷“具體情況下和實際需要”的權(quán)力掌握在經(jīng)濟特區(qū)的手中，因此沒有辦法對變通型授權(quán)立法形成實質(zhì)性的限制。這很容易導致變通型立法破壞對法律的安定性以及統(tǒng)一性。

三、對于現(xiàn)行授權(quán)立法的完善建議

（一）明確授權(quán)立法的事項

授權(quán)立法的事項范圍一般可以從直接的規(guī)定予以確認，同時也可以從不得進行授權(quán)的反面規(guī)定得到確認。 例如《立法法》的第十三條規(guī)定的可授權(quán)事項是“行政管理等領(lǐng)域等特定事項”，規(guī)定中的“等”為全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的授權(quán)立法行為提供了很大的彈性空間。這樣的兜底授權(quán)立法形式使得可被授權(quán)暫停適用的法律事項范圍寬泛，不利于對其進行有效的監(jiān)督管理以及充分的制約。根據(jù)一般的立法學原理我們可以推知，不可以授予的立法事項包括立法機關(guān)自己本身就不享有的立法事項，及立法機關(guān)享有但是需要立法機關(guān)自己行使的不可以授權(quán)的事項。

筆者認為，上述舉例的《立法法》第十三條，“行政管理等領(lǐng)域等特定事項”，為了避免不必要的紛爭應(yīng)該加以限制，把“等特定事項”刪去。這樣做不僅可以有利于不必要的紛爭解決，同時也有助于行政機關(guān)的簡政放權(quán)?；诖四康模跈?quán)事項僅限于行政管理領(lǐng)域即可，而不必要涉及行政管理領(lǐng)域外的。

（二）完善授權(quán)立法后的評估程序

授權(quán)立法不僅是政治體制改革的工具，同時也是法律本身自我完善的有效措施。根據(jù)授權(quán)立法的實施狀況及時的制定和修改法律，就必須建立健全授權(quán)立法后的評估機制，建立科學和民主的評估機構(gòu)機制。在科學、民主的立法原則要求下，負責具體評估事宜的全國人民代表大會的專門委員會、全國人大常務(wù)委員會的工作機構(gòu)應(yīng)該吸收專業(yè)型的專家學者參加評估活動，提升評估的專業(yè)，水平，并聽取相關(guān)利害關(guān)系人的各種意見，以民主的方式協(xié)調(diào)各方的利益。

（三）完善授權(quán)立法的監(jiān)督措施

加強人大及其常委會對于授權(quán)立法的監(jiān)督職能。為了保障民意機關(guān)作為主要的立法者地位，防止由于授權(quán)立法導致被授權(quán)機關(guān)濫用權(quán)力，被授權(quán)的立法權(quán)必須要受到立法機關(guān)的制約及監(jiān)督。立法機關(guān)監(jiān)督的方式主要是明確授權(quán)的范圍、條件、方式、程序。從而保障授權(quán)立法符合立法機關(guān)所制定的標準。

結(jié)語

新《立法法》關(guān)于授權(quán)立法的修改對于以往實踐中出現(xiàn)的授權(quán)不明確、無期限授權(quán)隨意設(shè)置等突出問題，都給予了關(guān)注。對于此次修改的意義要予以充分的肯定，但是并不是意味著授權(quán)立法已經(jīng)進入了完美的階段，授權(quán)立法依舊需要實踐的檢驗，同時也需要理論界和實務(wù)界的不斷關(guān)注。希望未來在制定改革措施的頂層設(shè)計中，法治應(yīng)該成為維護秩序的基本手段，所有的改革都應(yīng)該考慮到法治的存在，要充分運用法治的方式。

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注釋：

1鄧世豹：《授權(quán)立法的法理思考》，中國人民公安大學出版社2002年版，第106頁。

2劉曉冰：《授權(quán)立法的憲法規(guī)則》，蘇州大學2013年度碩士學位論文。

作者簡介：

劉穎琦（1993-），女，廣東佛山人，廣州大學研究生在讀，法學專業(yè)，研究方向：憲法與行政法學。